張洪亮

(四川大學(xué) 法學(xué)院,四川成都 610207)

文章寫(xiě)作得益于徐繼敏教授的指導(dǎo),特此感謝。

中共二十大報(bào)告明確提出,全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制,強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督,促進(jìn)司法公正。法官懲戒是全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的重要內(nèi)容,也是事后監(jiān)督司法的重要方式。國(guó)家監(jiān)察體制改革促使法官懲戒體制由法院?jiǎn)诬墤徒渲妻D(zhuǎn)向法院、監(jiān)察委員會(huì)二元主體的雙軌懲戒制。依據(jù)《政務(wù)處分法》第二條、第三條之規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官的懲戒謂之“政務(wù)處分”,法院對(duì)法官的懲戒則被稱為“處分”。在法官懲戒雙軌制中,監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分與法院處分的價(jià)值追求、權(quán)力基礎(chǔ)、法律性質(zhì)各不相同,而在適用對(duì)象、適用情形、法律后果等方面卻存在交叉重疊。由此,如何厘清二者的相互關(guān)系,已經(jīng)成為準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制,強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)制約監(jiān)督的重要問(wèn)題。但當(dāng)前學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的研究并不充分。相關(guān)研究要么將研究視野局限于司法責(zé)任制改革中法官懲戒委員會(huì)的功能定位(1)參見(jiàn)陳銘強(qiáng):《論法官懲戒委員會(huì)的法律地位》,載《政治與法律》2020年第2期。、職責(zé)設(shè)定(2)參見(jiàn)張洪亮、羅登亮:《法官懲戒委員會(huì)設(shè)立與運(yùn)行的底層邏輯轉(zhuǎn)變》,載《社會(huì)科學(xué)研究》2022年第4期。及其與法院之間的關(guān)系研究(3)參見(jiàn)白冰:《論法官懲戒主體的中立性——以中立性的雙重內(nèi)涵為切入點(diǎn)》,載《法商研究》2021年第1期。,未注意到國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)法官懲戒機(jī)制的實(shí)質(zhì)影響。要么研究公職人員雙軌懲戒制的憲法基礎(chǔ)(4)參見(jiàn)屠凱:《公職人員雙軌懲戒制度的憲法基礎(chǔ)》,載《法學(xué)家》2022年第1期。、處分主體之間的管轄沖突(5)參見(jiàn)樸宗根、喬良:《〈政務(wù)處分法〉雙軌處分制度之實(shí)踐問(wèn)題與破解》,載《齊魯學(xué)刊》2022年第2期。、關(guān)系定位(6)參見(jiàn)陳輝:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分主體之間的關(guān)系定位》,載《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期。以及信息共享(7)參見(jiàn)郭文濤:《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)》,載《法學(xué)》2020年第12期。,并未基于法官相較于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在選任、管理、履職等方面的特殊性,對(duì)法官懲戒展開(kāi)專項(xiàng)研究。為明確法官懲戒雙軌制中監(jiān)察委員會(huì)與法院關(guān)系調(diào)適的法理基礎(chǔ)與實(shí)施路徑,本文將在揭示監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分與法院處分性質(zhì)的基礎(chǔ)上,厘清二者之間的管轄關(guān)系與監(jiān)督制約關(guān)系,探索建立雙向監(jiān)督制約機(jī)制。

一、監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分與法院處分的性質(zhì)

(一)監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分的外部性

行為性質(zhì)認(rèn)定是建立政務(wù)處分制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題。政務(wù)處分行為定性不同,其實(shí)施程序、種類(lèi)及救濟(jì)途徑都會(huì)有所區(qū)別。將政務(wù)處分定性為內(nèi)部行為,會(huì)更重視處分程序的效率,注重處分程序便捷性及運(yùn)行的高效性,被處分對(duì)象僅能通過(guò)復(fù)核、復(fù)審等內(nèi)部途徑予以救濟(jì)。若將其定性為外部行為,則會(huì)更多考慮對(duì)被處分對(duì)象的權(quán)利保障,注重通過(guò)程序正義實(shí)現(xiàn)處分結(jié)果公正,其中說(shuō)明理由及聽(tīng)取陳述、申辯等程序環(huán)節(jié)便尤為重要。此時(shí)被處分對(duì)象可以靈活選擇內(nèi)部和外部途徑予以救濟(jì)。

學(xué)界對(duì)政務(wù)處分的性質(zhì)存在較大的爭(zhēng)議,主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,政務(wù)處分是內(nèi)部行為。國(guó)家機(jī)關(guān)與其工作人員之間是內(nèi)部組織人事關(guān)系,政務(wù)處分的種類(lèi)和適用條件與行政處分相同,此外,政務(wù)處分只能通過(guò)內(nèi)部申訴程序予以救濟(jì),這些特征都符合內(nèi)部行為的特征。(8)參見(jiàn)朱福惠:《國(guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》2018年第4期。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,政務(wù)處分是外部行為。由于政務(wù)處分的對(duì)象不限于行政機(jī)關(guān)工作人員,而是包括所有行使公權(quán)力的公職人員,(9)參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá):《制定〈政務(wù)處分法〉應(yīng)處理好的七對(duì)關(guān)系》,載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第1期。監(jiān)察委員會(huì)是與政府、法院、檢察院等平行的國(guó)家機(jī)關(guān),公職人員與監(jiān)察委員會(huì)之間是一種監(jiān)察管轄關(guān)系。(10)參見(jiàn)徐繼敏:《監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,政務(wù)處分兼具內(nèi)部行為與外部行為性質(zhì)。一方面,政務(wù)處分是監(jiān)察委員會(huì)基于對(duì)公職人員的管理關(guān)系而采取的行為,屬于內(nèi)部行為;另一方面,當(dāng)政務(wù)處分涉及公職人員作為公民的基本權(quán)利,或者將使公職管理關(guān)系消滅時(shí),政務(wù)處分便屬于外部行為。(11)參見(jiàn)陳越峰:《監(jiān)察措施的合法性研究》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

前述對(duì)政務(wù)處分之性質(zhì)的學(xué)理爭(zhēng)議不斷,其原因在于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)與公職人員之間的關(guān)系、政務(wù)處分與紀(jì)律處分的關(guān)系等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不同。我國(guó)《憲法》規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法案件中,與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合、互相制約。從國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系來(lái)看,監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間并不存在隸屬關(guān)系。政務(wù)處分對(duì)象與工作單位形成職務(wù)、管理及勞務(wù)關(guān)系,這些關(guān)系屬于內(nèi)部隸屬關(guān)系。而監(jiān)察委員會(huì)與處分對(duì)象之間并未形成職務(wù)、管理及勞務(wù)關(guān)系,其是基于法律授權(quán)對(duì)職務(wù)違法人員實(shí)施政務(wù)處分,二者之間是監(jiān)察管轄關(guān)系。此外,紀(jì)律處分維護(hù)的法益是單位或者團(tuán)體的管理秩序,避免違法、違紀(jì)行為對(duì)單位管理秩序造成破壞,因此,紀(jì)律處分針對(duì)的行為是違法或者違紀(jì)行為。(12)參見(jiàn)[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學(xué)出版社2008年版,第227-228頁(yè)。而政務(wù)處分針對(duì)的是公職人員貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法行為,這些行為侵害的是國(guó)家公共管理秩序,即侵害公共利益而非單位管理秩序。鑒于政務(wù)處分的目的是維護(hù)公共利益,監(jiān)察委員會(huì)與處分對(duì)象之間是管轄關(guān)系,所以應(yīng)將政務(wù)處分定性為外部行為。相應(yīng)地,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于法官的政務(wù)處分也是為了維護(hù)公共利益的需要,而并非為了維系法院管理秩序,監(jiān)察委員會(huì)與法官之間的關(guān)系也非隸屬關(guān)系,而是管轄關(guān)系,因此,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官的政務(wù)處分也應(yīng)定性為外部行為。

(二)法院處分的內(nèi)部行政性

主流觀點(diǎn)認(rèn)為,法院處分的行政性是法官懲戒機(jī)制的主要問(wèn)題,需要進(jìn)行全面的司法化改造,(13)參見(jiàn)劉靜:《司法懲戒·人民法院與媒體——中荷國(guó)際研討會(huì)綜述》,載《法律適用》2004年第2期。其中在懲戒主體方面,由法院督察部門(mén)、院長(zhǎng)主導(dǎo)法官懲戒,不利于法官懲戒的公正性,并會(huì)影響法官獨(dú)立履職,故應(yīng)在法院外設(shè)立法官懲戒委員會(huì)實(shí)施懲戒。(14)參見(jiàn)謝小劍:《司法改革中的司法懲戒:進(jìn)步、問(wèn)題與出路》,載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2019年第2期;陳衛(wèi)東:《司法責(zé)任制改革研究》,載《法學(xué)雜志》2017年第8期。而在懲戒程序方面,法官懲戒適用的行政處分程序,應(yīng)改造為法官懲戒委員會(huì)居中裁判,當(dāng)事法官與監(jiān)察委員會(huì)兩方對(duì)抗的三角形結(jié)構(gòu)。(15)參見(jiàn)蔣惠嶺:《論法官懲戒程序之司法性》,載《法律適用》2003年第9期;周永坤:《論法官錯(cuò)案責(zé)任追究制》,載《湖北社會(huì)科學(xué)》2015年第12期。在懲戒措施方面,法官的懲戒措施不能與對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分措施相同,應(yīng)建立符合法官職業(yè)特點(diǎn)的法官懲戒措施。(16)參見(jiàn)劉怡達(dá):《監(jiān)察體制改革背景下法官懲戒制度的調(diào)適路徑》,載《理論月刊》2019年第8期。上述主流觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是立基于法官行使審判權(quán)的司法屬性,強(qiáng)調(diào)法官懲戒機(jī)制的全面“去行政化”,但卻忽略了法官懲戒固有的內(nèi)部行政性。

法院處分的權(quán)力基礎(chǔ)是法院對(duì)法官的人事管理權(quán)。人事管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇。依據(jù)《公務(wù)員法》《法官法》的規(guī)定,法院有權(quán)對(duì)法官進(jìn)行人事管理。法院對(duì)法官的人事管理權(quán)主要包括法院有權(quán)向人大提出法官任免事項(xiàng)、監(jiān)督法官行為、懲戒不當(dāng)行為等。(17)參見(jiàn)郭松:《法院黨組制度的歷史變遷與功能實(shí)現(xiàn)》,載《中外法學(xué)》2022年第4期。為落實(shí)黨管干部原則,根據(jù)中央關(guān)于省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理相關(guān)改革文件精神,不同職務(wù)的法官雖然形式上由法院管理,實(shí)際上分屬于不同層級(jí)的黨委、法院黨組管理。其中,中級(jí)法院、基層法院的院長(zhǎng)由所在省級(jí)黨委(省委組織部)管理,副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員等院領(lǐng)導(dǎo)通常由省級(jí)黨委委托其所在市級(jí)黨委、縣級(jí)黨委管理。而地方各級(jí)法院的庭領(lǐng)導(dǎo)、未擔(dān)任行政職務(wù)的法官則由本院黨組管理,并向所在地方黨委備案。因此,本院并無(wú)對(duì)其院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)專職委員等院領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)。相應(yīng)地,本院也無(wú)權(quán)處分其院領(lǐng)導(dǎo)。本院僅對(duì)庭長(zhǎng)、未擔(dān)任行政職務(wù)的法官享有人事管理權(quán),因此僅能處分庭長(zhǎng)、未擔(dān)任行政職務(wù)的法官。

法院處分的運(yùn)作邏輯體現(xiàn)了專業(yè)分工、等級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度等科層制組織的基本特征。(18)參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》,林榮遠(yuǎn)譯,商務(wù)印書(shū)館2006年版,第279頁(yè)。其中,專業(yè)分工表現(xiàn)為,法院督察部門(mén)、院長(zhǎng)、黨組、上一級(jí)法院在處分工作中有著嚴(yán)密而清晰的任務(wù)分工。法院督察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)法官違法違規(guī)線索進(jìn)行初步審核,組織調(diào)查處分事項(xiàng);院長(zhǎng)決定對(duì)法官違法違規(guī)線索是否立案調(diào)查;法院黨組負(fù)責(zé)做出處分決定;上一級(jí)法院負(fù)責(zé)審查下級(jí)法院所做出的處分決定,并有權(quán)對(duì)此進(jìn)行變更、撤銷(xiāo)。等級(jí)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為上級(jí)法院因其在人事管理方面的等級(jí)權(quán)威,領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)法院的處分工作。上下級(jí)法院督察部門(mén)之間系領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;上級(jí)法院督察部門(mén)有權(quán)管轄下級(jí)法院的處分事項(xiàng);重要法官處分案件的立案需要報(bào)上級(jí)法院備案;下級(jí)法院作出處分決定需要請(qǐng)示上級(jí)法院。規(guī)章制度主要表現(xiàn)為《法官法》第46、47條,最高法院、地方各級(jí)法院出臺(tái)的法官處分司法文件共同確立了一套規(guī)章制度以規(guī)范法院處分行為。

法院處分建立在法院與法官之間的特別權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)之上。“傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系,強(qiáng)調(diào)行政主體的優(yōu)越性與相對(duì)人的服從性,以創(chuàng)造一種不受法律支配之特殊行政領(lǐng)域,因此規(guī)范人民與國(guó)家關(guān)系之基本權(quán)利、法律保留原則與法院訴訟救濟(jì)等法治國(guó)要素,對(duì)相對(duì)人都不適用,行政權(quán)可以自訂行政規(guī)則限制相對(duì)人之權(quán)利,而且對(duì)相對(duì)人有懲戒權(quán)。”(19)莊國(guó)榮:《行政法》,元照出版社2018年版,第89頁(yè)。在此基礎(chǔ)上,奧托·邁耶豐富了特別權(quán)力關(guān)系的類(lèi)型,提出特別權(quán)力關(guān)系包括勤務(wù)關(guān)系、營(yíng)造物利用關(guān)系以及特別監(jiān)督關(guān)系,在特別權(quán)力關(guān)系中,依法行政、法律保留原則沒(méi)有適用空間,行政主體可在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行限制,相對(duì)人不能尋求司法救濟(jì)。(20)參見(jiàn)胡建淼:《“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國(guó)的行政立法——以〈行政訴訟法〉〈國(guó)家公務(wù)員法〉為例》,載《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。法官與法院的關(guān)系屬于勤務(wù)關(guān)系,借助特別權(quán)力關(guān)系理論(21)參見(jiàn)黃學(xué)賢:《特別權(quán)力關(guān)系理論研究與實(shí)踐發(fā)展——兼談特別權(quán)力關(guān)系理論在我國(guó)的未來(lái)方位》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。,法院處分特征如下:一是法院與法官的不平等性。法院處在優(yōu)越地位,擁有概括性的命令權(quán),而法官僅能服從。法官在接受法院管理過(guò)程中要接受不確定義務(wù)約束。但在司法責(zé)任制改革以后,案件請(qǐng)示匯報(bào)制度的廢除,裁判文書(shū)審批制度的取消等,(22)參見(jiàn)蔣惠嶺:《論審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革》,載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。基本實(shí)現(xiàn)了審理者裁判。法院與法官在審判事務(wù)中已經(jīng)不再是命令與服從的關(guān)系。法院與法官之間的命令與服從的關(guān)系主要限定在司法行政事務(wù)中。二是法院有權(quán)制定特別性規(guī)則對(duì)法官行為予以規(guī)范。特別權(quán)力關(guān)系并不屬于法律保留領(lǐng)域,法院可根據(jù)法官管理需要,在有法律明確授權(quán)的情況下,制定更為細(xì)化的內(nèi)部規(guī)定;也可在沒(méi)有法律明確授權(quán)的情況下,在不違背法律明確規(guī)定時(shí)發(fā)布更為嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)定。但法院制定的內(nèi)部規(guī)定不得減損法官的基本權(quán)利。三是法院對(duì)其管理的法官具有處分權(quán)。若法官違反法律或者法院內(nèi)部規(guī)定,則法院有權(quán)行使處分權(quán)。

綜上,內(nèi)部行政性是法院處分的固有性質(zhì),并非主流觀點(diǎn)所主張的全面改造對(duì)象。

二、監(jiān)察委員會(huì)與法院的懲戒管轄

(一)監(jiān)察委員會(huì)與法院的懲戒管轄范圍不明

管轄范圍是法官懲戒雙軌制中監(jiān)察委員會(huì)、法院履職正當(dāng)性的首要問(wèn)題。確定主體管轄分工的方式主要有兩種:一是由法律明確規(guī)定該主體的職權(quán)范圍;二是依據(jù)對(duì)行使相同職權(quán)的其他主體職權(quán)范圍的規(guī)定,間接推導(dǎo)出該主體的職權(quán)范圍。但現(xiàn)階段兩種方式均無(wú)法明確監(jiān)察委員會(huì)與法院的懲戒管轄范圍。具體而言,一方面現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定法院的懲戒管轄范圍。《法官法》《公務(wù)員法》賦予了法院懲戒法官的職權(quán),但其并未明確法院應(yīng)當(dāng)對(duì)法官的哪些行為予以懲戒。其中,依據(jù)《法官法》第46條,法官有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等十類(lèi)違法違紀(jì)行為,都應(yīng)由法院予以處分。而《公務(wù)員法》第55條僅規(guī)定,公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的,依照本法給予處分,即若當(dāng)事法官有違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)由對(duì)其具有人事管理權(quán)的法院予以懲戒。上述兩個(gè)條文所規(guī)定的“違法違紀(jì)行為”的概念內(nèi)涵與外延具有諸多的不確定性。若從字面含義解讀,則意味著只要法官實(shí)施了違法違規(guī)行為,都屬于法院的管轄職責(zé)范圍,但此種解釋將監(jiān)察委員會(huì)排除在法官懲戒權(quán)范圍之外,與設(shè)立法官懲戒雙軌制的立法意圖不符(23)參見(jiàn)屠凱:《公職人員雙軌懲戒制度的憲法基礎(chǔ)》,載《法學(xué)家》2022年第1期。。另一方面,從《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的政務(wù)處分規(guī)定也不能推導(dǎo)出法院的懲戒管轄范圍。《監(jiān)察法》雖然規(guī)定了對(duì)公職人員的違法行為給予政務(wù)處分,但違法是不確定法律概念,且《監(jiān)察法》中并未列明納入政務(wù)處分的具體情形。因此,法官作出哪些行為后應(yīng)當(dāng)被給予政務(wù)處分并不明確。《政務(wù)處分法》第28條至第41條規(guī)定了公職人員政務(wù)處分的違法事項(xiàng)包括作出損害黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家利益、民族團(tuán)結(jié)的言論、行為等14類(lèi)違法行為。根據(jù)《政務(wù)處分法》第三條之規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)以及法院皆有權(quán)對(duì)法官的上述違法行為予以懲戒。因此,對(duì)于當(dāng)事法官的同一違法行為會(huì)存在監(jiān)察委員會(huì)與法院懲戒之間的管轄沖突。(24)參見(jiàn)任巧:《論對(duì)行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分雙軌機(jī)制之間的調(diào)適》,載《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。

關(guān)于法院與監(jiān)察委員會(huì)懲戒管轄分工的研究,不僅沒(méi)有為其管轄邊界的模糊性提供明確的界定路徑,還使該問(wèn)題變得更加撲朔迷離。對(duì)于該問(wèn)題,學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,法官的職務(wù)違法違紀(jì)行為應(yīng)由法院懲戒,不應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)懲戒。對(duì)法官的懲戒應(yīng)屬于法院的自律權(quán)范疇,且具備一定的專業(yè)判斷要求。(25)參見(jiàn)胡錦光:《論監(jiān)察委員會(huì)“全覆蓋”的限度》,載《中州學(xué)刊》2017年第9期。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,審判輔助人員、司法行政人員的懲戒由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé),法官的懲戒由法院負(fù)責(zé)。(26)參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá):《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。第三種觀點(diǎn)指出,監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)有職務(wù)違法行為的公職人員履行處置職權(quán)時(shí),很難將其腐敗、瀆職行為與其他違法行為予以區(qū)別。因此,宜將公職人員違法行為所侵害的法益作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。其中,侵害法院管理秩序的由法院懲戒,侵害公共利益及法律秩序的由監(jiān)察委員會(huì)懲戒。(27)參見(jiàn)徐繼敏:《監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第10期。上述觀點(diǎn)對(duì)于指導(dǎo)法官懲戒主體管轄范圍的合理確定有其意義,但都存在一定的不足。第一種觀點(diǎn)主要是基于審判自律、審判專業(yè)判斷,倡導(dǎo)法院的同體懲戒,但卻忽略了部分法院會(huì)出于組織榮譽(yù)、績(jī)效考核等因素,降低懲戒主動(dòng)性。(28)參見(jiàn)陳海鋒:《錯(cuò)案責(zé)任追究的主體研究》,載《法學(xué)》2016年第2期。就第二種觀點(diǎn)而言,雖在法院工作人員分類(lèi)管理改革背景下,對(duì)如何懲處法院工作人員有諸多指導(dǎo)意義,但其管轄對(duì)象僅針對(duì)法官的違法審判行為,而對(duì)于法官的違規(guī)行為,或違法審判行為以外的職務(wù)違法行為應(yīng)由哪一主體懲戒并未討論。而第三種觀點(diǎn),把握了監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分與法院處分的本質(zhì)區(qū)別之一,但實(shí)踐中對(duì)于法院管理秩序與公共利益往往難以細(xì)化區(qū)分,具有較大的操作難度。綜上,無(wú)論是現(xiàn)行法律規(guī)定還是學(xué)界主流觀點(diǎn),均未明確監(jiān)察委員會(huì)與法院的懲戒管轄分工。

(二)監(jiān)察委員會(huì)與法院懲戒管轄的基本思路

為了確保監(jiān)察委員會(huì)、法院在法官懲戒雙軌制中各行其是,可從規(guī)則與行為兩個(gè)維度,明確監(jiān)察委員會(huì)、法院懲戒管轄的基本思路。第一,依據(jù)當(dāng)事法官違反的規(guī)則性質(zhì)確定懲戒主體。對(duì)法官予以懲戒的前提是法官違反了既定規(guī)則,需要承擔(dān)一定的不利后果。因此,在確定法官懲戒主體時(shí),首先應(yīng)當(dāng)考慮懲戒對(duì)象到底違反的是哪些規(guī)則,這些規(guī)則屬于何種性質(zhì)。具體而言,法官是違反了法律規(guī)范還是法院內(nèi)部規(guī)定。若法官僅違反法院內(nèi)部規(guī)定,依照法院內(nèi)部規(guī)定,需要啟動(dòng)懲戒程序的應(yīng)由法院懲戒。其主要原因在于,政務(wù)處分是對(duì)公職人員違法行為的處置,并非對(duì)法官違反內(nèi)部規(guī)定行為的處置。此外,監(jiān)察委員會(huì)適用法院內(nèi)部規(guī)定追究法官責(zé)任不符合內(nèi)部規(guī)定的適用邏輯。(29)參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá):《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。法院內(nèi)部規(guī)定涉及審判權(quán)力的運(yùn)作,本身具有一定的特殊性,由法院督察部門(mén)適用,更有利于保障懲戒的公正性。

第二,依據(jù)法官所實(shí)施的違法行為性質(zhì)明確懲戒主體。法官的違法行為分為職務(wù)違法行為與非職務(wù)違法行為,其中非職務(wù)違法行為主要包括:散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論,參加非法組織等與職務(wù)活動(dòng)不相關(guān)的違法行為。由于監(jiān)察委員會(huì)履行法官懲戒權(quán)的主要功能在于防范法官廉政風(fēng)險(xiǎn),懲罰法官違反廉政行為。而公職人員的廉政行為通常與職務(wù)違法行為關(guān)聯(lián),非職務(wù)違法行為通常并不涉及廉政行為,因此,法官的非職務(wù)違法行為應(yīng)由法院予以管轄。此外,依照法官享有的審判職權(quán)及其履職方式,可將法官的職務(wù)違法行為分為違法審判行為與非違法審判的職務(wù)違法行為。其中違法審判行為的懲戒應(yīng)由法院在法官懲戒委員會(huì)的專業(yè)咨詢基礎(chǔ)上予以管轄,非違法審判的職務(wù)違法行為的懲戒應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)予以管轄。主要原因在于,該規(guī)則的關(guān)鍵在于認(rèn)定法官的職務(wù)違法行為是否是違法審判行為,而關(guān)于違法審判行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確,決定了法官懲戒管轄范圍的清晰性。此外,確立該規(guī)則能夠充分兼顧異體懲戒與同體懲戒的優(yōu)勢(shì)。對(duì)非違法審判的職務(wù)違法行為作出懲戒,不會(huì)涉及司法審判的專業(yè)性判斷,也不會(huì)影響審判自律。由作為異體懲戒的監(jiān)委員會(huì)懲戒,能夠充分保證懲戒的公正性。而對(duì)違法審判行為的懲戒直接關(guān)系對(duì)司法審判的專業(yè)性判斷,并可能影響審判權(quán)依法獨(dú)立行使。因此,由專業(yè)性更強(qiáng)的法官懲戒委員會(huì)輔助法院管轄更為恰當(dāng)。

(三)監(jiān)察委員會(huì)懲戒管轄的范圍

法官屬于公職人員,對(duì)于法官的懲戒管轄,也可納入公職人員的處分管轄中予以統(tǒng)一考量。公職人員違法或者違規(guī),可能面臨監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰、任免機(jī)關(guān)撤職或者免職、用人單位行政處分或者紀(jì)律處分等制裁。確定政務(wù)處分針對(duì)行為范圍,涉及監(jiān)察委員會(huì)與公職人員任免機(jī)關(guān)、用人單位、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等單位的關(guān)系,以及行政處罰、行政處分及紀(jì)律處分制度的調(diào)整,還涉及發(fā)揮政務(wù)處分作用與尊重任免機(jī)關(guān)任免權(quán)及尊重用人單位管理權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。確定監(jiān)察委員會(huì)的管轄范圍,要考慮監(jiān)察制度的建立目的、處分對(duì)象的身份、不當(dāng)行為侵害的法益、與現(xiàn)行制度的契合。

行使公權(quán)力是確定政務(wù)處分調(diào)整行為的重要因素。公職人員的非職務(wù)違法行為,與行使公權(quán)力無(wú)關(guān),不屬于職務(wù)違法,不應(yīng)當(dāng)納入政務(wù)處分范疇。考慮公職人員有公民和公職人員雙重身份,基于身份不同,其作出的行為性質(zhì)及責(zé)任承擔(dān)主體也不同。以公職人員身份作出的行為系公務(wù)行為,后果由國(guó)家承擔(dān)。以公民身份作出的行為屬于私人行為,行為后果由其本人承擔(dān)。監(jiān)察對(duì)象原則上是公職人員,公職人員作出非職務(wù)行為時(shí)的身份不是公職人員,因此非職務(wù)行為不宜納入政務(wù)處分范圍。此外,公職人員職務(wù)違法、非職務(wù)違法、違規(guī)行為可統(tǒng)稱為不當(dāng)行為,這些不當(dāng)行為侵害的法益并不相同。公職人員違規(guī)行為侵害的法益是用人單位或者管理單位的管理秩序,導(dǎo)致單位管理秩序失范或者聲譽(yù)受損,或許存在間接損害公共利益情況,但并不直接侵害公共利益。對(duì)于侵害單位法益的行為,由用人單位實(shí)施行政處分或者紀(jì)律處分比較恰當(dāng)。而職務(wù)違法行為既侵害單位秩序,又侵害國(guó)家管理秩序,對(duì)其實(shí)施政務(wù)處分,保護(hù)的法益是單位秩序及國(guó)家管理秩序。因而,監(jiān)察委員會(huì)主要應(yīng)當(dāng)對(duì)法官違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、濫用職權(quán)、貪污受賄等職務(wù)違法行為作出政務(wù)處分。我國(guó)對(duì)公職人員不當(dāng)行為已建立多元處理制度,按照一行為不再罰原則,確定政務(wù)處分范圍時(shí),還應(yīng)尊重現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)有制度對(duì)政務(wù)處分事項(xiàng)預(yù)留的空間是公職人員職務(wù)違法行為,而其他違法違規(guī)行為可通過(guò)其他制裁方式實(shí)現(xiàn)。

綜上,政務(wù)處分針對(duì)的行為應(yīng)是職務(wù)違法行為,并不針對(duì)非職務(wù)違法及違規(guī)行為。具體而言,此處的職務(wù)違法行為是指行使公權(quán)力的公職人員,在具體履行決策、執(zhí)行或者監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中,作出的違反法律法規(guī)的基本要求但尚未構(gòu)成犯罪,依法應(yīng)予懲處的違法行為。實(shí)踐中認(rèn)定職務(wù)違法時(shí),應(yīng)緊緊圍繞主體特定性、職務(wù)相關(guān)性以及行為法定性三個(gè)方面展開(kāi)。(30)參見(jiàn)曹鎏:《論職務(wù)違法認(rèn)定的體系化構(gòu)成》,載《中國(guó)行政管理》2020年第6期。而排除法院在法官懲戒委員會(huì)的專業(yè)咨詢輔助下對(duì)違法審判行為的具體管轄,監(jiān)察委員會(huì)的具體管轄范圍應(yīng)是法官的非違法審判職務(wù)違法行為。

(四)法院懲戒管轄的范圍

在上述分析的基礎(chǔ)上,可以確定法院的懲戒管轄范圍包括三個(gè)方面。一是違反法院內(nèi)部規(guī)則的行為。由于法院對(duì)法官懲戒是法院內(nèi)部行政管理行為,應(yīng)以其違反法院內(nèi)部規(guī)則為前提。參考《法院工作人員處分條例》對(duì)法官違紀(jì)行為的區(qū)分,可將法院的管轄范圍明確為違反法院內(nèi)部政治規(guī)則、辦案規(guī)則、廉政規(guī)則、組織人事規(guī)則、財(cái)經(jīng)規(guī)則、職責(zé)規(guī)定、管理秩序和社會(huì)道德等七類(lèi)具體行為。

二是非職務(wù)違法行為。法官的非職務(wù)違法行為主要涉及當(dāng)事法官作出的與職務(wù)管理無(wú)關(guān),但嚴(yán)重違反日常工作紀(jì)律、生活紀(jì)律,嚴(yán)重違反家庭美德、社會(huì)公德,以至于影響到公職人員形象的行為。如此確定,符合《政務(wù)處分法》中對(duì)公職人員予以處分及政務(wù)處分的雙重懲戒機(jī)制,并有利于解決二者之間可能產(chǎn)生的管轄沖突。此外,法院對(duì)于當(dāng)事法官的生活、工作日常更為了解,法院管轄上述行為更有利于對(duì)法官開(kāi)展日常生活、工作紀(jì)律的監(jiān)督。法院承擔(dān)對(duì)當(dāng)事法官的非職務(wù)違法行為,更有利于使監(jiān)察委員會(huì)將其有限的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)資源投入到重點(diǎn)職務(wù)違法行為懲戒之中,實(shí)現(xiàn)懲戒資源的優(yōu)化配置。

三是違法審判行為。相較于其他職務(wù)違法行為,違法審判行為的認(rèn)定涉及對(duì)法官審判行為的專業(yè)性判斷,需要具備審判專業(yè)素養(yǎng)的主體參與認(rèn)定。對(duì)于當(dāng)事法官因違法審判而予以懲戒的行為定性,直接關(guān)系法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法定位是否能夠?qū)崿F(xiàn)。因此,需要在對(duì)違法審判行為的懲戒中保證審判權(quán)依法獨(dú)立行使。由法院對(duì)當(dāng)事法官的違法審判行為予以管轄,不僅能夠保證懲戒的專業(yè)性,更能避免外界對(duì)審判權(quán)獨(dú)立行使的不當(dāng)干預(yù)。在此基礎(chǔ)上,由法官懲戒委員會(huì)對(duì)違法審判行為的懲戒提出專業(yè)咨詢意見(jiàn),也可從側(cè)面避免法院同體懲戒可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

綜上,對(duì)法官違反法院內(nèi)部管理規(guī)則的行為以及違反日常工作紀(jì)律、生活紀(jì)律,違反家庭美德、社會(huì)公德,影響公職人員形象,損害國(guó)家和人民利益等非職務(wù)違法行為以及違法審判行為,應(yīng)由法院予以管轄。對(duì)法官違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、濫用職權(quán)、貪污受賄等非審判職務(wù)違法行為,由監(jiān)察委員會(huì)管轄。

三、監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法院處分的督促

法院處分是由法院黨組、院長(zhǎng)、督察部門(mén)等內(nèi)部主體實(shí)施。處分的受理、調(diào)查、審議、決定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都是由法院內(nèi)部主體完成。因此,法院處分在結(jié)構(gòu)上屬于同體懲戒。同體懲戒通常伴隨著法官懲戒的主動(dòng)性與公正性不足問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)可向法院發(fā)送監(jiān)察建議,督促其積極履行處分權(quán)。

(一)監(jiān)察委員會(huì)督促法院處分的必要性

法院通常不會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)處分,而是在紀(jì)委監(jiān)委、檢察院等外部監(jiān)督主體介入以后,才會(huì)啟動(dòng)程序。這種主動(dòng)性不足的原因主要在于:一是人情因素。由于法院職責(zé)的專業(yè)性較強(qiáng),相較于其他黨政機(jī)關(guān),法官對(duì)外流動(dòng)渠道有限。法院工作人員一起共事的時(shí)間往往較長(zhǎng),更易形成相對(duì)長(zhǎng)期且穩(wěn)定的熟人關(guān)系,懲戒工作受人情因素影響較大。二是連帶化追責(zé)。目前我國(guó)實(shí)行“一崗雙責(zé)”制度,院庭長(zhǎng)既要對(duì)其所在部門(mén)、單位的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé),還需要對(duì)其所在部門(mén)、單位的廉政工作負(fù)責(zé)。若法官發(fā)生違法違紀(jì)事件,不僅要追究行為法官的責(zé)任,還會(huì)追究其所在部門(mén)、單位負(fù)責(zé)人的監(jiān)督責(zé)任,這種追責(zé)方式實(shí)質(zhì)上會(huì)演變成為一種連帶化的追責(zé)格局(31)參見(jiàn)方樂(lè):《法官責(zé)任制度的功能期待會(huì)落空嗎?》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第3期。。三是部門(mén)利益。在法院所在地方黨委對(duì)法院的考核以及上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的考核中,是否發(fā)生違法違紀(jì)事件及其程度都是重要的考核指標(biāo)。如果發(fā)生了一般性的違法違紀(jì)事件,則會(huì)扣除該法院相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。如果發(fā)生了嚴(yán)重違法違紀(jì)事件,則會(huì)直接取消該法院評(píng)先選優(yōu)的資格。因此,極易形成對(duì)違法違紀(jì)法官的部門(mén)保護(hù)主義(32)參見(jiàn)易志華:《論對(duì)失職法官檢察官的懲戒》,載《政法學(xué)刊》1999年第2期。。

此外,法院處分的公正性也面臨較大的挑戰(zhàn),并常常演變?yōu)閮蓚€(gè)極端。一個(gè)極端是“自我庇護(hù)”式的從輕處分。若法院對(duì)法官的懲戒僅限定在法院內(nèi)部,則大部分法院會(huì)采取“高高舉起,輕輕放下”的處分策略,85%的案例適用的是警告、記過(guò)等相對(duì)較輕的處分措施。(33)參見(jiàn)葉鋒:《特殊的審判:論司法責(zé)任制的訴訟構(gòu)造——基于部分地方規(guī)范性文件和個(gè)案的實(shí)證考察》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究》,人民法院出版社2017年版,第179頁(yè)。當(dāng)法院的履職行為受到強(qiáng)烈的外部干預(yù),則會(huì)發(fā)展為另一種極端,即“息事寧人”式的過(guò)度處分。在此種情況下,由于面臨當(dāng)事人的上訪、地方黨委及上級(jí)法院的指示、社會(huì)輿論的干預(yù)等外部因素的影響,法院很難保證處分決定的公正性。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些法院為了盡快息事寧人,選擇讓當(dāng)事法官承擔(dān)畸重的處分后果。鑒于法院處分中主動(dòng)性與公正性的不足,便有必要引入監(jiān)察委員會(huì)從外部督促法院主動(dòng)、公正履行處分權(quán)。

(二)監(jiān)察委員會(huì)督促法院處分的方式

依據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的規(guī)定,監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)通過(guò)向法院發(fā)送監(jiān)察建議的方式,督促法院處分。“監(jiān)察建議是一項(xiàng)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)的個(gè)案基礎(chǔ)上,為了改進(jìn)腐敗治理的制度問(wèn)題,在法定職權(quán)范圍內(nèi)以建議的形式與其他機(jī)關(guān)形成的互動(dòng)型權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。”(34)參見(jiàn)喻少如、李勇峰:《監(jiān)察建議“柔性”對(duì)事監(jiān)督權(quán)的屬性厘定與功能實(shí)現(xiàn)》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。監(jiān)察建議建立在個(gè)案基礎(chǔ)之上,其主要功能在于通過(guò)監(jiān)察建議的發(fā)送、采納、回復(fù),在監(jiān)察委員會(huì)與法院之間形成一種剛性的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。被建議主體在無(wú)正當(dāng)理由的情況下,必須履行監(jiān)察建議的內(nèi)容,否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(35)參見(jiàn)秦前紅、石澤華:《基于監(jiān)察機(jī)關(guān)法定職權(quán)的監(jiān)察建議:功能、定位及其法治化》,載《行政法學(xué)研究》2019年第2期。根據(jù)《監(jiān)察法》第62條,這種法律約束力主要表現(xiàn)為對(duì)被建議主體而言,由其主管部門(mén)、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正,并對(duì)其給予通報(bào)批評(píng);對(duì)具體個(gè)人而言,會(huì)產(chǎn)生對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法予以處理的法律后果。(36)參見(jiàn)張?jiān)葡?《〈監(jiān)察法〉實(shí)施中的若干問(wèn)題與完善建議》,載《法學(xué)雜志》2020年第1期。

監(jiān)察建設(shè)的約束力是相對(duì)柔性的約束力。相較于監(jiān)察決定而言,監(jiān)察建議約束力的發(fā)生需要建立在被建議主體無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的基礎(chǔ)上。此處“無(wú)正當(dāng)理由”表明,對(duì)于監(jiān)察建議不予采納會(huì)產(chǎn)生的法律責(zé)任是建立在雙方協(xié)商與說(shuō)服的基礎(chǔ)之上。當(dāng)且僅當(dāng)協(xié)商、說(shuō)服無(wú)效,即發(fā)生無(wú)正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的情形才會(huì)產(chǎn)生法律責(zé)任。因此,監(jiān)察建議的“柔性”實(shí)質(zhì)上是在強(qiáng)制性基礎(chǔ)上的協(xié)商性與警示性。(37)參見(jiàn)喻少如、李勇峰:《監(jiān)察建議“柔性”對(duì)事監(jiān)督權(quán)的屬性厘定與功能實(shí)現(xiàn)》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》明確了監(jiān)察建議的提出主體、主要類(lèi)型、適用情形、法律后果等,為監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)監(jiān)察建議的方式,督促法院處分提供了法律支撐。其中,有四種監(jiān)察建議能夠適用于督促法院處分。一是懲戒糾錯(cuò)型監(jiān)察建議,即監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)法官具有管理權(quán)的法院,應(yīng)當(dāng)給予法官相應(yīng)的處分而未給予,或者已經(jīng)作出的處分違法、不當(dāng),則應(yīng)提出監(jiān)察建議。二是問(wèn)責(zé)型監(jiān)察建議,即監(jiān)察委員會(huì)對(duì)不履行或者不正確履行院庭長(zhǎng)職責(zé)的院庭長(zhǎng),向?qū)ζ渚哂腥耸鹿芾頇?quán)的主體,提出對(duì)其予以問(wèn)責(zé)的建議。三是不當(dāng)利益糾正型監(jiān)察建議,即對(duì)于當(dāng)事法官通過(guò)違法行為獲得的職務(wù)、職級(jí)等其他利益,監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)利益的給予主體提出具體的糾正建議。四是廉政建設(shè)型監(jiān)察建議,即監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)法院廉政制度建設(shè)中存在的問(wèn)題而提出的優(yōu)化廉政制度的建議。

(三)規(guī)范監(jiān)察建議對(duì)法院處分的督促

監(jiān)察建議作為監(jiān)察委員會(huì)督促法院處分的重要方式,若僅依靠《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》對(duì)其適用情形、法律后果方面的合法化控制并不足以保障其規(guī)范化運(yùn)行。為此,可從監(jiān)察建議的提出、商談、責(zé)任追究等三個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)監(jiān)察建議進(jìn)行全流程規(guī)范。第一,明確監(jiān)察建議提出的限定性。監(jiān)察建議的提出不能任意、無(wú)條件地提出,而應(yīng)當(dāng)是在法定職權(quán)基礎(chǔ)上的限定性提出。這種限定性在督促法院履職的監(jiān)察建議中主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是基于個(gè)案監(jiān)察實(shí)踐而提出。當(dāng)且僅當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)在履行對(duì)法官履職行為、法院處分活動(dòng)的個(gè)案監(jiān)督、調(diào)查中,基于個(gè)案監(jiān)督、調(diào)查的事實(shí)情況以及相應(yīng)結(jié)果才能向法院發(fā)出監(jiān)察建議。二是在監(jiān)察建議的法定類(lèi)型范疇內(nèi)提出。當(dāng)且僅當(dāng)法律有明文規(guī)定的監(jiān)察建議類(lèi)型,才能落入監(jiān)察建議范疇。具體到法官懲戒領(lǐng)域,監(jiān)察委員會(huì)僅能提出對(duì)法官予以處分、對(duì)院庭長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)、對(duì)當(dāng)事法官因違法行為獲益予以糾正、優(yōu)化法院廉政建設(shè)等四種監(jiān)察建議。第二,建立監(jiān)察建議的商談機(jī)制。監(jiān)察建議的商談機(jī)制主要由監(jiān)察委員會(huì)的說(shuō)理與被建議主體的反饋兩個(gè)方面構(gòu)成。在說(shuō)理方面,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官懲戒提出的監(jiān)察建議,應(yīng)建立在一定的監(jiān)督、調(diào)查事實(shí)基礎(chǔ)之上,并在《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》的規(guī)范下提出。如何讓被建議主體知曉監(jiān)察建議提出的事實(shí)基礎(chǔ)與法律依據(jù),則需要監(jiān)察委員會(huì)充分說(shuō)理。此處的說(shuō)理可以采用書(shū)面方式、口頭方式。在反饋方面,當(dāng)被建議主體收到監(jiān)察建議后,不應(yīng)當(dāng)消極地不作為或者被動(dòng)地接受,而是需要根據(jù)監(jiān)察建議的采納情況向監(jiān)察委員會(huì)積極反饋。如果采納,則需要反饋具體的采納措施;反之,則需明確未采納的原因。監(jiān)察委員會(huì)在收到反饋之后,需要對(duì)于采納措施進(jìn)行全面研判,分析措施與建議的關(guān)聯(lián)性與全面性;對(duì)于未采納的理由,則需要分析其合理性。第三,完善監(jiān)察建議的責(zé)任追究機(jī)制。監(jiān)察建議之所以能具備相對(duì)柔性的法律約束力,關(guān)鍵在于若被建議主體無(wú)正當(dāng)理由未采納監(jiān)察建議,將遭受否定性法律后果。如被建議主體出現(xiàn)無(wú)正當(dāng)理由,明確拒絕采納監(jiān)察建議;形式上采納監(jiān)察建議,但實(shí)質(zhì)上卻消極執(zhí)行、怠于執(zhí)行監(jiān)察建議,或者屢次執(zhí)行整改不到位等情形時(shí),將對(duì)被建議主體啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。(38)參見(jiàn)譚家超:《〈監(jiān)察法〉實(shí)施過(guò)程中監(jiān)察建議的制度構(gòu)建》,載《法學(xué)》2019年第7期。根據(jù)《監(jiān)察法》第62條之規(guī)定,被建議主體此時(shí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等具體責(zé)任,并可對(duì)相關(guān)法院工作人員予以追責(zé)。

四、法院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分的司法審查

法院是審判機(jī)關(guān),審判權(quán)系其法定職權(quán)。法院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分的監(jiān)督制約方式主要是將政務(wù)處分納入司法審查,通過(guò)行政訴訟,審查其合法性。

(一)將政務(wù)處分納入司法審查的必要性與合理性

上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在法官懲戒權(quán)中的關(guān)系,也應(yīng)被確定為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)法官采取留置措施,作出懲戒決定以及相互監(jiān)督等履職過(guò)程中應(yīng)受到《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》的規(guī)范與調(diào)整。但是對(duì)于當(dāng)事法官對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作出的懲戒決定不服的救濟(jì),則應(yīng)調(diào)整《監(jiān)察法》中的救濟(jì)規(guī)定。《監(jiān)察法》僅規(guī)定復(fù)審、復(fù)核兩種內(nèi)部救濟(jì)途徑,忽略了政務(wù)處分是外部行為,也未考慮處分對(duì)象、處分行為的多樣性。學(xué)界對(duì)是否將政務(wù)處分納入行政訴訟仍存在較大爭(zhēng)議,存在三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,不能將政務(wù)處分納入行政訴訟。政務(wù)處分屬于《行政訴訟法》規(guī)定的內(nèi)部獎(jiǎng)懲行為,屬于不予受理情形。(39)參見(jiàn)朱福惠:《國(guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》2018年第4期。此外,行政訴訟的被告僅能是行政機(jī)關(guān)(40)參見(jiàn)方世榮:《論我國(guó)行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn)》,載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。,監(jiān)察委員會(huì)并非行政機(jī)關(guān),不能作為被告。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,可將部分政務(wù)處分納入行政訴訟。具體包括開(kāi)除公職等嚴(yán)厲的政務(wù)處分(41)參見(jiàn)姜明安:《國(guó)家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。,涉及辭退、開(kāi)除公職等致使公職管理關(guān)系消滅的政務(wù)處分(42)參見(jiàn)陳越峰:《監(jiān)察措施的合法性研究》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。,以及涉及公民基本權(quán)利的政務(wù)處分(43)參見(jiàn)楊紅:《被監(jiān)察者的權(quán)利及其保障研究》,載《行政法學(xué)研究》2017年第6期。等三種類(lèi)型的政務(wù)處分。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)將全部政務(wù)處分納入行政訴訟。政務(wù)處分系監(jiān)察委員會(huì)行使行政處分性質(zhì)的處置權(quán),可修改《行政訴訟法》將所有政務(wù)處分都納入行政訴訟受案范圍。(44)參見(jiàn)馬嶺:《監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期。

該問(wèn)題的理論內(nèi)核為政務(wù)處分是否能夠作為行政訴訟受案范圍。對(duì)于行政訴訟受案范圍的確定,主要遵循主觀公權(quán)利保護(hù)與客觀法秩序維護(hù)兩條基本路徑。在主觀公權(quán)利救濟(jì)模式下,行政行為是否納入行政訴訟受案范圍主要取決于司法審查與被訴行為之間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)程度。在客觀法秩序模式下,原則上一切行政行為都可以納入行政訴訟受案范圍。(45)參見(jiàn)鄧剛宏:《行政訴訟受案范圍的基本邏輯與制度構(gòu)想——以行政訴訟功能模式為分析框架》,載《東方法學(xué)》2017年第5期。除非由于司法能力本身不能完成相關(guān)行為的審查,或者通過(guò)司法審查相關(guān)行為效率不足。(46)參見(jiàn)喜子:《反思與重構(gòu):完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角》,載《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期。行政訴訟具備解決糾紛、監(jiān)督權(quán)力行使、救濟(jì)權(quán)利等多元功能。從客觀法秩序模式出發(fā),盡量拓展行政訴訟受案范圍的思路,更能保障行政訴訟功能最大化。客觀法秩序模式下行政訴訟受案范圍的分析框架,主要可從行為性質(zhì)、主體職權(quán)、權(quán)益救濟(jì)以及糾紛化解等四個(gè)方面,來(lái)判斷政務(wù)處分是否能夠納入行政訴訟。一是在行為性質(zhì)方面,《行政訴訟法》第13條將“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”排除在受案范圍之外,主要原因是此類(lèi)決定行為是內(nèi)部行政行為。受“內(nèi)部行政行為”理論的影響,(47)參見(jiàn)胡建淼:《“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國(guó)的行政立法——以〈行政訴訟法〉〈國(guó)家公務(wù)員法〉為例》,載《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。基于對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理權(quán)的尊讓,排除司法審查有一定的合理性。但公職人員與監(jiān)察委員會(huì)并非隸屬關(guān)系,而是管轄關(guān)系,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于法官的政務(wù)處分并非內(nèi)部行為,而是外部行為。因此,不能適用《行政訴訟法》第13條的規(guī)定,也不能基于內(nèi)部行政行為理論而將其排除在司法審查之外。二是在主體職權(quán)方面,《憲法》第127條第二款規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合,互相制約。這為法院制約監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分等職務(wù)違法案件辦理提供了《憲法》依據(jù)。(48)參見(jiàn)王昭華、江國(guó)華:《法理與邏輯:職務(wù)違法監(jiān)察對(duì)象權(quán)利救濟(jì)的司法路徑》,載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。此外,監(jiān)察委員會(huì)不屬于行政機(jī)關(guān),但行政訴訟被告并非只能是行政機(jī)關(guān),管理公共事務(wù)組織也可以成為行政訴訟被告,以監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)主張政務(wù)處分不適用司法審查的理由難以證立。其實(shí),特定主體能否成為行政訴訟的適格被告,核心在于其是否行使公權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)違法公職人員實(shí)施處分,目的在于維護(hù)公職管理秩序以實(shí)現(xiàn)公益目的,是一種行使公權(quán)力的行為。三是在權(quán)益救濟(jì)方面,我國(guó)行政訴訟受案范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)歷了從行為標(biāo)準(zhǔn)到合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn),再到“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)的演變。通過(guò)對(duì)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第(十)項(xiàng)“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”條款的體系性解釋,以及適用該條款而納入行政訴訟受案范圍的大量案例實(shí)證研究,可以發(fā)現(xiàn)將“權(quán)利義務(wù)影響”標(biāo)準(zhǔn)作為行政訴訟受案范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)具備了較強(qiáng)的規(guī)范基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)實(shí)可行性。(49)參見(jiàn)于立深、劉東霞:《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》,載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。監(jiān)察委員會(huì)所作出的警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分,會(huì)對(duì)法官名譽(yù)、職級(jí)職務(wù)晉升、經(jīng)濟(jì)收入、法官身份、公職關(guān)系等權(quán)益造成實(shí)際影響。因此,應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍,更充分地救濟(jì)法官的正當(dāng)權(quán)益。四是在糾紛化解方面,監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官不服政務(wù)處分的內(nèi)部救濟(jì),存在糾紛解決機(jī)構(gòu)不獨(dú)立,糾紛解決程序不公開(kāi)、不完備,事實(shí)查明規(guī)則不科學(xué)等問(wèn)題,(50)參見(jiàn)王春業(yè):《內(nèi)部行政訴訟制度的構(gòu)建——以解決公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間內(nèi)部糾紛為目的》,載《江漢論壇》2018年第10期。不能保證糾紛化解的公正性。而司法審查對(duì)于糾紛化解具有更強(qiáng)的獨(dú)立性、程序公正性,更能確保糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。綜上,將政務(wù)處分納入司法審查具備必要性與合理性,法官不服監(jiān)察委員會(huì)作出的政務(wù)處分有權(quán)向法院提出行政訴訟。

(二)政務(wù)處分司法審查機(jī)制的建構(gòu)

為確保政務(wù)處分司法審查的實(shí)效性,可從政務(wù)處分的審查結(jié)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)以及裁判方式三個(gè)方面,建立政務(wù)處分司法審查機(jī)制的基本架構(gòu)。一是在審查結(jié)構(gòu)方面。政務(wù)處分的審查結(jié)構(gòu)主要由法官、監(jiān)察委員會(huì),以及法官所在法院的上一級(jí)法院共同構(gòu)成。其中法官有權(quán)提起對(duì)政務(wù)處分的司法審查,即法官認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)作出的政務(wù)處分侵犯其合法權(quán)益時(shí),有權(quán)以監(jiān)察委員會(huì)為被告提起行政訴訟。為了保證訴訟的公正性,法官所在法院應(yīng)整體回避,由法官所在法院的上一級(jí)法院提級(jí)管轄。若法官為最高法院法官則直接向最高法院提起訴訟。二是在審查標(biāo)準(zhǔn)方面。我國(guó)的法治進(jìn)程正從形式法治轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)法治。(51)參見(jiàn)何海波:《實(shí)質(zhì)法治:尋求行政判決的合法性》,法律出版社2009年版,第13-15頁(yè)。對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督、制約也應(yīng)堅(jiān)持形式合法性審查與實(shí)質(zhì)合法性審查并重。(52)參見(jiàn)程琥:《行政訴訟合法性審查原則新探》,載《法律適用》2019年第9期。對(duì)政務(wù)處分的形式合法性審查主要是審查作出政務(wù)處分之時(shí)是否符合形式法治,審查內(nèi)容包括政務(wù)處分作出的主要證據(jù)是否充足,適用法律法規(guī)是否準(zhǔn)確,是否符合法定程序,是否超越法定職權(quán)。審查依據(jù)主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等正式法律淵源;而實(shí)質(zhì)合法性審查主要是審查作出政務(wù)處分之時(shí)是否符合實(shí)質(zhì)法治,審查內(nèi)容包括監(jiān)察委員會(huì)在政務(wù)處分作出中是否存在濫用職權(quán),是否屬于明顯不當(dāng)。實(shí)質(zhì)審查的依據(jù)主要為監(jiān)察慣例、法律原則以及監(jiān)察裁量基準(zhǔn)等非正式的法律淵源。三是在裁判方式方面。依據(jù)《行政訴訟法》第69條到第77條之規(guī)定,結(jié)合政務(wù)處分的特征,可確立如下判決方式:一是若政務(wù)處分的證據(jù)確鑿、適用法律正確,程序合法,則應(yīng)駁回原告訴訟請(qǐng)求。二是若政務(wù)處分在主要證據(jù)、法律適用、正當(dāng)程序、職權(quán)行使、明顯不當(dāng)?shù)刃问胶戏ㄐ耘c實(shí)質(zhì)合法性要素方面存在任一合法性問(wèn)題,則應(yīng)予以撤銷(xiāo),并可判決被告重新作出政務(wù)處分。三是如果政務(wù)處分程序輕微違法,對(duì)原告權(quán)利并不產(chǎn)生實(shí)際影響或者被告改變?cè)`法政務(wù)處分,原告仍要求確認(rèn)原政務(wù)處分違法的,可判決確認(rèn)政務(wù)處分違法,而并不判決撤銷(xiāo)政務(wù)處分。四是當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)存在沒(méi)有任何依據(jù)(事實(shí)基礎(chǔ)、法律依據(jù))等重大且明顯違法情形時(shí),原告申請(qǐng)確認(rèn)政務(wù)處分無(wú)效的,法院應(yīng)判決確認(rèn)政務(wù)處分無(wú)效。

結(jié)語(yǔ)

在法官懲戒雙軌制下,監(jiān)察委員會(huì)與法院之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。其中監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分屬于外部行為,法院處分屬于內(nèi)部行為。監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分主要目的在于維系社會(huì)公共秩序,管轄法官違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、濫用職權(quán)、貪污受賄等非審判職務(wù)違法行為。而法院處分則傾向于維系法院管理秩序,管轄法官違反法院內(nèi)部管理規(guī)則的行為,違反日常工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等非職務(wù)違法行為以及違法審判行為。因此二者之間應(yīng)建立相互監(jiān)督制約關(guān)系。其中,監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)監(jiān)察建議,督促法院處分。法院通過(guò)將政務(wù)處分納入司法審查,對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行履職監(jiān)督。二者關(guān)系的調(diào)適,將推動(dòng)司法責(zé)任制的全面準(zhǔn)確落實(shí),強(qiáng)化司法活動(dòng)的制約監(jiān)督,促進(jìn)司法公正。