國庫集中支付環境下財政資金管理

薛凌云

（陜西省榆林市定邊縣國庫集體支付中心，陜西 榆林 718699）

市場經濟環境下，財政活動日趨復雜，貨幣支付越發頻發，財務風險爆發概率隨之提高，財政資金管理面臨嚴峻挑戰，財政資金撥付模式面臨改革。實踐證明，實行集中支付制度后，財政資金直接撥付到收款對象，保障了財政資金高效運轉，規范了財政資金使用過程，有效防范了財政資金安全風險，推動了財政資金管理改革。但在實際工作中，一些地區的財政單位政策落實不到位，國庫集中支付制度執行情況不樂觀，難以取得預期的管理成效，部分財政資金未受到有效監管，仍然存在著財政資金浪費、體外循環的情況。因此，財政部門應結合財政資金管控需要，針對實行集中支付面臨的問題，采取應對措施。

一、集中支付制度的優勢

與傳統財政預算資金撥用款模式相比，集中支付更具優勢，可強化財政資金管理效能，提高財政預算管理水平。當前國內的經濟形勢，實行集中支付制度具有一定必要性。因此，下面本文通過以下內容詳細分析集中支付制度的優勢。

（一）強化了財政資金管理效能

過去的管理模式下，財政資金的撥付，通常需要層層傳遞，處于一種“中轉”的運作模式，其基本流程是：財政——主管部門——二級機關——經費單位[1]。整個流程走下來，一般要經歷5—7個結算環節，時滯時間長，資金流轉過程中易被扣款，形成了“二次預算”現象，易導致資金大量沉積，造成財政資金的閑置、浪費。而國庫集中支付制度下，去除了層層傳遞的過程，各單位只要依照預算用款計劃進行申報，通過支付中心審批后，便可直接撥付到收款對象，簡化了支付流程，從“中轉”管理模式轉變為了“直達”式管理模式，財政資金能真正落到實處，有效強化了財政資金效能，提高了財政資金使用效率。

（二）提高了財政預算管理水平

傳統的制度體系下，財政資金撥付給預算單位后，預算執行難以被財政單位實時掌控，更多的是進行事后監管，易出現預算與執行差距過大的情況，違背了預算管理初衷[2]。而實行集中支付后，在預算執行前就對其進行審核，每一筆資金支出都處在預算指標控制范圍內，不能隨意更改已上報的預算支出，不僅預算更加細致、準確，且財政可隨時掌握各項預算實際執行情況，大幅度提高了財政預算管理水平，切實維護了國家和人民利益。

（三）有利于國有資產的管控

原有財政資金管理模式下，易發生財政資金結余分散存款、多頭管理的情況，一些單位甚至通過開設虛擬賬戶、多個賬戶的方式，將資金用于投資獲取利潤或存放在銀行賺取利益，形成了賬外資產[3]。但投資伴隨風險，一旦投資失敗，就會造成國有資產流失，危害財政資金安全。實行國庫集中支付后，提高了財政資金支出審批門檻，財政資金在國庫單一賬戶體系內規范運行，財政資金的使用，通過支付中心可以得到準確翔實的數據信息，提高了資金運轉透明度，便于政府做出宏觀調控，增強了財政對國有資產的管控能力。

二、實施集中支付制度所面臨的問題

顯然，實行集中支付制度，有利于財政資金價值的發揮，對推動財政資金管理改革有很大幫助。為對集中支付制度下，財政資金管理提出合理建議，有必要預先了解現存問題。因此，本文將結合集中支付制度特性，對財政資金管理所面臨的問題展開探討。

（一）國庫集中支付制度不健全

國庫集中支付管理模式具有很大的優勢，改革了現行管理體制，改進了財政資金管理方式，可有效促進財政資金規范化運轉。但受到傳統分配管理觀念的影響，財政資金管理制度、支付制度未大刀闊斧地改革，相關制度革新滯后，現行管理制度無法滿足集中支付模式下財政資金管理的需求。由于缺少配套的財政資金管理制度支撐，導致集中支付制度實施存在問題，財權與事權難以得到協調。尤其是“放管服”政策實施后，擴大了授權支付比重，在缺少配套管理制度的引導下，非常容易導致一些單位盲目簡化管理流程，對“放權”尺度把握不準確，從而降低了支付手續辦理的嚴謹性，為違規操作留下了一定空間。

（二）部門預算管理不到位

部門預算是實行國庫集中支付制度的前提，要想充分發揮財政資金價值，就要樹立“先有預算費用，再用支出款項”的理念[4]。然而，仍有不少單位有著“重分配，輕管理”的觀念，項目支出預算編制過于粗放，預算資金管理松散，經常發生臨時調整預算、追加預算經費的情況，支付執行主觀隨意性大，甚至是虛增開支，還停留在以往支付模式慣性思維中，不能滿足集中支付管理的要求。這些問題的存在，增加了集中支付操作難度，導致部分財政資金未受到有效監管，存在資金浪費、結余的情況，不利于國庫支付中心的運行。

（三）支付中心的監督職能發揮不明顯

在集中支付制度下，財政資金撥付模式發生了根本性轉變，財務部門或預算單位直接向代理銀行下達支付指令，代理銀行先行支付，國庫部門再進行清算的模式，走向了“商業銀行先支付，國庫部門后清算”的全新管理模式。但這種模式下，很多地方支付中心只是被動對全部支付資金進行清算，處于一種事后監管狀態，監督職能發揮不明顯。尤其是一些支出業務辦理中，支付中心無法對支付憑證真實性進行核實，甚至一些單位沒有提供相應原始憑證就進行了支付。

（四）信息管理系統建設

國庫集中支付制度的實施，需要信息技術的配合，支付與清算都需要通過互聯網來實現，需要有配套的軟件管理系統。但目前來看，以財政部門為中心的預算資金管理信息系統并不成熟，各子系統相互獨立，數據不共享，且系統運行穩定性差，存在技術短板，導致財、稅、庫之間尚未實現橫向數據互通。由于缺少高質量信息系統支撐，導致部門預算執行數據信息反饋速度慢、問題多，造成資金清算時間長，嚴重影響了財政資金管理效率。

（五）財政內部監督不足

雖然國庫集中支付制度提高了財政資金運轉透明度，但財政資金管理不善，內部監督不足，仍然要面臨資金風險、資金安全問題[5]。如果不進行針對性的監管，勢必對財政資金安全造成巨大威脅，導致國有資產流失。然而，一些地方財政領導缺乏資金安全意識，錯誤地認為未發生安全問題，就是完全沒有問題，對內部監管不屑一顧，對上級財政政策執行不力，導致財政監管不到位，內控流于形式，加大了國庫支付風險。

三、集中支付制度下加強財政資金管理的具體措施

近些年，我國已經開始不斷提高直接支付在集中支付中的占比，積極完善集中支付機制，加強財政資金管理勢在必行。因此，本文結合當前集中支付制度實施中的問題，提出合理改善建議，望進一步提高財政資金管理的質量。

（一）健全財政資金管理制度

要想實現集中支付管理目標，規范集中支付行為，為財政資金管理提供依據，就要完善相關的財政資金管理制度，對新問題、新情況做出制度上的補充。例如，建立“國庫一本賬制度”，將所有財政資金都進行統一核算、管理，并調整現行支付申請與審批制度，進一步優化國庫收支流程。但制度優化前，為確保制度的適應性，可行性，財政部門應調研國庫集中支付制度實施面臨的問題，結合財政資金管理要求，有針對性地完善管理制度，對新問題、新情況做出界定，統一經費開支標準，消除新舊制度過渡期間產生的矛盾。制度優化調整階段，財政部門應結合《政府采購目標》與《現金管理條例》，有意識地擴大集中支付范圍，進一步明確支付標準、支付流程、支付審批、支付用途、支付方向，將游離于支付執行范圍之外的采購項目納入集中支付，盡可能減少管理漏洞，提高國庫集中支付中直接支付所占比例。制度制定后，要加強制度的宣傳，強化各單位對國庫集中支付制度的認可，讓預算部門了解集中支付流程和制度要求，轉變基層單位財政資金管理思想。

（二）加強部門預算管理與控制

要想切實推進集中支付，改革財政資金管理流程，就必須要細化預算支出，監控資金流轉的全過程，從而嚴格把控預算，管好收支，杜絕虛增、虛報情況的發生。部門預算是實行集中支付的基礎，預算編制階段，要重點把握編制口徑變化情況，有意識地實行零基預算、早編細編預算，從預算單位實際需求出發，深入分析各項預算指標，優化支出結構，將預算細化到具體預算單位和具體支出項目，提高預算編制質量。尤其是專項預算，要做好項目調查，主動加強上下聯動，積極與相關的單位建立溝通，力求具體到項目支出細節，從而提高預算嚴謹性，充分發揮財政資金價值，助推專項項目的順利實施，提高工作質效。而且一旦預算確定上報，不得隨意更改金額、用途、用款項目、用款時間，盡可能減少預算調整情況的發生，提高預算剛性、嚴肅性。預算資金支出環節，要嚴格執行預算定額，在計劃范圍內使用資金，每一筆預算資金都要專款專用，所有支出都要做到留下“軌跡”。

（三）充分發揮支付中心職能

支付中心發揮著重要職能，是監管財政資金流轉的核心力量，需要負責國庫集中支付資金審核、撥付工作，需要處理反映集中支付的會計信息，對財政零余額賬戶、往來資金賬戶進行維護，占據著重要位置。但現階段支付中心對于財政資金的監管，處于事后監管、被動監管狀態，其職能發揮職能不明顯。因此，為促進支付中心監管職能的有效發揮，應盡快完善撥付審查機制，加強資金流出前后監測，構建動態監管模式，從而充分發揮支付中心威懾、警示、糾偏、規范的作用。另外，支付中心應提高監管的預見性，根據財政資金監管的需要，建立預警機制，以及監控信息通報制度，動態監管預算單位、代理銀行的財政資金支付與清算情況，對預算單位提出申請、支付中心審核、代理銀行支付、人民銀行清算、支付憑證歸檔等環節實行全流程監控，確保每一筆資金做到用途清楚、資料規范、撥付對象明確。若發現違規行為，要及時進行核查，開展對賬工作，主動為預算單位提供咨詢服務，確認異常情況原因，提出處理建議，確保來往資金歸集及時、支付準確。

（四）優化財政資金管理信息系統

缺少配套財政支付信息管理系統，就很難順利推行國庫集中支付制度。因此，財政部門要建立財務信息處理中心，完善財政信息管理系統、公共支付系統、資金結算信息、信息查詢系統，從而為國庫集中支付的實施提供技術支持，實現財政信息資源的共享。具體來講，為解決現有軟件開發滯后的問題，財政部門要理清自身業務流程、管理機制，準確定位對軟件系統的需求，主動與軟件開發商建立合作關系，要求軟件供應商根據實際需要，盡快完成軟件升級、調整，解決軟件問題。國庫支付信息管理系統，應主要包括：支付申請、支付授權、支付憑證、支付確認、劃款清算、支付退款等幾大模塊，主要涉及：國庫、歸口處室、預算單位、代理銀行、清算銀行等部門。而且系統要采用專網互聯的構建模式，使各子系統無縫銜接，確保代理銀行與國庫行之間可實時處理支付業務，及時傳遞票據和憑證，從而縮短資金清算時間，避免財政單位、代理銀行、清算銀行三方數據不同步。

（五）加強財政內部監督

為遏制各級單位財務違規行為，確保資金安全運行，必須要推進頂層設計，加強財政內部監督，采取內控措施。具體來講，財政單位負責人，要正確理解國庫集中支付制度的內涵，樹立會計責任意識，依法理財，主動履行職責，定期組織紀檢、監察、財政、審計、人行等相關部門進行考核驗收，確認財政資金管理的情況。審查過程中要重點檢查各單位是否存在“小金庫”的現象，杜絕財政資金“體外循環”，嚴控新增，清理陳欠，從而鞏固資金安全防線，防止出現“二次沉淀”的情況。另外，要按“誰分管、誰負責、誰督辦”的原則，將財政業務活動與財政干部績效掛鉤，將財政活動監控結果、管理成果作為相關責任人績效評價依據，納入年終考核。對于管理不善，履職不到位的人員進行處罰，追究其相應責任，從而使各級人員重視財政內部監管。此外，要積極加強財政內控機制建設，嚴抓行政管理、黨風廉政建設工作，通過內控將財政資金管理活動關進制度的“籠子”。

四、結束語

由于經濟環境的變化，財政資金規模不斷擴大，財政收支業務日趨復雜，傳統管理模式無法滿足需求。而國庫集中支付制度更加符合當前我國經濟發展的形勢，可有效規范財政資金的流轉，縮短資金撥付時間，提高資金利用效率。但具體實施中，仍然存在著一些問題，如：國庫集中支付制度不健全、部門預算管理不到位、支付中心的監督職能發揮不明顯、信息管理系統建設相對滯后、財政內部監督不足等。這些問題的存在，不利于國庫集中支付制度的穩定運行，限制了集中支付管理制度優勢發揮。因此，財政單位應轉變觀念，走出以往的慣性思維，健全財政資金管理制度，加強部門預算管理與控制，充分發揮支付中心職能，優化財政資金管理信息系統，加強財政內部監督，從而規避集中支付風險。