建筑工程概算審核執行中的問題與對策

李昱華

（漳州市政府投資項目評審中心，福建 漳州 364000）

0 引言

2019年7月1 日，中共中央、國務院印發了《政府投資條例》，提出要加強政府投資項目建設管理，嚴格投資概算、建設標準、建設工期等要求，嚴格概算執行和造價控制，健全概算審批、調整等管理制度。為提高建設項目投資效益，合理確定和有效控制建設項目投資，通過調研某市2019年、2020年項目完成概算審核后續預算編制、預算審核、招標等方面的推進情況，進一步摸清政府投資項目概算執行情況，為做好政府投資項目概算審核工作提供參考[1-4]。本文對調研方法、成果及存在的問題進行分析，并提出解決措施。

1 樣本設計與抽樣調查

采用隨機抽樣的調查方式，以某市2019年和2020年審核完成的概算項目作為一個調查總體，隨機抽取50個項目作為樣本。

1.1 樣本情況

2019年某市共完成政府投資項目初步設計概算審查186個，概算送審投資額305.29億元，審定金額272.18億；2020年共完成政府投資項目初步設計概算審查230個，概算送審投資額323.02億元，審定投資額287.26億元；中心近兩年的審核年均完成208個項目，年均送審投資額約314.16億元，年均審定投資額279.72億，項目數量及投資額逐年略有上升。

以2019年、2020年已完成的項目合并起來建立一個總的調查對象，樣本總數為416個，將項目以1-416進行編號。通過隨機抽取生成的方式，隨機選取其中50個項目作為樣本進行調查。

1.2 問卷調查

課題小組先設計問卷調查內容，收集項目概算審核完成后落地情況相關資料，包括預算審核書、工程中標協議書、設計變更情況以及對概算審核工作的意見及建議等，發出50份調查表，收到50份反饋表，初步整理匯總成問卷調查情況總表。

1.3 實地調查

問卷調查匯總完成后，通過數據的對比分析，找出樣本差距，按照分類及側重存在問題的樣本原則，從50個樣本中選取了15個項目進行實地調查。通過現場座談詢問、翻閱相關資料，了解概算批復完成后項目單位執行概算過程中好的經驗做法，以及哪些不足之處、相關問題等。

2 樣本分析及存在的主要問題

2.1 樣本分析

從項目類別來看，抽取的50個項目中，安置房項目4個，市政道路及景觀14個，給排水工程11個，學校醫院15個，其他項目6個。

從項目實施情況看，50個項目中，項目概算審核完成后未開展下一步工作10個，占總數的20%，有開展下一階段工作（包括預算審核等）的40個，占總數的80%。

在10個未開展下一步工作的項目中，由于土地征遷問題影響報批的項目有3個；由于與招商項目配套相關聯的無法落地而暫緩建設的項目有3個；因前期報批手續未完成的有4個。

在40個開展下一階段工作項目中完成招投標工作的35個，占比87.5%；預算編制完成未進行招標工作的5個，占比12.5%。對40個項目開展概算建安價與預算對比，預算價超過概算建安價的項目數有9個，占比20%，其中不超過概算建安價及預備費總和有6個，超過的3個；預算價小于概算建安價31個，占比80%，其中預算價小于概算建安價20%以內的有20個，20%以上的有11個。

2.2 主要問題

主要針對10個未開展下一步工作的項目、預算價超過概算建安價及預備費總和的3個項目以及預算價小于概算建安價20%以上的11個項目進行分析。

2.2.1 施工圖階段對比初步設計方案變更較多

設計方案變更主要表現為兩種情況：一是初步設計標準過高概算隨意放大，施工圖縮小范圍降低標準，主要集中在預算價小于概算建安價20%以上的項目；二是初步設計與施工圖差距不大，在施工圖階段提高建設標準，增加設計內容，主要集中在超過概算和預備費的項目中。

項目初步設計概算報送時建設范圍及建設規模較大，到施工圖設計時縮小范圍、降低設計標準，表面上看投資控制住了、節約了資金，實際建設內容與初步設計內容不一致。例如臺商投資區某安置房，初設階段采用的樁徑、樁長都偏大，地下室所有的板厚加厚，導致鋼筋量增加，單地下室土建部分預算就比概算少了3000萬元，預算價比建安價少了26.9%。某高新區琥珀路，概算階段考慮道路兩邊15m退讓綠地，土方換填考慮了全段路基，預算階段兩邊的退讓綠地取消，路基寬度減小土方數量減少一半，總的投資額相差1000萬元，以上2個項目預算價小于概算建安價24%。

項目初步設計概算報送時建設范圍及建設規模相同，在施工圖設計時提高建設范圍、設計標準，導致預算價超過概算建安價。如薌城區某學校，施工圖階段增加了一座消防水池及相應的設備，導致預算超出概算14%；龍海某小學擴建工程，施工圖階段增加了舊校區的立面改造及管線清淤內容，導致預算超出概算建安價15%。

2.2.2 初設階段存在專業暫估價

由于初步設計無詳圖而只有概念性設計，不能準確地計算出工程量，但工程設計采用的技術比較成熟而又有類似工程概算指標可以利用時，可以以專業暫估價計入概算。概算暫估價計取多采用指標法、詢價法，與實際預算價存在較大的差異。如龍海某安置房智能化工程，概算階段采用限額指標500萬元計入，實際預算價300萬元，相差40%；市區氣象站項目，因專業性要求需后期確定，部分專業設備采用暫估價計入，后期預算價根據圖紙規格尺寸，導致設備一項相差20%。

2.2.3 前期周期過長，導致價格差距較大

初步設計概算的編制時點與施工圖預算的編制時點相距時間較長，若逢市場材料價格波動大，造價會受一定影響，導致概算與預算的偏離較大。如龍海市某小學概算審核套用的是龍海市202009期信息價，預算采用的是202012期，恰逢鋼材價格上漲導致造價突破概算。

2.2.4 項目概算審批完成后，項目暫停實施

項目概算批復后，由于土地征遷、征拆過程阻力較大，導致項目推進較慢或無法落地開工。如漳州臺商投資區龍江支路（縱一路至龍江大道）道路工程2019年11月完成項目概算審核工作，由于土地拆遷進度不符合建設要求至今還未進行預算編制及審核工作。

部分項目與招商項目結合較為緊密，招商項目無法落地，導致項目建設沒那么迫切，推進工作放緩。如漳州高新區靖園片區靖發路（金圓路—南江濱路）市政道路工程、漳州高新區靖城園區內環南路（草坂路-金圓路）市政道路工程因對口的高新企業戰略調整，撤出投資，項目暫停。

從樣本總體情況看，概算執行總體情況能滿足審批要求，項目總體實施情況良好，能控制在合理的價格區間內，但是仍然存在項目超概、推進周期長、概預算價格差距較大等問題。

3 原因分析

3.1 業主對項目初步設計和概算理解存在偏差

因審批部門嚴格控制調整概算，業主單位為避免項目調概，往往希望把概算做大，給后續工作留下空間；業主受設計單位的影響，認為只有把概算做大了，后續的報批就簡單。對概算作用認識不足，導致概算未起到控制投資作用。

3.2 各方參與者對概算執行責任不到位

項目建設過程中各方參與者對控制概算投資的責任執行不到位。設計單位未履行好概算控制責任，沒有做多方案比選和技術經濟分析，概算批復后沒有嚴格按照已批復的初步設計圖紙進行深化設計；概算編制單位沒有嚴格根據初步設計圖紙進行概算編制，多算高套現象普遍存在；業主單位沒有以批復的概算內容要求設計單位限額設計，概算批復后肆意提高建設標準，增加建設內容，隨意突破概算。

3.3 前期手續辦理周期較長、報批困難

項目前期工作種類繁多，如概念性規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、環境影響評估報告書、用地預審等前期手續的準備、報批時間長；涉及到用地、用林、用海等前期手續需上報省級部門批準，辦理難度大，影響工作進度。

3.4 缺少系統的計價體系

長期以來福建省概算編制都是套用預算定額，取費文件及依據也與預算一樣，因初步設計深度要求比施工圖設計的深度淺，這就導致概算預算采用的不同深度的圖紙，編出的實際套價文件列項基本相同，而沒有考慮適當的放大系數，從而導致預算超概算。

4 概算執行控制措施

4.1 主要亮點經驗

通過實地調研，座談、翻閱資料后，發現項目建設單位概算執行的一些好的做法：

（1）組建高水平專業管理團隊，前期調查和資料收集完整。如：薌城區漳華新村安置房項目，業主組建一個高水平的前期報建團隊，熟悉前期工作流程，做好項目方案比選及經濟分析，做好地勘工作以及項目周邊的資料收集工作，概算批復后，項目實施很順利，投資控制工作做得很好。

（2）嚴格執行概算批復，落實限額設計。如：漳州衛生職業學院北倉片區一期工程（I標段），項目單位相關管理人員主要由教師隊伍組成的“外行人員”。在概算批復后，項目嚴格按照批復的概算內容執行，將限額設計落實到后續的施工圖設計，將設計變更控制在合理的預備費中，項目實施步驟明確，進展很順利。

4.2 概算執行控制的措施

（1）實行項目前期工作全過程代辦。依托行政服務中心平臺采購一批項目前期工作全過程代辦服務企業，根據前期工作的特點要求，對服務企業資質、人員、場地等條件的篩選，入駐一批專業的前期代辦服務企業。設定合理的付費條件，使項目前期工作市場化、標準化，加快項目實施，有力地推動項目的建設。

（2）合理確定建設標準。材料與設備費用在工程成本中所占比重較大,約占工程建安費用的70%以上。材料與設備的質量標準，直接關系到后續的項目實施，不隨意提高建設標準，必須根據項目特點和實際需要,合理確定建設標準。

（3）減少變更，落實各方責任。項目建設單位以及參與項目建設的代建單位、設計單位、概算編制單位等都應擯棄過去重技術輕投資的思想,真正認識項目前期概算投資控制的重要性,減少變更，確保政府投資項目的投資得到有效控制,力爭政府投資效益的最大化。

（4）加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。參照《政府投資條例》，投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式，對項目概算的執行情況進行監督檢查。按照核定的概算嚴格控制，在施工圖設計、招標、驗收、結算等重要節點應當開展概算控制檢查，制止和糾正項目違規超概算行為。

5 結束語

本文對某市2019年、2020年的項目概算審核后續情況進行摸底調查，概算執行總體情況能滿足審批要求，項目總體實施情況良好，能控制在合理的價格區間內，但是仍然存在項目超概、推進周期長、概預算價格差距較大等問題。筆者認為，實行項目前期工作全過程代辦；合理確定建設標準；減少變更，落實各方責任；加強對政府投資項目實施情況的監督檢查，是解決存在問題的有效辦法。

總之，建設工程造價控制是一個全過程的控制，同時又是一個動態的控制過程。從工程造價各階段的作用和特點可以看出,初步設計階段的概算能較全面、具體地反映整個工程的建設費用,使投資者真正做到“心中有數”。所以,實際工作中,應充分發揮好工程概算的控制作用，對保證項目順利開展具有重要意義。