預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的影響

■/ 張婉瑩 吉 黎

一、引言及文獻(xiàn)綜述

“預(yù)算是庶政之母”。從二十一世紀(jì)初，我國(guó)開始引入預(yù)算績(jī)效管理改革，迄今已進(jìn)行了十多年的實(shí)踐。從時(shí)間軸上看，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革是一步步推進(jìn)的。2003年，我國(guó)開始進(jìn)行預(yù)算績(jī)效試點(diǎn)，黨的十六大首次提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，表明預(yù)算績(jī)效管理工作正式開啟。2017 年黨的十九大報(bào)告中提出“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，文件指出，全面推行預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，意味著我國(guó)已邁入全面預(yù)算績(jī)效管理的新時(shí)代。隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革和財(cái)政支出這一課題開啟了廣泛的研究，并取得了較多成果，主要集中在以下三個(gè)方面：

第一，績(jī)效預(yù)算改革的歷程。牛美麗（2012）梳理了我國(guó)十年績(jī)效預(yù)算改革歷程，將績(jī)效預(yù)算改革劃分為以事后績(jī)效評(píng)價(jià)來改善財(cái)政資金使用效果、從人為分錢到制度分錢、以績(jī)效預(yù)算促民主理財(cái)三種模式。然而盡管我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革取得了一定的成果，但仍然存在著一些問題和不足。余麗生等（2012）認(rèn)為為了能準(zhǔn)確定位績(jī)效預(yù)算管理改革及持續(xù)深入地推進(jìn)改革，有必要對(duì)當(dāng)前改革推進(jìn)中出現(xiàn)的瓶頸進(jìn)行分析，對(duì)如何建立績(jī)效預(yù)算管理體系進(jìn)行更全面的探討。

第二，財(cái)政支出效率測(cè)算方法的研究。大多數(shù)學(xué)者都選擇使用DEA方法來評(píng)估地方財(cái)政支出效率。劉振亞等（2009）利用DEA-Solver 計(jì)算各省產(chǎn)出型BCC-O 效率和投入型BCC-I 效率，研究表明，地方財(cái)政支出的效率仍有提高的空間，而主要解決辦法仍然是控制財(cái)政支出規(guī)模。劉柏源等（2019）利用DEA-Malmquist 指數(shù)分解法，并從區(qū)域和整體兩個(gè)角度測(cè)算財(cái)政支出效率，同時(shí)研究預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)財(cái)政公共支出的影響，實(shí)證結(jié)果表明預(yù)算績(jī)效管理改革有利于提升財(cái)政支出效率，且東部、中部、西部財(cái)政支出效率相差不大。

第三，預(yù)算績(jī)效管理改革與地方財(cái)政支出的關(guān)系研究。從短期來看，實(shí)施財(cái)政績(jī)效管理改革對(duì)財(cái)政支出規(guī)模及財(cái)政支出增長(zhǎng)率影響并不明顯，但從長(zhǎng)期來看，預(yù)算績(jī)效管理改革會(huì)減少財(cái)政支出規(guī)模以及降低財(cái)政支出增長(zhǎng)速度（徐婷等，2021）。由此看來，我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政支出績(jī)效水平的提高具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)，在地方財(cái)政支出的不同領(lǐng)域，改革政策的效果以及變化的程度和時(shí)間也不盡相同，說明未來需要繼續(xù)深化改革（孫克競(jìng)和王芷婷，2021）。

目前來說，國(guó)內(nèi)對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效改革的研究大多聚焦于改革政策的總結(jié)及建議分析，采用的都是定性分析法，而預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出影響分析還缺乏定量測(cè)算。本文打算以我國(guó)32個(gè)省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，基于多期雙重差分法，進(jìn)一步詳盡探討預(yù)算績(jī)效改革對(duì)地方財(cái)政支出的影響。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文采用的省級(jí)數(shù)據(jù)為2000-2019年的非平衡面板數(shù)據(jù)，來源于《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及各省市統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，總樣本包括28個(gè)省份及4個(gè)直轄市，共500多個(gè)觀測(cè)值。由于我國(guó)各地方預(yù)算績(jī)效管理改革的推行主要集中在2004-2018 年，為了完整追蹤和監(jiān)測(cè)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的影響，選取2000-2019年研究時(shí)間段。另外，各省份的預(yù)算績(jī)效管理改革開始實(shí)踐的時(shí)間，根據(jù)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件整理確定。

（二）變量定義

1.被解釋變量：地方財(cái)政支出。本文選取地方一般公共預(yù)算支出占GDP的比值衡量。

2.解釋變量：預(yù)算績(jī)效管理改革。若省級(jí)行政區(qū)開始實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革政策，則介入年度及以后年度均賦值為1，否則賦值為0。

3.控制變量。基于已有文獻(xiàn)，本文從影響地方財(cái)政支出的角度選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、城鎮(zhèn)居民可支配收入、稅收收入作為控制變量。

變量的具體定義見表1。

表1 變量定義表

（三）模型構(gòu)建

本文實(shí)證部分采用雙重差分模型，它是政策類研究中最常用的評(píng)估方法。由于預(yù)算績(jī)效管理改革在各個(gè)省級(jí)行政區(qū)實(shí)施的時(shí)間不盡相同，一般的雙重差分法適用于政策實(shí)施時(shí)間一致的情況，所以本文使用多期雙重差分法。具體來說，本文將進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的樣本省級(jí)行政區(qū)設(shè)定為實(shí)驗(yàn)組，將沒有進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的樣本省級(jí)行政區(qū)設(shè)定為控制組，基于面板數(shù)據(jù)的雙向固定效應(yīng)計(jì)量模型，通過控制其他因素來比較預(yù)算績(jī)效管理發(fā)生后的實(shí)驗(yàn)組和控制組的差異，從而檢驗(yàn)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的凈效應(yīng)。建立模型如下：

模型（1）中，i 和t 分別表示省份和年份，expit為被解釋變量，Treatit為解釋變量，如果系數(shù)θ 顯著為正，說明預(yù)算績(jī)效管理改革增大了地方財(cái)政支出，θ值為負(fù)，說明預(yù)算績(jī)效管理改革減少了地方財(cái)政支出。Control為控制變量，μi和γt分別表示省級(jí)行政區(qū)的個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

三、實(shí)證分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

表2報(bào)告了變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。由表2可知，地方財(cái)政支出（exp）最小值是0.069，最大值為1.354，說明樣本之間的地方財(cái)政支出差異較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（pgdp）平均值為10.072，中位數(shù)為10.218，第三產(chǎn)業(yè)占比（third）平均值為0.454，中位數(shù)為0.436，中位數(shù)小于平均值，在中位數(shù)小于平均值這種情況下，可能有個(gè)別異常值存在。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

（二）基準(zhǔn)回歸分析

本文使用多期雙重差分法對(duì)模型進(jìn)行基準(zhǔn)回歸，從而考察預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的凈效應(yīng)，回歸結(jié)果見表3。基準(zhǔn)回歸顯示，加入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、第二產(chǎn)業(yè)比、第三產(chǎn)業(yè)比、城鎮(zhèn)居民可支配收入及稅收收入等控制變量后，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)地方財(cái)政支出的負(fù)向效應(yīng)顯著，系數(shù)絕對(duì)值為0.020，即預(yù)算績(jī)效管理使地方財(cái)政支出減少了2%，這也說明了政策的實(shí)施確實(shí)與地方公共預(yù)算支出之間存在著一個(gè)因果的關(guān)系。從控制變量上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方財(cái)政支出為負(fù)相關(guān)，可能的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省市區(qū)，其整體市場(chǎng)機(jī)制也相對(duì)健全，大多能通過市場(chǎng)自身調(diào)控完成，而不是一味地進(jìn)行地方政府財(cái)政支出的擴(kuò)張，這樣不僅不能為人們謀取福利，反而還會(huì)降低行政效率。此外，稅收收入對(duì)地方財(cái)政支出的影響為正向影響，進(jìn)一步印證了財(cái)政收入的提高會(huì)進(jìn)一步刺激財(cái)政支出的增長(zhǎng)。

表3 預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)不同地方政府規(guī)模支出影響效應(yīng)

（三）區(qū)域異質(zhì)性回歸分析

我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著較大的差異，為了進(jìn)一步考察不同地區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的影響，將全國(guó)劃分為東部及中西部地區(qū)分別進(jìn)行分析。回歸結(jié)果（見表3）顯示，預(yù)算績(jī)效管理改革顯著減少了中西部的地方財(cái)政支出，而實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)東部的地方財(cái)政支出影響不顯著。根據(jù)前文分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方財(cái)政支出關(guān)系呈負(fù)顯著，換言之，中西部預(yù)算績(jī)效管理改革的開始時(shí)間較晚，且地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍處在粗放型階段，由此預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)中西部的地方財(cái)政支出影響較顯著。相比之下，東部地區(qū)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理改革較早，且本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及生產(chǎn)力水平較高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政資源本身也相對(duì)豐富，而豐富的財(cái)政投入就會(huì)使一個(gè)地區(qū)有更多的選擇來有效投資于公共服務(wù)，由于邊際遞減規(guī)律，預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)地方財(cái)政支出的影響不會(huì)很顯著。

（四）平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)分析

使用雙重差分法的有效估計(jì)需要滿足共同趨勢(shì)假定。本文通過對(duì)比實(shí)驗(yàn)組和控制組在預(yù)算管理績(jī)效改革前后地方財(cái)政收入的變化是否一致來檢驗(yàn)平行趨勢(shì)假設(shè)是否成立。表4和圖1是平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)回歸結(jié)果和平行趨勢(shì)檢驗(yàn)圖。從平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果來看，政策實(shí)施前系數(shù)均不顯著，符合平行趨勢(shì)檢驗(yàn)假設(shè)。在政策實(shí)施當(dāng)年，政策效應(yīng)變量系數(shù)顯著為正，說明正是因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)施造成實(shí)驗(yàn)組與控制組地方財(cái)政支出的不同，發(fā)生預(yù)算績(jī)效管理改革的省市區(qū)的財(cái)政支出明顯減少了。從動(dòng)態(tài)效應(yīng)結(jié)果來看，政策實(shí)施后1年到政策實(shí)施后10年中系數(shù)都為負(fù)且顯著，這說明預(yù)算績(jī)效管理改革會(huì)對(duì)政府規(guī)模支出產(chǎn)生持續(xù)的負(fù)向影響，且這種負(fù)向的影響沒有隨時(shí)間的推移而消失，說明預(yù)算績(jī)效管理政策對(duì)地方財(cái)政支出的影響是具有長(zhǎng)期性的。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理改革的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)圖

表4 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)

四、結(jié)論及建議

本文利用全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)2000-2019年的面板數(shù)據(jù)作為分析對(duì)象，采用雙重差分模型進(jìn)行回歸分析，研究發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理改革政策的實(shí)施減少了地方財(cái)政支出，中西部地區(qū)結(jié)果相較于東部地區(qū)更為顯著，平行性趨勢(shì)檢驗(yàn)的結(jié)果表明該結(jié)論是穩(wěn)健的。根據(jù)本文的研究結(jié)論，提出以下政策建議。

1.應(yīng)樹立預(yù)算績(jī)效管理的概念，并對(duì)地方預(yù)算績(jī)效管理改革建立長(zhǎng)期評(píng)估的政策機(jī)制。由于預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)財(cái)政支出的影響表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化，所以建立一個(gè)長(zhǎng)期的地方預(yù)算績(jī)效管理改革評(píng)估政策機(jī)制較好。從長(zhǎng)期來看，可以得到較為完整的支出領(lǐng)域的績(jī)效信息與評(píng)估結(jié)果，同時(shí)也可以針對(duì)所出現(xiàn)的問題，及時(shí)地做政策調(diào)整。

2.積極推廣全面預(yù)算績(jī)效管理，提高績(jī)效結(jié)果的公開信息的透明度。從目前的改革來看，公開透明的績(jī)效結(jié)果將地方財(cái)政支出的績(jī)效報(bào)告納入人大機(jī)構(gòu)的審議范圍，同時(shí)開通一些有效的咨詢與提問渠道。通過公眾監(jiān)督和媒體來證明信息是可靠的，這樣會(huì)對(duì)地方預(yù)算績(jī)效管理改革政策產(chǎn)生了積極影響。

3.為不同的公共支出領(lǐng)域制定針對(duì)性的改革措施。重點(diǎn)應(yīng)該是加強(qiáng)對(duì)地方預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)公共支出不同領(lǐng)域的影響分析，同時(shí)不遺漏個(gè)性化改革內(nèi)容的優(yōu)化。