提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理水平的策略研究

劉雅婧

（蘇州工業(yè)園區(qū)服務(wù)外包職業(yè)學院 商務(wù)管理學院，江蘇 蘇州 215123）

1 研究背景

黨的十九屆四中全會明確提出“建設(shè)社會治理共同體”的新目標，強調(diào)“必須加強和創(chuàng)新社會治理”“推動社會治理中心向基層下移，更好地提供精準化、精細化服務(wù)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。近些年，社會理論的研究以及社會治理事件的探索，往往都聚焦在基層社區(qū)，將其作為研究的起點和社會治理的基礎(chǔ)。社區(qū)是社會的微觀組織細胞，是個體生產(chǎn)、生活和社交的重要場所，它既是民眾自我治理的單元，也是國家治理基層社會的重要載體。公共服務(wù)是社區(qū)治理的主要內(nèi)容，是現(xiàn)代化社會治理的有效體現(xiàn)，也是關(guān)系到人民美好生活需求的重要環(huán)節(jié)。但是由于城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)主體的多樣化和異質(zhì)化，處于城市和鄉(xiāng)村的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，面對不同層級的政府及機構(gòu)的干預(yù)，加之新冠疫情的沖擊，在獲取綜合資源的保障等方面，表現(xiàn)出了非常尖銳的社會矛盾，引發(fā)學術(shù)及社會各界對社會福利以及社會公平等方面的關(guān)注，最終落實在對基層治理機制與能力的反思。

2 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理的現(xiàn)狀及問題分析

社區(qū)公共服務(wù)一般是指政府、社區(qū)、社會組織等社區(qū)公共服務(wù)的供給者通過一定的組織和形式，向社區(qū)成員提供的具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務(wù)，目的是滿足社區(qū)居民的日常生活和工作所需。在社會學中普遍認為，社區(qū)公共服務(wù)是一個社區(qū)為了滿足其居民的物質(zhì)與精神兩個層次需求而進行的公益性服務(wù)活動。治理理論在社區(qū)公共服務(wù)中的實際運用就是社區(qū)公共服務(wù)的治理，主要是對社區(qū)范疇內(nèi)所屬公共服務(wù)進行的治理，是政府、公眾、社區(qū)、企業(yè)及其他組織等在市場原則、公共利益和社區(qū)認同的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共服務(wù)，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。

我國城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理的發(fā)展可以參照城鄉(xiāng)公共服務(wù)的特征分為三個階段：第一階段是新中國成立之初，由于當時國家的發(fā)展戰(zhàn)略目標是以重工業(yè)為主，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的之后以及二元分割；第二階段是改革開發(fā)，基于“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制，形成城鄉(xiāng)一體化的新格局，城市中的現(xiàn)代性基本公共服務(wù)進入了鄉(xiāng)村；第三階段是中國特色社會主義新時代，基本公共服務(wù)的均等化、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展等目標和任務(wù)被明確納入了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標體系，特別是2014年后，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已將城鄉(xiāng)公共服務(wù)視為整體，重點解決公共服務(wù)的不均衡和不充分問題，重視公共服務(wù)本身的公平性和內(nèi)在發(fā)展的規(guī)律。文中的城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理水平提升的策略主要以新時代發(fā)展現(xiàn)狀作為基礎(chǔ)，并結(jié)合新冠肺炎疫情給社區(qū)公共服務(wù)帶來的沖擊進行探討。社區(qū)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)全覆蓋在新時代已經(jīng)實現(xiàn)，但是在公共服務(wù)理水平的提升方面依然存在以下障礙。

2.1 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理水平創(chuàng)新性受限

城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)水平的提升受限于社區(qū)治理的創(chuàng)新能力，由于我國社會主義建設(shè)進程的歷史原因，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中“城市偏向”的政策導(dǎo)向因素積淀，導(dǎo)致公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的資源供給有很大差別，如何使用創(chuàng)新思維打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將是健全國家基本公共服務(wù)制度體系的關(guān)鍵。一方面，促進城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化和公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，需要努力清除城鄉(xiāng)差異，但絕不是將城市社區(qū)的先進經(jīng)驗進行拿來主義式的復(fù)制和同化，需要“一地一議”的治理機制思考。另一方面，社會多元主體的參與式公共服務(wù)事務(wù)管理方式是區(qū)別于傳統(tǒng)服務(wù)管理方式的創(chuàng)新所在，然而政府在基層公共服務(wù)治理中仍然沒有擺脫傳統(tǒng)的線性單向管控的思維與邏輯，尤其在為了實現(xiàn)精細化、高效能目標時，這嚴重影響了社區(qū)因地制宜的創(chuàng)新治理決策的制定和推行，社區(qū)公共服務(wù)治理的創(chuàng)新格局需要通過拓寬政府職能和加快行政力量下沉來實現(xiàn)。

2.2 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)水平穩(wěn)定性欠缺

黨的十九大指出，在過去的不懈努力下，城鄉(xiāng)居民收入增長較大，增速顯著，已經(jīng)基本建立居民的社會保障體系，由此推斷，新時期我國城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)已經(jīng)有了明顯增進。從國家發(fā)布的《公共服務(wù)藍皮書：中國城市基本公共服務(wù)力評價》中的數(shù)據(jù)可知，城市公共服務(wù)滿意度得分逐年攀登，整體呈現(xiàn)良好趨勢，但是細觀每個城市每年的分數(shù)變化，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)波動，比如2018年位列全國基本公共服務(wù)滿意度排名第7的上海，在2019年就跌出了全國前10，并且在2022年疫情較為嚴重的時期，上海的公共服務(wù)表現(xiàn)疲軟，社區(qū)公共服務(wù)類負面報告頻出，居民滿意度極具下跌。社區(qū)公共服務(wù)無論是城市還是鄉(xiāng)村都需要全民參與，但很多社區(qū)卻沒有為其創(chuàng)造參與的平臺與渠道，缺乏制度的保障，進而使得這種參與渠道的建立缺乏長久性、固定性和穩(wěn)定性。由此可見城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理在一片向好的情況下，穩(wěn)定性還是欠佳。

2.3 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理人才短缺

“人才是第一生產(chǎn)力”，專業(yè)化的城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)人才隊伍是整個社區(qū)治理水平提升的保障，社區(qū)公共服務(wù)治理水平的高低很大程度取決于社區(qū)治理專業(yè)人才隊伍素質(zhì)的高低。首先，社區(qū)公共服務(wù)人員是基層一線的工作者，工作隊伍從法理上講則屬于群眾性自治組織，由于需要負責處理來自政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等多途徑的行政事務(wù)，因此承擔工作的內(nèi)容繁雜瑣碎，日常工作繁忙。與此同時，一線基層工作者享受的待遇非常有限，也導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)治理的相關(guān)崗位很難吸引到專業(yè)的人才。其次，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化城市建設(shè)的需求逐漸迫切，社區(qū)公共服務(wù)的智慧平臺迅速普及，都對社區(qū)公共服務(wù)人員的知識技能有了更高的要求，亟需在崗的工作人員學習相關(guān)事務(wù)。但是當前社區(qū)公共服務(wù)，特別是經(jīng)濟發(fā)展較弱地區(qū)的城市和農(nóng)村，所屬的一線員工普遍存在文化水平偏低，年齡結(jié)構(gòu)偏高，學習新事物并熟練掌握的能力水平較低，這也是城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的治理水平提升的難點所在。

3 城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理的策略建議

3.1 充分利用地方社會性組織提供社區(qū)基本公共服務(wù)

促進城鄉(xiāng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化和公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，需要我們努力清除城鄉(xiāng)差異，但絕不是將城市社區(qū)的先進經(jīng)驗進行拿來主義式的復(fù)制和同化，需要保持“求同存異”的意識，要發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)治理的創(chuàng)新能力，深入挖掘城鄉(xiāng)社區(qū)的自身特色，而這一切都可以通過充分利用地方的社會主體來實現(xiàn)，而不只是依靠政府這一單一主體。社會和市場的靈活性、多樣性和自發(fā)性等特征，使得地方社會性組織在參與社區(qū)公共服務(wù)時，有利于社區(qū)公共服務(wù)資源渠道的擴充，有利于提升服務(wù)的效率和水平，還能彰顯主體中的地方特色，打造出具有地域優(yōu)勢的社區(qū)公共服務(wù)治理機制，進而可持續(xù)性地提升社區(qū)治理水平。

充分利用地方社會性組織作為社區(qū)公共服務(wù)的主體進行治理規(guī)劃既是挑戰(zhàn)也是機遇，多主體在協(xié)同治理的過程中對于目標和途徑能否達成一致存在很大的挑戰(zhàn)，同時，多主體的跨域交流與協(xié)作又能碰撞出創(chuàng)新的火花，有利于推進社區(qū)公共服務(wù)治理的創(chuàng)新性，對提升社區(qū)治理水平也是巨大的機遇。社區(qū)公共服務(wù)期望在消耗最少資源的情況下創(chuàng)造更高的社會價值，例如，農(nóng)村由于地理位置和發(fā)展的情況，一般具有更好的自然生態(tài)與文化資源，所以應(yīng)當在對農(nóng)村本土生態(tài)和文化資源充分掌握的基礎(chǔ)上激發(fā)設(shè)計靈感，最終構(gòu)建服務(wù)的框架，以此彌補城市在將自身優(yōu)越的經(jīng)濟和社會資源輸入農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)時，存在的對農(nóng)村本土條件以及文化需求理解不充足而盲目消耗資源的問題，使城市充分發(fā)揮信息技術(shù)運用、社會資源整合的優(yōu)勢，運用多主體迸發(fā)社區(qū)公共服務(wù)綜合治理的創(chuàng)意，最終使得每個地區(qū)都能依托獨特的內(nèi)外部資源，營造出每個地區(qū)服務(wù)價值創(chuàng)造的獨特優(yōu)勢。

3.2 推進城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理標準化

推進城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的治理標準化，能穩(wěn)定公共服務(wù)供給的水平，切實提高居民公共服務(wù)的可達到性，提升居民的滿意度。首先，政府應(yīng)優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)標準的柔性特征，使其能靈活應(yīng)對不同環(huán)境、地域和特殊應(yīng)急情況等范疇的推廣。應(yīng)當避免一味考慮城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的人均指標，而忽略其人口密度、服務(wù)半徑等因素，防止出現(xiàn)因為該地域服務(wù)半徑過大導(dǎo)致社區(qū)的公共服務(wù)觸達消耗超出了人均財力應(yīng)有的水平，影響居民的服務(wù)體驗的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時還需要制定一系列應(yīng)急治理標準的預(yù)案，包含公共服務(wù)資源分配，志愿者激勵等等一系列預(yù)案，保證在突發(fā)情況下城鄉(xiāng)社區(qū)的公共服務(wù)依然可以做到“公共服務(wù)有標可行，底線工作有標可依，城鄉(xiāng)治理有標可量”。其次，健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)治理的全績效評估體系，重視居民的滿意標準，尊重人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，完善科學可行的評估指標，注重基本公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障的績效評估方法的科學化和規(guī)范化。引導(dǎo)相關(guān)社會組織和城鄉(xiāng)居民建立第三方評估機制，改變單一的績效評估現(xiàn)狀，構(gòu)建政府、社會力量、專家學者和居民代表廣泛參與的多主體評估體系，實現(xiàn)決策的透明化。最后是健全城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)治理體系的監(jiān)管和問責機制。將績效考核的結(jié)果作為主要問責的依據(jù)，倒逼社區(qū)公共服務(wù)責任的落實。同時依靠政府市場監(jiān)管、公眾與新聞媒體、參與社區(qū)公共服務(wù)的社會性組織以及行業(yè)協(xié)會的力量，相互配合，合力監(jiān)督社區(qū)公共服務(wù)的全流程，全方位引導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)主體科學運作。

3.3 加大對人才激勵的扶持力度

首先，可以通過增加補助或推動社區(qū)公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展和各類地方社會性服務(wù)機制創(chuàng)新升級等激勵政策吸引優(yōu)秀公共服務(wù)人才投身到社區(qū)服務(wù)當中來；其次，需要加大對現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)人才隊伍的建設(shè)力度，優(yōu)化培訓(xùn)方案，提升社區(qū)自有人才的知識技能，從內(nèi)部發(fā)展人才，增加隊伍的凝固力和戰(zhàn)斗力；再次，一方面應(yīng)該在學歷和非學歷教育中制定與時俱進的社區(qū)公共服務(wù)治理人才培養(yǎng)計劃，另一方面也要多渠道吸引其他人才進入社區(qū)服務(wù)體系，不斷擴充社區(qū)公共服務(wù)治理人才的后備隊伍，才能在今后的社區(qū)工作中做到有中擇優(yōu)；最后，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)的融合，必須先完成相關(guān)領(lǐng)域人才的合理配置。在將公共資源向鄉(xiāng)村和經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)域進行一定的傾斜時，不僅要在財力上增加支持，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上加大投放，還要重視社區(qū)公共服務(wù)人才向此類地區(qū)的導(dǎo)入，在人力資源配置方面向其傾斜，努力做到人才方面融合。