生活垃圾焚燒設施運營監管模式探討

金 彥

(上海環境衛生工程設計院有限公司，上海 200232)

1 引言

我國城市垃圾清運量平均每年以8%～9%的速度在增長，2008年為15437.7萬t，2020年已增長至23511.7萬t[1]。為應對迅速增長的垃圾產生和處理量，生活垃圾焚燒處理方式在我國興起并發展迅猛，根據《中國城市建設統計年鑒(2020年)》[1]，至2020年底已建成投入運行463座，處置規模達到56.78萬t/日，焚燒處理能力所占比例達到58.9%。2020年，《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》出臺，提出2023年基本實現原生生活垃圾零填埋?！胺贌秊橹?，填埋托底”的垃圾終端處理格局已初現。

中央生態環保督察自2020年至今集中通報了一些垃圾焚燒設施存在的典型問題，如：標記“停爐”時間與實際不符，CEMS維護時間超時，污染物排放超標，850℃/2S不達標，篡改、偽造數據等弄虛作假行為。由于垃圾焚燒設施的健康運行直接關系到公眾利益和公共安全，是城市生存與發展的基礎和基本條件，垃圾焚燒設施監管成為亟需研究探討的課題。

一些西方發達國家監管模式已相當成熟[2]，如英國采用垂直監管主導模式，即在各市政公用事業領域都依法設立了全國性的監管機構，并在各地設立若干分支機構進行監管；日本采用長期綜合委托方式，采用地方政府與咨詢公司或第三方委員會簽訂長期綜合運行委托合同的形式，對設施運營狀態進行監管；美國采用分層監管模式，在國家和地方設置公用事業監管機構，保證這些監管機構具有準立法、準司法、準行政的“三位一體”權利；德國采用綜合監管模式，由聯邦政府制定相關監管法律，由獨立監管機構和各州依法履行監管職能；新加坡采用單層監管模式，國會立法設立的公用事業監管機構隸屬于政府主管部門，具有獨立的決策和行使監管的職能。上述模式共性之處在于監管機構相對獨立，對監管機構實施監管的監督機制健全，監管專業化程度普遍較高，且注重公眾參與和社會監督。

對比之下，我國生活垃圾焚燒設施運營監管仍處于發展階段?！渡罾贌龔S運行監管標準》(CJJ/T 212-2015)發布后，上海、北京、杭州、天津、廣州、湛江等市陸續出臺設施運營管理與監管辦法。2019年，生態環境部印發了《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定》，明確了垃圾焚燒廠自動監測數據可用于環境執法，但相關的法律法規還在不斷配套完善的階段，目前仍因缺乏監管具體執行規定、處置設施違規后相應的懲戒手段[3]、監管費用財政依據[4]、獨立監管主體[5]、科學有效的技術手段[6]、專業監管和執法人員[7]、部門間協調機制等要素，不時面臨監管缺位的窘境。在“無廢城市”和“雙碳”背景下，生活垃圾焚燒設施處置能力有所變化，“環保管家”等新興業務模式應運而生，因此有必要對目前生活垃圾焚燒設施運營監管模式作進一步梳理和總結，并提出未來展望。

2 生活垃圾焚燒處理設施監管現狀

結合對華東、華中、華北、西北、西南、華南等6個區域9個典型城市焚燒設施的實地調研走訪情況，本節從組織架構、監管方式、監管內容、監管手段等方面進行論述。

2.1 組織架構

環衛設施的監管主體主要有國家行業主管部門、中央及地方政府等。其中，行業主管部門主要負責頂層設計，制定制度和標準。中央政府和地方政府分層監管，履行不同的監管職責。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2020修訂)對監管主體在固體廢棄物處置方面的要求及涉及的監管職能有所提及，如第九條規定：國務院生態環境主管部門對全國固體廢物污染環境防治工作實施統一監督管理。國務院發展改革、工業和信息化、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村、商務、衛生健康、海關等主管部門在各自職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。地方人民政府生態環境主管部門對本行政區域固體廢物污染環境防治工作實施統一監督管理。地方人民政府發展改革、工業和信息化、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村、商務、衛生健康等主管部門在各自職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。第二十九條規定：設區的市級人民政府生態環境主管部門應當會同住房城鄉建設、農業農村、衛生健康等主管部門，定期向社會發布固體廢物的種類、產生量、處置能力、利用處置狀況等信息。

調研城市中，生活垃圾焚燒廠的監管工作大部分由省級住建廳主導，由市級住建局或城管局及其下屬單位監管，一般來看，住建部門多對設施建設情況進行監管，城管部門多對設施運營管理情況進行監管(圖1)。

圖1 固體廢物污染防治工作管理架構

2.2 監管方式

按照實施主體，可分為政府監管和第三方監管。

政府監管一般由監管主體及其下屬單位按職責分工，有一級管理和二級管理兩類架構，即采用內設科室直接管理或下屬環衛處或事物中心分級管理(圖2)。

圖2 監管主體為主的監管模式

第三方監管指監管主體通過招投標方式購買第三方企業的設施運營監管服務，由第三方團隊代為履行職責。即監管主體制定監管范圍及監管要求、審定監管考核結果，第三方監管機構依照法律法規、特許權協議、PPP協議等對運營企業實施日常監管和月度考評并定期提交月度或年度監管報告(圖3)。

圖3 第三方機構為主的監管模式

調研城市監管主體基本情況如表1所示。

表1 調研城市監管機構基本情況

綜合來看，由監管主體直接監管的優點是可實現快速決策，但易出現行政管理職能與日常監督職能混淆，出現問題時難以確認具體負責人，缺乏專業技術人員等問題。現實中，受人員編制數量、技術儲備能力、硬件設備等多種因素制約，通過該種監管模式很難高質量地完成相應工作。隨著“放管服”改革的深入，越來越多的監管主體嘗試以委托第三方機構監管的方式對生活垃圾焚燒項目運營情況進行監管與評價，充分發揮其技術優勢，提高專業監管水平。此外，還可利用第三方監管角色的獨立性，以加強對運營單位的經常性監督檢查，確保監管信息透明度、公正度。

2.3 監管內容

焚燒設施監管內容包括運營基本條件、計量系統、運行監管、污染物控制、安全生產、作業工況、文件與數據等。調研城市均實施了焚燒設施的運營監管工作，由于職責劃分、理解不同，在實施上存在差異。調研城市監管內容匯總如表2所示。

表2 調研城市監管內容匯總

2.4 監管手段

當前監管手段主要有人工監管和信息化監管。人工監管包含駐廠監管、抽查、定期測評、專項考評、第三方監測等形式，信息化監管作為對人工監管的重要補充，則是利用物聯網、互聯網技術，智能化采集并分析設施實時運行數據。調研城市中，西北、華東、華東的3個省會城市采用“人工+信息化監管”手段，其余城市均采取人工監管。

3 信息化技術的應用

3.1 監管手段提升需求

2019年11月26日，生態環境部發布《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據標記規則》，規定了生活垃圾焚燒發電廠根據焚燒爐和自動監控系統運行情況，如實標記自動監測數據的規則。2019年12月2日，生態環境部發布《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定》，意味著“裝、樹、聯”收集的海量監測數據真正成為環境監管和執法的有力抓手。《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》明確規定，未來的發展方向是建立和完善數字化城市管理信息系統以及環境監管等系統，加強生活垃圾處理設施的建設，有效推進運營過程中的實時監控?！丁笆奈濉背擎偵罾诸惡吞幚碓O施發展規劃》中提出，聚焦生活垃圾分類投放、分類運輸、填埋處理、廚余處理等污染防控關鍵節點，進一步摸排生活垃圾分類和處理監管全過程，健全監測監管網絡體系，依托大數據、物聯網、云計算等新興技術，加快建設全過程管理信息共享平臺，通過智能終端感知設備進行數據采集，進一步提升垃圾分類處理全過程的監控能力、預警能力、溯源能力。

可見，為保證監管內容全覆蓋，在專業多、技術難度高、監管難度大的背景下，研究與建設信息化模塊，運用信息化手段輔助人工監管，達到降本增效的目的是大勢所趨。形成客觀、公正、高效的監管信息化系統，保證各方信息對稱和共享，確保運營監管水平，并逐步將監管工作向全過程、全天候推進，最終實現實時、動態、全方位的高效監管，是當前所面臨的新需求和新要求。

綜上，總結出監管工作中對信息化手段的主要需求如下：

(1)信息智能采集：支持遠程監控運營狀況、在線指標、重點區域視頻，實時掌控設施運行狀態、環保排放等情況，實現科學管理。

(2)數據準確真實：結合人工核查的方式，保證數據格式規范、報表數據真實有效、受人為干擾少，直接反映各處理環節的真實情況。

(3)預警報警：針對污染物超標、垃圾超量、三廢產率異常、耗材用量異常、問題整改逾期、計劃實施逾期等異常狀況，實現事前提醒與預警預報。

(4)自動分析：針對月度運行報表、垃圾進廠/處置量、三廢產量/產率、環保耗材、超標/異常統計、監測統計、主設備啟停、計劃追蹤統計、文件審查統計、巡檢情況統計、聯系單統計、考核評分表等報表及統計數據實現自動分析、匯總。

(5)問題追蹤及考核：實現海量數據查看及回看、問題關聯及無紙化溯源，確保問題高效解決；此外，通過預先設定的專業考核標準，檢查、考核監管各環節，保證監管工作的公正性。

3.2 信息化手段應用現狀

“裝、樹、聯”的實施為信息化技術應用在環境監管系統中提供了有力支撐，但除監控設備以外的內容，如垃圾計量、運營狀態、環保排放、安全事項、文件管理和考核等，當前仍需以人工查閱紙質文件的方式進行，難以保證時效。國內一些研究學者對此進行了探討。

3.2.1 全過程運行監管

鎮江市環境衛生管理處搭建的環衛信息化管理系統包含數采儀、GIS、GPS、視頻監控、無線通信、數據庫等部分，可實現垃圾焚燒廠進廠垃圾量統計、內部管理文件電子錄入、作業線上考核等功能，為實時監管、管理決策、經費制定提供了技術支撐[8]。

南京信業開發了生產管理、運營實時監控、專業技術管理、物資管理、監管考核、移動應用、合同管理、建設期/運營期監管等一系列系統平臺，并在多個焚燒監管項目實施應用，達到了優化運行效果、提高管理效能的目的，預計年提效收益能達到上百萬元[9]。

深能源開發的垃圾焚燒廠信息化系統已在下屬3家焚燒廠應用，可實現垃圾焚燒廠運行全過程管理。該系統以成熟的火力發電廠MIS系統為基礎，采集設備點檢系統數據、在線接受電廠廠級監控信息，通過搭建多廠信息數據庫，加強信息共享、減少重復勞動、提升工作效率，提高企業總體技術能力和管理水平[10]。

王玉忠分析了垃圾焚燒發電廠信息化監管系統計量模塊的功能組成，提出可通過開發視頻監控、計量存儲、分析預警等功能模塊，來擴大焚燒廠監管成效，督促焚燒廠提升運營水平[11]。

蘇州工業園區管委會開發的信息化監管系統涵蓋了生活垃圾產生、分類、收運、最終處置等各個環節，保證環衛作業全流程信息化監管。該系統對環衛事件、作業狀態均能實現有效監管，實現了日常考核標準化、響應機制速度化、交流平臺多元化、決策機制科學化等成效[12]。

蘇州環衛處運用物聯網技術，圍繞提升安全與環保系數、智能監控處置過程并實時預警、持續跟蹤及追溯后期處置情況等方面，對焚燒廠的垃圾進廠、焚燒、煙氣排放等核心節點實現了信息化監管，探索了人力與信息化結合監管的“蘇州模式”[13]。

四川能投節能環保投資有限公司通過引入管理信息系統，實現了運行管理、設備管理、物資管理、預算管理、安環管理、決策管理等要素的無紙化和智能化，保證在生產經營數據一致性的基礎上實現數據共享[14]。

3.2.2 安全管理

天津濱海環保在投資建設運營的兩座垃圾焚燒發電廠中引入生產管理信息化模塊，建設了設備動態數據管理、設備缺陷管理、檢修管理、運行管理、工作票管理、維護保養管理、安健環管理、物資采購管理、協同管理、報表平臺等功能模塊，實現了全面的安全管理和重要的生產過程管理，提高了管理水平和經濟效益[15]。

3.2.3 環保過程監管

金思維公司針對垃圾焚燒廠開發了管理信息系統，主要對垃圾儲運及沼氣、固廢、滲濾液產生環節進行管理。該系統已在蘇州光大焚燒廠、中節能成都焚燒廠、常州浦發垃圾焚燒廠驗證使用，可持續對“三廢”進行過程監管[16]。

3.3 其他可行性技術應用

已在其他行業應用的信息化技術手段，預計未來也可復制應用到焚燒設施監管體系中。

智能巡檢機器人可代替人工進行危險、繁瑣、重復的工作，能適應惡劣環境、長時間工作、保證巡檢工作質量，目前已在遼寧、寧夏和河北等區域的近百座變電站巡檢操作中應用[17]?；谏疃葘W習的圖像智能識別技術已應用于管道環焊縫缺陷目標檢測中，準確率可達85%以上[18]。此外，該技術還應用在檢測排水管道缺陷[19]、識別并主動分析綜合視頻監控系統采集要素[20]、識別和特征提取有限空間火災視頻[21]等眾多領域。紅外檢測技術已應用于風力發電機葉片缺陷類型識別[22]，電力設備區域溫度值識別及記錄、缺陷檢測[23]等領域。借助無人機快速辨析視頻圖像的功能，可對配電設備安防問題巡檢，保證系統的穩定運行[24]，還可借助無人機以節省運輸成本為目標，進行物流路徑規劃及配送[25]。

未來，設想也可在焚燒設施監管工作中利用巡檢機器人，在人為預先設置的巡檢路徑上自主導航巡檢、采集數據、存儲記錄及后臺上傳，并逐步在夜間及較危險的工作環節中替代人力充當主力；利用紅外識別技術對有限空間作業、管路缺陷、管道焊縫滲漏等要素進行智能識別及主動檢測；利用基于深度學習的圖像識別算法，對垃圾進行圖像、特性識別；利用無人機規劃路徑，在節假日或夜間配給緊急物資、運輸回收物料等。綜合利用多元化的信息化手段，增加監管工作場景、減輕人工負荷、減少人員暴露在危險環境中的機會。

4 問題與探討

4.1 存在的問題

4.1.1 監管工作實施存在差異

調研城市均不同程度建立實施了對焚燒設施的運營監管工作，但對職責劃分、監管內容、實施深度等方面存在較大差異。如對于具體的監管內容，監管人員力量強、經費充足的地區，監管的范圍在一般性的計量監管、環保排放、三廢管理等監管的基礎上，已進一步拓展到生產安全、生產運營、臺賬資料等全過程管理。

4.1.2 政策法規制定有待完善

目前監管體系已逐步建立，如《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》(CJJ/T 212-2015)對生活垃圾焚燒廠的運行監管方案、監管內容和方法、焚燒廠運行效果考核等作出了明確規定?！渡罾贌廴究刂茦藴省?GB 18485-2014)修改單對生活垃圾入廠、生活垃圾貯存技術、焚燒爐技術、生活垃圾焚燒廠污染排放限值、檢測方法等均作出了明確要求?！蛾P于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》(環辦環監[2017] 33號)要求生活垃圾焚燒廠焚燒爐必須設置煙氣凈化系統并安裝自動監控設備，環保部門應加強工作指導做好自動監控設備的運行管理，督促設立電子顯示板，并加大監督檢查和處罰力度?！渡罾贌w灰污染控制技術規范(試行)》(HJ 1134—2020)對飛灰處理和處置污染控制、環境和污染物監測、環境管理等方面均有所規定?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2020修訂)中提出了完善危險廢物監管制度的條款，包括：建立信息化監管體系，并通過信息化手段管理、共享危險廢物轉移數據和信息等。《生活垃圾處理技術指南》(建城[2010] 61號)中提及，“應保障生活垃圾處理設施運行水平，確保污染物達標排放”，此外，“加強設施運行監管，實現政府監管與社會監管相結合，技術監管與市場監管相結合，運行過程監管和污染排放監管相結合”?！丁笆濉比珖擎偵罾鵁o害化處理設施建設規劃》中提出：應充分利用數字化城市管理信息系統和市政公用設施監管系統，完善生活垃圾處理設施建設、運營和排放監管體系。加強對生活垃圾焚燒處理設施主要污染物的在線監控，監控頻次和要求，要嚴格按照國家標準規范執行。然而，關于信息化技術到底管什么、怎么管、能采集到什么程度的數據，需達到的技術要求等，目前尚缺乏國家層面的政策、制度或指南性文件，無法滿足新形勢下的監管要求。

調研中已使用信息化手段的3個城市，其信息系統均是將管理理念軟件化，主要圍繞文件審核、安全生產、達標排放、規范運營等模塊展開，系統主要以數據查看瀏覽為主，尚未形成業務化平臺。可見，如何避免信息化手段流于介紹，保證監管人員切實利用已開發功能，而非采用所謂的僅能進行數據上傳和資料查看的信息化平臺敷衍了事，是目前亟待解決的問題。

4.1.3 缺乏第三方監管機制

本次調研的9個城市中，共5個城市已引入了第三方監管機構，普遍反映問題有：①缺乏對第三方監管人員專業職級和技能要求的明確機制，易導致專業監管人員缺失現象；②第三方監管機構尚缺乏準入和退出機制，未建立白名單或黑名單數據庫，易導致第三方監管企業無序競爭、采購到低質量服務；③第三方監管暫無財政預算費用的定價依據，使得監管主體在人員編制、財政預算申請等方面存在困難。

4.2 趨勢探討

4.2.1 強化頂層設計

鑒于各地監管工作在實施內容、實施深度、開展形式等方面不盡相同，建議從國家層面指定相關政策、制度及指南性指導文件，明確監管職責和邊界以及對監管實施內容及深度等的相關要求，以促進監管工作的開展有依據、有抓手、有標準，為形成規范化、標準化的監管工作打下基礎。

4.2.2 完善信息化監管體系

鑒于各地監管工作中運用的信息化系統模塊內容、接入數據深度、數據存儲形式、安全保障方案等方面不盡相同，建議從頂層設計出發，在信息化監管體系的搭建中，明確信息化技術的準入要求、監管原則、應用邊界、安全要求、定價原則等內容，為開展“人工+信息化”的綜合監管模式提供依據，以逐步建立多層次、多主體參與的科學監管體系，最終達到節約監管成本、提高監管效率的目的。

4.2.3 規范第三方監管

建立行業的準入制度。對于引入的第三方監管應具有相應的規范要求，以第三方監管的規范、健康、可持續發展為目標，進一步研究制定監管機構及其成員的準入條件或標準，明確監管行業的行為規范、業務范圍、準入標準、從業資格，同時第三方監管機構人員應經過相關專業培訓和考試取得上崗資格，推動行業的透明化、專業化、制度化發展。

建立監管企業評價制度。類似個人信用征信模式，探索建立科學有效的考核評估機制，針對第三方監督機制的考核內容和標準進行評估和論證，提高合理性和科學性；加強對第三方監管機構評價結果的分析、比較與跟蹤，將第三方公司名譽和法人的社會誠信體系掛鉤，若發生違法行為，可列入黑名單企業，一定時間后才可“摘帽”。

5 結論

在科學的法律框架內開展有效的生活垃圾焚燒廠運營監管，近年來備受關注。本文分別歸納了華東、華中、華北、西北、西南、華南等6個區域9個典型城市的生活垃圾焚燒處理設施監管現狀，并對信息化技術的應用和當前存在問題提出了探討，基于目前現狀，總結結論如下：

(1)調研各城市均不同程度建立實施了對焚燒設施的監管工作，制定了相應的監管辦法或考評規定，監管方式從單一的監管主體直接監管向引入第三方專業監管變化，同時，監管手段開始從單一的人工監管向人工與信息化結合發展。

(2)目前已建立的信息化監管系統多以數據查看瀏覽為主，尚未建立監管管理的業務化平臺，尚缺乏可參考的指南性文件，還處于探索應用階段。未來，預計智能巡檢機器人、圖像智能識別技術等成熟技術也可作為有效手段被復制應用到焚燒設施監管體系中。

(3)針對目前監管工作實施存在差異、政策法規制定有待完善、缺乏第三方監管機制等問題，本文提出建議，即強化頂層設計、完善信息化監管體系、規范第三方監管。