立法護佑普陀勝景

石艷虹 陰冠平

普陀山位于杭州灣以東，為我國四大佛教名山之一。經省十三屆人大常委會第三十八次會議批準，《舟山市普陀山風景名勝區條例》（以下簡稱條例）于2023年1 月1 日起施行。條例的出臺，有利于解決景區保護和管理中的實際問題，提高管理的法治化水平，為普陀山風景名勝區提供堅實的法治保障。

發現非本單位管轄違法行為應先制止再移送

條例共六章四十三條，包括總則、規劃與建設、保護、管理、法律責任、附則。在總則部分，條例對景區范圍、原則、管理體制進行了明確。

條例規定，普陀山風景名勝區由普陀山島（含豁沙山）、洛迦山島和朱家尖島東部以及相關海域組成，同時規定，具體范圍按照國務院批準的《普陀山風景名勝區總體規劃》確定。風景區實行科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用的原則。

根據機構改革情況和風景區管理實際，條例明確了市政府，市林業主管部門，風景區管理機構，風景區所在地各級政府、各職能部門的職責，進一步厘清了風景區管理體制。

針對實際管理中存在的協作問題，條例第六條規定：風景區管理機構發現不屬于本單位管轄的違法行為，應當先行制止，采取有效措施減輕或者消除影響，并及時移送有權機關處理；有權機關應當及時將處理情況通報風景區管理機構。明確風景區管理機構與具有執法權的相關行政管理部門應當建立協作配合機制。

首設文明敬香條款

嚴格保護是風景區可持續發展的根本保證。

“在條例制定過程中，堅持把保護風景名勝資源和生態環境放在風景區工作首位，特別是突出保護的主動性和針對性，明確保護什么、怎樣保護。”舟山市人大常委會法工委法規處處長熊良敏介紹，凸顯保護，是條例的最大亮點。

條例細化風景名勝資源的范圍，將其分為人文資源與自然資源，對各類代表性資源作了列舉式表述，明確風景區內具有觀賞、文化或者科學價值的建筑、經文、石刻等人文資源和山體水體、林木植被、野生動物、地質地貌景觀等自然資源，均屬于風景名勝資源，并設置了分類保護措施。

條例還將危害文物安全、刻畫涂污景物、在殯葬設施區外的公共區域或者野外放置骨灰容器、擅自獵捕野生動物或者采集重點保護野生植物、擅自釋放外來物種等破壞風景名勝資源的行為列為禁止性活動。

值得一提的是，條例首設文明敬香條款，填補了國內相關空白。條例第二十二條規定，風景區要建立文明敬香機制和健全燃香安全管理制度，規范燃香地點、敬香數量、敬香規格和敬香形式，在燃香點設專人管理。禁止銷售、使用不符合國家標準的燃香，倡導使用環保燃香。

“嚴”字當頭，也為民生“破例”

近些年來，風景區內時有發生違法違規建設活動。為遏制該類行為，條例對相關建設活動作了規范。

如，條例第十一條規定，禁止在風景區核心景區內新建、擴建賓館、酒店、招待所、培訓中心、療養所（院）、度假村以及其他與風景名勝資源保護無關的建（構）筑物、設施；已經建設的，應當按照有關風景區保護的國土空間規劃，逐步遷出。風景區內應當嚴格控制新建住宅。規劃住宅用地外的現有住宅不得翻建、改建、擴建。風景區內任何單位和個人未經許可不得擅自進行臨時建設。

《舟山市普陀山風景名勝區條例》的出臺，為景區保護與管理提供堅實的法治保障。

“嚴”字當頭的同時，也為民生“破例”。

“這是爭取來的一個突破。”熊良敏介紹，國家的風景名勝區條例嚴禁危化項目建設，但考慮到普陀山風景區也是一個居民區，老百姓實際生活有需求，條例增加了例外規定：普陀山島內核心景區外確因居民生活需要設置小規模燃氣站、加油站的，應當符合國家安全技術標準和相關國土空間規劃。

“可以建，但有前提條件，一是確有民生需求，二是必須符合國家安全技術標準和相關國土空間規劃。”熊良敏提醒。

立法中征求意見600 余條

2008 年《浙江省普陀山風景名勝區條例》實施以來，對推進普陀山風景名勝區的資源保護和健康有序發展發揮了重要作用。但隨著舟山市經濟社會的發展、生態環境保護要求的提高以及普陀山風景名勝區管理體制的調整，原條例已經不能充分適應景區保護和管理的實際需要，亟需通過立法途徑解決普陀山保護和管理的實際問題。

為此，省十三屆人大二次會議上，省十三屆人大代表戴靈芝等提出了修改《浙江省普陀山風景名勝區條例》的議案。省人大環資委、法委征求舟山市意見后，考慮到舟山已有地方立法權，建議由其自行制定設區市的地方性法規，省條例同步廢止。

條例由普朱管委會（普陀山風景名勝區管理委員會）負責起草。歷經多次審議，2022 年8 月29 日，舟山市八屆人大常委會第三次會議表決通過了條例。

立足于景區實際，條例采用“邊調研、邊起草、邊研究、邊修改”的方式，研究國內風景名勝、城鄉規劃、文物保護等50 余部法律法規及政策文件，系統分析研究立法涉及的焦點問題，先后召開各類座談會20 余場，征求意見600 余條，為條例起草奠定理論和實踐基礎。