探討國土空間規劃體系中的城市規劃

林 婷

江西省建筑設計研究總院集團有限公司 江西 南昌 330046

近些年來，為進一步縮減城鄉發展差距，提升居民的生活質量，我國進一步推進了城鎮化建設進度。隨著城市用地的逐步擴張，我國出現了嚴重的土地資源緊缺問題，給城市的健康、可持續發展造成嚴重威脅。基于此，需要立足于國土空間規劃角度重新審視城市規劃建設，在助力城市發展的同時解決好當前存在的現實矛盾，以生態文明、可持續發展為城市規劃的首要原則。應重點突出國土空間規劃的指導性價值，以此來增強城市規劃的科學性與規范性，在緊抓城市發展機遇的同時合理應對挑戰與威脅。

1 研究概述

1.1 國土空間規劃體系的內涵

由全局角度分析，國土空間規劃與空間表達所表達的含義幾近相同，但二者間仍然存在極為微妙的差異。客觀分析，在實際規劃過程中國土空間規劃的面向對象更加明確，是為保障國土空間規劃合理性及科學性而服務的。基于國土空間規劃體系落實城市規劃工作的過程中，亦需要側重于對城市土地資源的規劃，以“國土”為重點面向對象。在實際工作過程中，必然會遭受來自多個方面的限制。為進一步增強國土空間規劃的實效性，保障工作效益，需要始終堅持頂層設計，樹立起全局發展觀念，持續優化工作理念與方法，針對實際落實階段所遭遇的各式困難與阻礙，加以細致分解，并進一步增強其靈活性，結合所需解決的實際問題發揮出國土空間規劃體系的指導作用，樹立起“綠色可持續發展”的現代規劃理念，協調好城市規劃與國土空間規劃之間的關系[1]。應結合國土空間規劃設計階段遭遇的各式問題，加強管理與分析，制定出規范的工作體系，強化立體空間框架建設。此外，還需要進一步增強對相關工作行為的約束力，保障工作規范性。同時還需要強化經驗總結，不斷完善健全工作體系。

1.2 城市規劃的內容與要求

我國城市規劃學尚處于起步階段，無論理論基礎或是實踐經驗都尤為有限。由于前期過度引用他國發展模式，并缺乏對相關制度適用性的考慮，因而導致我國城市規劃問題突出，加劇了國土資源緊缺性。為此，需要充分認識到改革創新的必要性，并將解決發展矛盾、緩解城市壓力視作是現階段城市規劃的根本任務。在首部規劃法出臺的歷史背景下，需要進一步健全相關法律法規體系，改善政治發展環境，優化工作效率。

應樹立起科學的問題導向意識，解決好城市規劃建設中所遇到的各式棘手問題。具體來說，一是要加強生態環境治理。應正確認識環境保護與城市建設間的關系，秉持良好的生態環保意識，始終堅持以可持續發展為第一要務，將其納入城市規劃的重點項目中。應合理規劃城市建設規模，提升城市生態環境品質，防止城市陷入“野蠻發展”的困境，實現人與自然的和諧相處；二是要處理好以往出現的規劃問題。應提升對各式規劃問題的關注度，深入展開分析，并制定出細致的解決方案，從而有效增強城市規劃合理性，全力突破發展瓶頸，奠定出健康的發展道路，助力城市規劃目標更快實現；三是強化政策法規建設，正確認識現階段法律法規體系中存在的突出弊端，加強政策指引，進一步增強城市規劃工作的科學性與合理性，形成良好的政策約束效力，保障相關工作的優質化、規范化建設；四是要保障實施效果[2]。加強對各階段工作成效的總結與評估，實現對預期工作規劃以及實際建設效益的深入對比，進而及時捕捉風險因素，并加以有效處理，保障整體工作流程保持在一個相對清晰明了的狀態下。與此同時，還需要參照國土空間規劃體系，進一步明確工作要點及實際建設內容，引導相關政府部門參與到實際工作建設中，執行動態化、聯動化的管理與控制，增強工作效益。

2 國土空間規劃體系對城市規劃的影響

2.1 進一步明確了城市規劃框架

在國土空間規劃體系的持續完善過程中，關于土地及空間總體規劃的內容將愈發明晰，在不同層次與類別規劃體系的共同指導下，其對于城市規劃的約束性與指導性作用更為強烈。當國土空間規劃體系得以不斷完善健全時，便能夠在整體上確立一個城市規劃的大框架，為各地區指明初步發展方向，使其在此基礎上進行科學的延伸與建設。

2.2 具有鮮明的導向作用

依照國土空間規劃體系的相關要求，各地區在落實城市規劃工作時，應當強化戰略發展觀念，始終堅持由全面性的角度審視問題，保障最終形成的城市規劃方案具備良好的科學性、協調性與實踐性。在具體落實過程中，還需要充分衡量社會效益與環境效益，堅持解決好民眾的切實訴求，提升民眾的生活質量，通過協調統籌規劃城市資源來保障綠色發展，為城市的可持續發展奠定良好基礎。在未來落實城市規劃工作時，需要始終堅持國土空間規劃體系的重要引領，強化可持續發展理念，在逐步推進城市現代化建設水平的同時，落實好生態保護工作。

2.3 能夠有效管控城市規劃行為

我國各地區在落實城市規劃工作時，均需要以國土空間規劃體系為重要參照，保障能夠滿足其所規定的各項內容。在城市規劃方案制定完畢后，需要進行嚴格的審批，保障最終設計方案的科學性與可實踐性。應圍繞著國土空間規劃體系，約束自身行為，確保能夠切實提升土地資源利用率[3]。應能夠在推進城市現代化建設的過程中，合理規劃統籌城市各功能區的規模，為居民提供一個健康、舒適、便捷、宜居的城市環境。

3 促進城市規劃體系改革的路徑探索

3.1 由全局角度審視以往存在的問題

近些年來，我國在城市化建設方面取得了重大的成效。隨著城市發展步伐的不斷加快，以往城市規劃中所存在的弊端愈發凸顯，矛盾與問題的顯現給城市發展造成了嚴重的抑制。雖一些問題的產生另有原因，但仍是與城市規劃脫不開干系的。而現階段我國各城市所實施的治理措施尚不健全，難以取得理想成效。由這一層面分析，解決問題的主要突破口在于增強城市規劃的合理性，針對目前所存在的實際問題加以精準定位，增強城市規劃制度的融合性，提升城市空間運用的合理性，始終堅持嚴肅、客觀的規劃理念。

基于此，需要緊密圍繞國土空間規劃體系，優化城市規劃方案，保障各項規劃制度都具有高度科學性與適用性。在推進規劃體系改革的過程中，還需要進一步提升相關法律法規的健全性與完善性，實現有效的城市規劃功能互補，進而達成協調統一的效果。以往各城市所運用的“擴張規劃模式”缺乏科學性，造成了嚴重的城市空間浪費現象。基于此，需要積極引入邊界限定模式，并進一步增強規劃連續性，謹防城市規劃戰略朝令夕改、隨政府換屆而被全部推翻。

需要明確的是，城市規劃始終是為城市發展而服務的，應當堅持以各市、縣的實際發展狀況為根本出發點，增強土地利用、經濟建設以及城鄉規劃的聯系性，形成覆蓋面積廣泛、內容豐富的規劃藍圖，并以此來推動城市規劃建設。與此同時，還需要充分考慮到城市居民的切實需求，收集、整理民眾對于城市規劃發展的真實意見，并將其融入城市規劃方案中，從而獲得民眾的廣泛擁護[4]。在后續落實過程中，還需要落實好相關法律法規建設，增強執法效率。另外，現階段城市規劃中的薄弱項諸多，各地區普遍缺乏對國家規劃體系的充分了解，將目光聚集在建設地區，對于其他地區的關注度過低。由這一層面分析，未來在推進城市規劃建設的過程中，還需要積極引入國土空間規劃體系，由全局角度展開協調統籌，形成考慮充分、內容充足、覆蓋廣泛的規劃方案。

3.2 堅持綜合性、統一性、深入性的規劃原則

在落實城市規劃工作的過程中，需要始終堅持以綜合性、統一性及深入性為根本原則，將城市規劃的作用發揮到實處。應進一步強化城市功能分區，依托于“三線”約束，把握好城市規劃的根本原則。首先，應當充分彰顯出整體性、綜合性的規劃原則，堅持以民眾的切身利益為核心，兼顧經濟、社會、生態效益，強化資源整合及高效調配，確保能夠為城市居民創設出更加優質的生活環境。

其次，需要兼顧框定、盤活總量，質量、優增量、限定容量的協調統一性，確保能夠進一步增強城市發展活力，為城市經濟建設提供新的思路。與此同時，還需要加強城市文化建設，依據不同區域的特征把握其功能定位，并立足于城市建設管理的切實需求，促進城市現代化建設與轉型化發展，同時還需兼顧可持續發展效力，保障人與自然和諧相處。

另外，需要進一步增強城市規劃的深入性，保障能夠形成對城市各街道、各區域的全面覆蓋。應進一步增強與基層民眾間的聯系，以人民群眾的生活需求為改革城市規劃建設的整體方向。應全面、細致地展開分析，進一步明確民眾對于城市空間規劃的切實需求，科學合理地落實空間資源配置，打造出舒適宜居的城市空間。在此過程中，需要重點強調對土地資源的優化配置，打造城市空間產品時應當注重于對地類別、品質、區位、建設時序的調節[5]。應充分考慮到居民對于城市公共產品的切實需求，科學推斷將其投入使用后可能存在的問題并及時予以補足，增強城市規劃的實效性。

3.3 充分凸顯中長期規劃效力

參照相關政策方針意見，需要緊密圍繞城市發展需求加強城市規劃體系建設，以此為制定其他各項規劃方針的根本依托。在制定整體規劃方案時，一般會傾向于對城市空間的統籌性安排，滿足戰略發展需求。各地區需要以地方發展需求為前提，以中長期發展規劃為根本，為城市發展指明方向。然而目前各地區的規劃重心存在一定偏移，僅側重于對社會、經濟發展的規劃部署及安排，未能明確指定出城市的中長期發展規劃。基于此，需要充分認識到改革建設的必要性與緊迫性，充分凸顯出城市規劃的戰略性與宏觀性特征，制定出具有高度實效性的管理策略。

應當重點強調城市規劃方案所起到的重要引領作用，通過科學、得當的中長期規劃策略，指引城市發展建設。城市是地方與中央聯動的關鍵環節，在改革建設的過程中，需要樹立起大局觀念，協調好局部利益與大局利益之間的關系。應著眼于長期發展目標，在改善當前城市發展質量的同時，防止因發展觀念過于片面而給造成嚴重的“城市病”。在堅持以國土空間規劃體系為根本指導的同時，還應當正確認識到城市規劃與國土空間規劃間的關系。應側重于對國土空間規劃要求的進一步細分拆解，增強其與城市發展建設間的聯系性，實現由全局規劃向地方建設角度的延伸拓展。應堅持以問題為導向，在中長期發展規劃中凸顯出對城市發展問題的統籌性解決，依托于城市規劃方案進一步推動城市發展建設，充分滿足民眾的切實訴求，加快城市現代化建設進程[6]。從而有效提升國土空間利用率，強化生態保護效力，通過合理的城市規劃來引領城市走向健康、可持續發展之路。

3.4 堅持以求真務實為基本原則

在落實城市規劃工作的過程中，需要立足于行政管理及公共政策要求，將國家戰略滲透到城市規劃方案中。應重點考量資源環境承載力，強化區域平衡性，正確認識城市規劃的技術、方法、職能要求。同時還需樹立起求真務實的發展觀念，幫助城市規劃“放下包袱、輕裝上陣”，堅決抵制面子工程，將城市規劃的作用發揮到實處。

為此，需要理順城市生產、生活和生態空間之間的關系，在促進城市擴張建設的同時，防止過度擠占生態環境空間，并為生產生活留足空間。這能使城市呈現出更高的綜合性職能，為城市發展注入充足動力。需要依托于城市人口數量，合理規劃城市各功能區的用地規模，并結合城市性質，以及整體發展趨向，科學把握城市交通體系建設需求。應依據城市交通現狀，科學預測未來的交通運輸需求，防止因城市交通規劃過于滯后而導致后續出現嚴重的交通堵塞現象。當然，最根本的要求仍然在于對城市資源環境承載力的客觀把握。應充分發揮出國土空間規劃的指導性作用，科學評估城市發展能力，保障城市規劃方案的適用性，依托于國家政策方針的根本扶持推動區域規劃建設。與此同時，還需要筑牢生態保護紅線和永久基本農田保護區，防止因城市建筑用地過度擴張而擠占農業種植用地，盡可能地減少因城市建設而導致的生態惡化問題。另外，需要充分發揮出城市自身的職能效應，完善城市風貌、交通、公共設施等方面的建設，將綜合性職能移交至國土空間總體規劃工作中。應主次分明、條理清晰地推進城市規劃建設，針對綠地、道路交通、文化等關鍵內容，需要成立專項規劃任務，進一步增強城市規劃的協調性，使其更好地融入國土空間規劃體系中。

4 結束語

綜上所述，步入新發展時期，需要認識到當前我國各城市的發展建設需求，與緊缺的土地資源之間的矛盾，依托于國土空間規劃體系加強指導與管理，幫助各地區樹立起科學的發展觀念，增強城市空間規劃的合理性，制定出科學的建設方案。應當突出對我國城市規劃，以及城鎮化建設問題的梳理與分析，始終堅持以生態文明為根本追求，為城市健康、可持續發展筑牢根基。