基于韌性理念的北京交通系統(tǒng)建設(shè)策略研究

高 西

（北京市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理中心,北京 100161）

0 引言

隨著城市人口劇增，加之災(zāi)害頻發(fā)，韌性理念在城市規(guī)劃建設(shè)中受到空前關(guān)注。十九屆五中全會提出在“十四五”期間要建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控。交通作為城市的生命線，對抵御災(zāi)害、災(zāi)后恢復(fù)起到重要的支撐作用。而北京作為國際國內(nèi)重要交通樞紐的超大城市，面臨突發(fā)事件等外界干擾，如何建設(shè)韌性交通、提高抗風(fēng)險能力、保障城市運(yùn)轉(zhuǎn)，成為日后交通系統(tǒng)發(fā)展的重要課題。

1 韌性理念與韌性交通

1.1 韌性理念的提出

韌性（resilience）一詞最早來源于拉丁語“resilio”，其本意是“恢復(fù)到原始狀態(tài)”[1]。生態(tài)學(xué)家霍林將韌性延伸到生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，其后韌性理念逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)學(xué)、物理學(xué)以及城市規(guī)劃和建設(shè)中。城市頻頻面臨自然災(zāi)害等外界干擾，如何提高城市系統(tǒng)響應(yīng)和適應(yīng)能力，以及如何提高災(zāi)后城市系統(tǒng)的恢復(fù)力成為一個亟待解決的重要問題。“韌性城市”理念在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，它一方面強(qiáng)調(diào)抵御外來沖擊的抗風(fēng)險能力，另一方面強(qiáng)調(diào)抓住挑戰(zhàn)帶來的機(jī)遇以及適應(yīng)風(fēng)險、保持活力的學(xué)習(xí)能力。

近年來，國內(nèi)外一些城市也陸續(xù)開展了韌性城市建設(shè)的實踐。紐約在遭遇罕見的“桑迪”颶風(fēng)襲擊后，推出了《一個更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》實施計劃，重點(diǎn)是防控洪水和風(fēng)暴潮。日本作為災(zāi)害多發(fā)國家，提出了“國土強(qiáng)韌計劃”的概念，確立韌性城市的法制和行政基礎(chǔ)，在國家層面及各府縣市均推進(jìn)編制國土強(qiáng)韌化規(guī)劃。聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會在2016年首次提出“韌性城市”的概念，當(dāng)前建設(shè)“韌性城市”已是我國的重大戰(zhàn)略需求，已明確列入我國“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)中。北京新一輪城市總體規(guī)劃中出現(xiàn)了“加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提高城市韌性”的表述，《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》也提出要打造韌性安全的城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求。

1.2 韌性交通的內(nèi)涵

國際“韌性城市聯(lián)盟”對韌性城市的定義是：城市系統(tǒng)能夠消化并吸收外界干擾的能力[2]。交通作為城市的生命線，韌性交通體系是韌性城市系統(tǒng)的重要組成部分，是突發(fā)沖擊下城市運(yùn)行的重要支撐。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中提出，要建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)，增強(qiáng)系統(tǒng)彈性[3]。2019年8月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)指標(biāo)框架》，其中明確提出韌性交通網(wǎng)建設(shè)指標(biāo)[4]。基于韌性城市理念的韌性交通，其內(nèi)涵不再是簡單聚焦“工程韌性”，更多的是關(guān)注交通系統(tǒng)在內(nèi)部或外部干擾下應(yīng)具有保持、恢復(fù)可達(dá)性的能力；在干擾城市交通的因素眾多的情況下，應(yīng)具有足夠的適應(yīng)能力、抗沖擊能力和自我調(diào)整恢復(fù)能力；在應(yīng)對各種干擾的過程中，能與干擾共同進(jìn)化，韌性不斷提高，城市交通系統(tǒng)脆弱性不斷減少的能力。

2 北京韌性交通的建設(shè)要求

北京國際國內(nèi)樞紐城市的地位決定了其在今后的發(fā)展中仍然面臨各種風(fēng)險。非常態(tài)下交通運(yùn)能受影響較大，這要求北京在韌性交通的建設(shè)過程中，應(yīng)具備多元冗余性、便捷易達(dá)性以及動態(tài)適應(yīng)性。

2.1 非常態(tài)下北京交通運(yùn)行特征

2.1.1 對內(nèi)對外交通出行總量減少

據(jù)北京市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，對比近三年2月全市對外客運(yùn)量，2021年2月全市為2 273.3萬人，其中航空旅客吞吐量292.2萬人，公路旅客發(fā)送量1 700.9萬人，鐵路對外發(fā)送量280.2萬人[5]。近年來，全市對外客運(yùn)量雖然逐漸恢復(fù)，但對比2019年2月，對外客運(yùn)總量下降56%，航空客運(yùn)量下降61%，公路客運(yùn)量下降51%，鐵路客運(yùn)量下降72%，如圖1。可見，北京對外交通出行總量受影響較大。

圖1 2019—2021年2月北京市對外客運(yùn)量對比

市內(nèi)交通方面，由于企事業(yè)單位實行錯峰上下班，彈性工作制、AB輪班、居家辦公等靈活工作形式，2021年人員出行總量為3 530萬人次，同2019年比下降8%。從中心城區(qū)高峰時段道路擁堵指數(shù)來看，2019年為5.48，2020年僅為5.07，2021年居民工作生活逐漸進(jìn)入常態(tài)，交通指數(shù)恢復(fù)至5.58。其中，2020年2月、3月最嚴(yán)峻時期中心城區(qū)工作日高峰時段道路交通指數(shù)較2019年同期下降42%和36%[6]。由此可見，市內(nèi)交通出行總量波動較大。

2.1.2 交通出行方式逐漸轉(zhuǎn)向個體交通

近年來居民出行方式逐漸轉(zhuǎn)向步行、自行車、私家車的個體方式，這與北京交通新時代綠色高效發(fā)展戰(zhàn)略，以“公共交通+步行+自行車”出行為主體的城市交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化的大方向有沖突。2021年慢行出行比例合計47.8%，達(dá)到近六年新高。其中，步行出行比例為31.4%，比2019年增長1.2個百分點(diǎn)；自行車出行比例達(dá)到16.4%，比2019年增長4.3個百分點(diǎn)。而公共汽（電）車和軌道交通出行比例連續(xù)三年下降，2021年出行比例合計26.2%，比2019年下降5.6個百分點(diǎn)[6]，如圖2所示。

從客運(yùn)量角度看，2020年公共汽（電）車和軌道交通客運(yùn)量大幅下降，2021年客運(yùn)量有所增長，其中軌道交通客運(yùn)量增長最快，達(dá)到30.68億人次，但與2019年相比，仍減少22.6%。而互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車和公共自行車客運(yùn)量連續(xù)三年上漲，2021年客運(yùn)量相比2019年增長近76%。2021年私人小微型客車保有量達(dá)到484萬輛，增速超過2019年[6]。

2.1.3 交通出行目的以剛性需求為主

靈活的辦公形式和“舒適圈”心理，使城市內(nèi)部休閑、旅游、社交等非剛性出行需求降到最大限度，居民出行需求以通勤、上下學(xué)以及居住地周邊生活物資采購等剛性需求為主。2020年中心城區(qū)通勤類出行占出行總量比例為47.4%，較上年增加0.3%。外出活動的減少和線上活動的增加促使生活類出行占比較上年出現(xiàn)下滑，約占出行總量的52.6%，較上年降低0.3個百分點(diǎn)，其中，休閑娛樂健身出行較上年減少4.3%[6]，減少幅度最大。居民出行目的構(gòu)成如圖3所示。

圖3 2020年北京市出行目的構(gòu)成

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的快速發(fā)展，物流配送成為維系城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)、服務(wù)城市居民日常生活的必要保障，目前物流需求更體現(xiàn)為“門到門”的高效配送，成為交通出行系統(tǒng)中必不可少的模塊。

2.2 北京韌性交通的建設(shè)要求

突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通對策與地震等自然災(zāi)害不同，主要是阻斷交通，禁止或限制人員流動，防止病毒傳播，與此同時又要保障日常出行，暢通物流運(yùn)輸。如何處理好阻斷和暢通的關(guān)系，是韌性交通建設(shè)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵問題，這決定了北京交通體系應(yīng)符合以下要求[7]：

（1）多元冗余性：交通系統(tǒng)能提供多種選擇，包括可以到達(dá)同一目的地的多條路線或多種出行方式，保證更多的備選路徑和出行模式。

（2）便捷易達(dá)性：包括減少出行時間或縮短出行距離，做到即使減少出行或短距離出行也能滿足日常生活需求和出行目的，貫徹“以人為本”的建設(shè)理念。

（3）動態(tài)適應(yīng)性：通過云計算、大數(shù)據(jù)等人工智慧手段實現(xiàn)精細(xì)化和數(shù)據(jù)化管理，在不同階段迅速切換應(yīng)對策略，有效避免災(zāi)害對城市經(jīng)濟(jì)及居民生活造成較大沖擊，達(dá)到智慧城市交通管控的目標(biāo)。

3 北京韌性交通建設(shè)的主要策略

3.1 加快綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

北京是國際重要樞紐，也是京津冀核心城市，目前對外已初步形成集各種運(yùn)輸方式為一體的立體交通網(wǎng)絡(luò)和城際網(wǎng)絡(luò)，對內(nèi)則形成了1小時都市圈，但交通韌性還不夠，冗余性還不足。

一方面，需要提高路網(wǎng)的可靠性，避免“孤島”的形成。道路規(guī)劃過程中不僅要關(guān)注高快速路、主干路的建設(shè)，完善骨干路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，也要注重打通“斷頭路”，優(yōu)化次支路布局，落實“窄路密網(wǎng)”，構(gòu)建內(nèi)外融合、快捷可靠的路網(wǎng)體系。另一方面，提供多樣化的交通出行方式，并進(jìn)行精細(xì)化管理，充分考慮各種方式的一體化銜接。從空間資源分配上看，道路資源的供給要充分考慮各種交通方式的兼容性，交通設(shè)施用地要考慮供多種交通方式共享使用的可能性，保證交通方式之間連接順暢，例如城市公共停車場可兼容公共汽車停車、自行車停車。從管理措施上看，對于公共交通體系，可通過酌情提高公交班次、降低單個車輛人員密度等減少居民出行擔(dān)憂，同時建立具有更好連通性的公交網(wǎng)絡(luò)，例如通過增加公交專用車道，設(shè)置公交優(yōu)先信號交叉口，鼓勵公交出行。對于韌性方面有無可替代優(yōu)勢的步行和自行車出行，建議優(yōu)化慢行系統(tǒng)，保障慢行交通通行空間，構(gòu)建由城市道路、專用道、城市綠道等組成的步行和自行車交通網(wǎng)絡(luò)；規(guī)劃整合自行車停車位，優(yōu)化共享單車運(yùn)營調(diào)度，保證良好的停車秩序。作為特殊時期遠(yuǎn)距離出行首選的私人小汽車，與綠色出行理念有所沖突，可通過停車位供給、擁堵收費(fèi)等手段適當(dāng)調(diào)控出行規(guī)模，并在后期靈活調(diào)控出行政策。

3.2 推動物流系統(tǒng)和社區(qū)整合

物流是城市運(yùn)轉(zhuǎn)、民生保障的后勤兵，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、城市發(fā)展打通微循環(huán)。推動物流系統(tǒng)整合，發(fā)力“最后一公里”的末端物流運(yùn)輸建設(shè)是保證提升城市交通韌性必不可少的一環(huán)。從規(guī)劃層面上，優(yōu)化鐵路、航空、公路等運(yùn)輸方式與城市內(nèi)物流節(jié)點(diǎn)的布局，使物流資源集約化；從建設(shè)層面上，加快末端物流配送網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)，支持多種形式配送，實現(xiàn)末端配送全覆蓋[8]；從人員組織上，配備應(yīng)急保障隊伍，特殊時期能及時替補(bǔ)，保障生活和醫(yī)療等必備物資的運(yùn)輸。同時，重視社區(qū)作用，在“15分鐘社區(qū)生活圈”內(nèi)，完善社區(qū)道路，在社區(qū)之間規(guī)劃步行和自行車專用道，提高慢行交通出行效率；注重社區(qū)業(yè)態(tài)多元化融合，居民能享受豐富、便捷可達(dá)的社區(qū)服務(wù)。

3.3 普及人工智能等信息化技術(shù)應(yīng)用

風(fēng)險和突發(fā)事件通常會經(jīng)歷不同的階段，每個階段的應(yīng)對措施都要適應(yīng)當(dāng)時的社會需求。韌性交通不是一個孤立的問題，而是依據(jù)事件發(fā)展、城市風(fēng)險等級及居民出行需求等及時調(diào)整應(yīng)對策略，多狀態(tài)地持續(xù)優(yōu)化系統(tǒng)。注重科技創(chuàng)新，推進(jìn)信息化技術(shù)應(yīng)用是實現(xiàn)韌性交通系統(tǒng)動態(tài)適應(yīng)性的重要手段。可通過人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等智能化手段，構(gòu)建一個“平時風(fēng)險防控、特時精確預(yù)警、及時高效處置”的綜合交通信息平臺，通過與城市大數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)判和精細(xì)化管理，達(dá)到城市交通智慧管控目標(biāo)。充分利用出行即服務(wù)（Mobility as a Service, MaaS）系統(tǒng)，通過整合公交、地鐵、騎行、步行等多種交通方式，居民可根據(jù)出行距離、路況選擇交通出行服務(wù)和出行時間，從而增加公共交通的便利性和便捷性，提升城市交通的運(yùn)行效率和出行的安全感。推廣配時技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)符合北京交通特點(diǎn)的信號燈“綠波工程”建設(shè)，力圖提高重要交通節(jié)點(diǎn)的通行效率，保障交通運(yùn)行。

4 結(jié)語

韌性提升是日后城市建設(shè)和交通系統(tǒng)優(yōu)化的一項新課題，在交通強(qiáng)國的背景下，該文基于韌性理念以及近年來北京交通的運(yùn)行特征，對韌性交通的建設(shè)要求和建設(shè)策略提出了建議。但該文只對北京韌性交通建設(shè)的大方向作出了思考，未來可通過定量分析，從北京交通規(guī)劃上進(jìn)一步落實韌性提升措施，力圖完善北京交通系統(tǒng)。