引嫩擴建骨干一期工程征地移民工作程序與實施

黃永江,李德元

(黑龍江省引嫩工程建設管理局,黑龍江 大慶 163316)

尼爾基水利樞紐配套項目黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程(簡稱引嫩擴建工程),是“十三五”期間國家172項重大供水節水工程項目之一,也是全國糧食增產能力規劃和東北地區振興規劃的重要組成部分,工程概算總投資62.62億元,其中建設征地移民安置概算投資8.55億元。工程是具有多目標開發的引、蓄、提相結合的綜合利用的大型引水輸水工程,目標是供給大慶石油石化生產用水、沿途城市生活用水及農牧業用水和生態用水。工程將充分發揮尼爾基水利樞紐綜合效益,可為黑龍江省松嫩平原腹地提供具有較高保證的水源,提高年引水能力和供水保證率,緩解地區水資源供需矛盾,為國家東北地區老工業基地調整改造、商品糧基地建設等提供充足的水資源保證,具有顯著的經濟、社會、環境、生態等綜合效益。

工程新增建設用地涉及內蒙古自治區莫力達瓦達斡爾族自治旗和省內工程沿線途徑的訥河市、富裕縣、依安縣、林甸縣、明水縣、青崗縣、安達市和齊齊哈爾農墾分局下屬的富裕牧場、繁榮種畜場、巨浪牧場、紅旗種馬場等七個市(縣)四個農墾農牧場,共十二個縣處級行政單位。工程永久征地在內蒙古境內總征地253萬m2;黑龍江省境內總征地1088萬m2。

由于工程是具有廣泛社會性和公益性的綜合引輸水工程,作為單獨選址建設用地項目,實行建設用地農轉用申報審批程序,征收用地不同于土地規劃內的商業用地。項目已建設完工的渠首樞紐、引嫩總干渠、友誼干渠、富裕引水干渠、紅旗干渠和東湖干渠,以及各灌區等項征地移民工作量大、涉及面廣的工程,均較好地處理了征地補償各方關系,目前已圓滿完成移民安置自驗工作。下面結合工程建設征地和移民安置工作實踐,概述落實工作中的各項實施過程,以期對后續水利工程建設有所啟示[1]。

1 建設征地前期工作

1)根據引嫩擴建工程在地區發展戰略上的重要作用編制項目規劃。按項目規劃區建設范圍,編制《工程壓覆固體礦產資源評估報告》和《工程地質災害危險性評估報告》,報省土地主管部門審查通過后予以備案。

2)編制項目建議書,報省政府批準后申請國家發改委批復。

3)取得國土資源部批復的《建設項目用地預審意見》。

4)經省住房和城鄉建設廳批準《建設項目選址意見書》。

5)根據項目區規劃范圍,省政府發布《禁止在工程項目規劃區內新增建設項目和遷入人口的通告》。

6)國家水利部對項目《水土保持方案》予以批復。

7)省發改委批復工程《節能評估報告書》。

8)省地震局批復《工程場地地震安全性評估報告》。

9)由流域水行政主管部門松遼水利委員會核準發放《準予水行政許可決定書》。

10)國家環保總局批復《工程環境影響報告書》。

11)黑龍江省人民政府聯合國家水利部,對《工程建設征地移民安置規劃大綱》予以批復。大綱編制的原則和主要內容將作為下階段工程建設征地移民安置規劃編制的依據,涵蓋建設征地范圍、移民安置任務、移民生產安置標準和初步擬定的移民生產安置方式,以及專業項目恢復改建、臨時用地復墾、移民生產生活水平預測和投資估算。

12)項目法人編制《工程建設征地移民安置規劃》呈報省級移民主管部門審批。黑龍江省人民政府移民辦公室組織專家對規劃的建設征地范圍、實物指標、移民安置規劃、專項設施規劃、建設征地移民安置補償費概算等審查合格后予以批復。

13)項目法人對在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探,以避免工程施工對占地范圍內的文物古跡造成破壞。申報省文化廳基建考古辦公室通過《工程考古調查勘探報告》。

14)國家發改委批復工程《可行性研究報告》,該階段工程建設內容基本確定,通過對工程布局多方案的比較分析,對建設所涉區域的土地資源、人力資源、水文地質等完成優化配置,將工程投資和土地利用調節到最有利于經濟社會發展的最佳狀態。通過工程布局的調整,確定投資少、效益大的用地方案。建設項目可行性研究論證時,由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查,可行性研究報告報批時,必須附土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

15)黑龍江省發改委批復工程《初步設計報告》。

2 工作的程序及相關要求

引嫩擴建工程整體為線性輸水工程,各灌區工程大多建設于田間,雖占用大量農村耕地,但反映到各家各戶面積占比不大,失地農民在得到相應的貨幣補償后,通過自行調劑土地或加入社會養老保險得到妥善解決;新建渠首樞紐雖為有壩引水工程,但大壩只有限雍高嫩江水位滿足引水需要,不具備水庫蓄水功能,且淹沒區內地類主要以河流水面、內陸灘涂、灌木林地和草地為主,沒有常住人口;部分渠道施工還涉及到少量的居民臨時性住房的拆遷問題,對拆遷居民采取貨幣化的補償措施,經前期調查,居民獲得補償后愿意搬回原村(組)里的居住地生活。引嫩擴建工程沒有因建設征地產生移民搬遷安置人口,只涉及少量生產安置人口,初步設計中根據征地面積計算得出工程規劃設計水平年需要進行生產安置人口為1256人,因此工程建設征地移民安置主要內容為征地補償工作的實施。

依據國家水利水電工程基本建設程序,聯系自然資源、林草、濕地管理等相關部門辦理項目用地、工程建設使用林地、草地和濕地等手續,工程建設征地補償工作按以下程序進行。

2.1 征地實施前的各項準備工作

1)設計單位提供工程建設征地范圍圖集及控制點坐標及工程征地設計文件,上級主管部門批復的《工程初步設計報告》和《工程建設征地移民安置規劃》;按征地地區現行征地區片綜合地價和國家批復的征地移民概算確定征地補償標準,并形成正式文件向征地實施有關單位下達,作為實施依據執行。

2)招標確定征地勘測定界單位,與項目法人簽訂土地勘測定界協議書。

3)招標確定建設征地移民安置監督評估單位,簽訂工程建設征地移民安置監督評估協議。

4)項目法人與征地實施單位溝通落實征地程序、實施機構、補償標準、宣傳動員等相關工作。

5)各市縣人民政府與項目法人簽訂《工程建設征地和移民安置協議書》,落實本行政轄區范圍內征地移民任務,明確主體責任和雙方權利義務,并成立征地移民辦公室和設立征地移民資金專戶。

6)項目法人主持召開專題會議,組織各地方政府征地移民辦公室、設計單位、征地移民監督評估、土地勘測定界、使用林地、草地可行性報告編制單位進行技術交底,明確工作內容、制定工作方案,實施前對征收人員進行技術培訓和講解工作注意事項。

2.2 實施中的具體工作

2.2.1 永久征地組卷申報審批

國土勘測定界單位根據初設文件確定的范圍和征地區地籍數據信息結合現地實測,協同地方政府、國土等部門對征地范圍內土地地類、權屬和征用面積進行調查匯總,出具國土勘測定界報告《農用地轉用和土地征收調查成果》。項目法人據此向工程建設所在地自然資源主管部門遞交用地申請,地方自然資源部門出具“一書四方案”(一書指建設項目用地呈報說明書、方案一為農用地轉用方案、方案二為土地征收方案、方案三為供地方案、方案四為補充耕地方案)。經逐級上報至省級自然資源主管部門匯總后,由省級人民政府批準后報國家自然資源部門審批。

2.2.2 使用林地、草地準予行政許可

對工程范圍內擬使用的林地、草地進行現場調查,編制使用林地和草地可行性報告,申請縣級林業、草原主管部門批準后逐級上報,其中含國家部委有關批文、申報用地及林地、草地使用申請表、《永久征地國土勘測定界報告》、《建設工程使用林地可行性研究報告》、《建設工程使用草地可行性研究報告》等。按標準計算林地、林木和草地補償費用,包括林地補償費、林木補償費和森林植被恢復費、草原植被恢復費等,由項目法人逐級提交申請報批。省級林業主管部門審查通過后,按規定繳納森林植被恢復費、草原植被恢復費后,報請國家林業、草原主管部門批復。

2.2.3 建設項目使用自然保護區審批

工程建設占用自然保護區,國土報卷審核中則需向保護區行政主管部門進行申報。首先確定工程施工占用保護區范圍和面積,在征得管理單位同意后向保護區行政主管部門提交占用申請。對工程占用保護區的土地及對保護區影響進行評價分析,編制《自然保護區濕地和野生動植物影響專題報告》和《自然保護區植被恢復工程可行性研究報告》,申請省級行政主管部門審查通過后向社會公示,并根據以上報告所列項對保護區進行生態補償,公示和補償完成后上報國家主管部門審批。

2.2.4 補償依據和實施推進

2.2.4.1 永久征地補償和征收

依據國家和地方相關法律法規中《中華人民共和國土地管理法》《黑龍江省土地管理條例》和《黑龍江省征地區片綜合地價實施辦法》等,根據各市、縣行政區域內的國土勘測定界成果調查的面積、權屬、地類與區片綜合地價執行。由各市(縣)人民政府向被征收土地所在地的鄉(鎮)、村、組發布征地公告,縣征地移民部門具體負責組織實施。

2.2.4.2 地上附著物補償

根據批復的初步設計標準和現場調查核實情況執行。必要時由設計單位、監督評估單位、征地補償實施單位會同項目法人現場認證,補償編制技施階段設計。

2.2.4.3 專項設施遷移復建

1)已經列入初步設計報告中的專項設施遷建、復建項目,按照原規模、原標準或恢復原功能所需進行補償,其補償費用根據設計標準執行。

2)未列入設計實際需要遷建、復建的項目由項目法人和地方移民征地部門協同設計部門和監督評估部門現場確認,由專項設施權屬單位出具遷建、復建設計和概算,經有資質單位進行審核后,地方移民征地部門按審核后標準與設施權屬單位或個人簽訂遷改建協議實施,設計部門將此補償項目據實列入技施階段設計報告。復建中受影響項目因更新設備、提高標準、擴大規模,所增加的投資,由產權單位或個人自行承擔。

3)對于征地區內無必須進行遷建的,與專項設施產權單位協商進行合理補償。

4)征地區內被征對象具有防護條件的,在技術上可行、經濟上合理、運行安全的前提下,應采取防護措施解決。

5)專項設施的遷建、復建完成后,由所在地市縣移民征地機構和專項設施產權單位按行業規范確認遷改項目運行標準、質量和安全,進行行業驗收和移交。

2.2.4.4 施工臨時用地

建設施工期間,工程臨時占地嚴格按照相關法規和設計文件執行,按文件規定和土地主管部門要求,辦理臨時用地許可證書,使用后按規定進行復墾。依據國家批復初設標準及面積,由施工單位申報、監理確認、項目法人核準后由各市縣移民辦負責組織實施。

2.2.4.5 影響地補償

根據征地補償政策文件,對工程建設產生的邊角地、磨牛地和死地等影響地進行補償。

2.2.5 兌付征地補償款

根據征地移民補償設計文件 (專項設施遷移設計、影響地現場調查確認數據和技施階段設計等),撥付征地移民補償及專項設施遷移補償經費,由縣級移民辦具體負責實施。經鄉政府、村委會逐級將征地補償款兌付,村委會對本村各戶征地補償費、補償面積、補償類別和補償標準張榜公布,簽訂補償協議,兌付各項補償款。

2.3 實施后的驗收工作

移民安置驗收分為工程階段性驗收和工程竣工驗收兩種,引嫩擴建工程在實施完成后進行的驗收屬于工程竣工驗收。驗收按順序分為自驗、初驗、終驗三級,按規定自下而上組織進行。其中自驗由項目法人協助縣級人民政府以縣為單位組織自行驗收;初驗由地市級人民政府會同項目法人組織進行;終驗由省級人民政府或者其指定的移民管理機構主持對全部工程進行總體驗收[2]。

3 征地移民工作政策依據和執行

由于水利工程具有顯著的社會性和公益性,建設征地補償的方式和社會商業用地有所區分和不同。

3.1 國家關于征收耕地的一般性政策規定

工程對耕地征收所產生的補償費用主要包括建設過程中征占地上附著物和青苗的補償費,即工程建設對被拆遷房屋、砍伐的樹木和損毀青苗等的補償。 建(構)筑物本身占用的土地補償費和安置補助費,是工程建設對征用土地的補償。土地補償費對應的是支付給土地所有者,即農村集體經濟組織的補償。安置補助費對應補償給失地農戶,即需要安置被征地的農業人口。

3.2 工程征地補償法律依據

引嫩擴建工程征地移民補償依據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(2014修正)《中華人民共和國森林法》(2009年修正)《中華人民共和國森林法實施條例》(2000年發布)《中華人民共和國農村土地承包法》(2009年修正)《土地復墾條例》(國務院令第592號)《土地復墾條例實施辦法》(國土資源部令第56號)《黑龍江省土地管理條例》(黑龍江省第九屆人大常委會公告第33號)以及黑龍江省、內蒙古自治區地方相關主管部門的有關規定。

3.3 建設征地移民安置地方政策依據

引嫩擴建工程建設征地移民安置執行國家批復設計標準,對實施中未明確國家批復的,執行地方政府有關政策規定。具體補償標準依據有《內蒙古自治區人民政府關于公布實施自治區征地統一年產值標準和征地片區綜合地價的通知》(內政辦發〔2011〕143號)、《黑龍江省人民政府關于印發黑龍江省征地區片綜合地價實施辦法的通知》(黑政發〔2011〕51號)《黑龍江省人民政府關于林地、林木補償標準有關問題的通知》(黑政發〔2014〕14號)《齊齊哈爾市人民政府關于印發齊齊哈爾市征收(用)土地中部分地上附著物建筑物構筑物及邊角地磨牛地等確認和補償標準(暫行規定)的通知》(齊政發〔2014〕19號)《大慶市人民政府關于大慶市征地補償安置工作的意見》(慶政規〔2016〕12號)和其他相關文件。

3.4 征地移民管理體制

《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》(國務院679號令)規定,工程建設征地移民安置工作實行“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制”規定在引嫩擴建工程建設中,建設征地和移民安置是一項政府工作,保障工程順利施工是政府部門對轄區內建設國家民生項目需擔負的職責。按照決策權和執行權相分離的原則,各級政府落實各自任務,省政府負責建設征地移民安置規劃和方案的審批和制定相關補償標準,并對各項實施工作進行檢查、監督和指導。各市(縣)級政府是工程建設征地移民安置的直接責任者和具體承擔者,負責組建專班、成立相應工作機構、保障施工過程中的建設環境,落實征地移民實施中的各項具體工作任務。

3.5 工程建設環境保障工作

征地補償涉及多方利益,工作情況復雜,對群眾反映的問題如不及時解答和說明,針對工程建設的群眾上訪和群體性事件將時有發生。妥善處理補償實施中的具體問題,保障建設施工環境是征地移民工作重點事項,需要進行的工作可分為:

1)各市縣強化政府職責,明確專班、組織成立領導指揮機構,安排專職人員負責,設立征地實施辦事機構、保障建設征地和移民安置的各項工作落到實處。

2)各級黨委和政府在征地移民實施中要高度重視、科學謀劃,統籌兼顧、積極面對,嚴防管控、精準落實。本著從保障被征地農戶的合法權益,從保障工程建設的順利推進,從維護國家和社會和諧穩定的角度圓滿完成各項工作。

3) 嚴格執行國家批準的征地補償標準,嚴格落實各級政府簽訂的征地移民協議,保障施工環境。

4)各級組織和領導指揮機構要制定預防和處理群體性事件應急預案,建立信息聯系機制和處理群眾上訪、處理群體性事件聯防工作機制。明確機制聯系人和責任人,及時做到上情下達、下情上報,保障信息溝通渠道的暢通。建設施工中如發生強行阻工或暴力行為嚴重干擾和損害施工秩序、危害公共安全的行為要堅決依法制止,做到果斷、及時、有效,盡快平息現場事態,妥善處理各方意見。實踐證明,工程建設必須依靠地方各級政府和各行業主管部門、必須依靠地方廣大移民干部耐心細致的基礎工作,才能切實高效做好征地移民的各項工作。

4 結 語

征地移民工作由于涉及到農村、城鎮、國有、集體、交通運輸、通信輸電、自然環境等諸多方面,更有涉及利益面廣、政策性強的特點,在實施工作過程中,既要依據國家相關政策、嚴格執行各項法律法規和批復的補償標準,切實保障被征收補償人的合法權益,維護地區社會和諧穩定。又要講究工作策略,以落實征地移民工作為先導,確保水利工程建設的圓滿完成。