美古頻繁接觸，兩國關系出現轉機？

張芯瑜

繼今年1月4日美國駐古巴大使館完全恢復古巴公民赴美移民簽證服務和領事服務后，美國和古巴于1月18日和19日在古巴首都哈瓦那舉行了司法執法對話會，就合作應對恐怖主義、非法移民活動等威脅兩國安全的議題進行交流。這是美古兩國自2018年以來首次進行司法執法對話，也是兩國政府在不到一年的時間里舉行的第三次高級別會議。近期美古兩國間的頻繁接觸引起了國際社會的廣泛關注，美古關系是否出現轉機？

特朗普政府執政期間，美國政府全面收緊對古巴政策，美國與古巴的外交關系跌至冰點。對于特朗普政府的對古政策，美國現任總統拜登認為是行不通的。拜登曾是奧巴馬政府時期美古關系正常化的主要策劃者之一。在2020年美國大選競選過程中，作為民主黨總統候選人的拜登表現出極大地改變對古政策的意愿，表示要扭轉特朗普政府對古巴的制裁，恢復與古巴的對話和接觸政策。但拜登政府上臺主政后，并沒有兌現“重新評估古巴政策”的競選承諾，而是延續了特朗普政府對古巴的“敵視”政策，對古巴進行污名化，甚至擴大了對該國制裁的力度。

2021年7月11日，在遭遇疫情影響和經濟嚴重衰退的背景下，古巴國內爆發了自上世紀90年代以來最大規模的游行示威活動。事件發生后，拜登政府對古巴施加了兩輪新的制裁。拜登政府揚言，除非古巴發生根本性變革，否則會有更多制裁。不僅如此，拜登還在白宮接見了一些古巴裔美國人，其中部分人與此次騷亂有關聯。對此，古巴政府直指拜登政府的虛偽性，并指責美國政府煽動示威、干涉古巴內政。

拜登政府多次以“民主問題”為借口，在地區層面排擠古巴。在拉美“粉紅浪潮”回歸的背景下，拜登政府以“尋找務實共同點”為由，對不同立場的拉美國家進行頻繁的“穿梭外交”，以爭取更多“捍衛民主和人權”的拉美國家對古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜三個美國眼中的“反民主且專斷”的國家進行集體施壓。2022年6月第九屆美洲峰會在美國召開，拜登政府將上述三國排除在外，這一做法遭到多個美洲國家領導人的批評或抵制。

在涉及地區合作的眾多議題之中，美國政府最為關注的是關系其核心利益的非法移民問題。拜登上臺執政后，決心改變特朗普政府在處理移民問題時的強硬做法，擬采取多邊合作和多方圍堵的方式解決非法移民及相關的跨國犯罪問題。但拜登政府的移民新政似乎并不奏效，反而有越來越多的拉美國家的非法移民試圖通過水路和陸路越境進入美國。

縱觀美古關系史，移民問題既是美國打壓古巴政府的工具，又給兩國國內帶來了一定的社會安全問題。美國與古巴最近的地方只需跨越90英里的海面。半個多世紀以來，由于美古兩國關系的長期隔斷，不同時期的古巴人基于不同的原因（或是被美國煽動，或是經濟原因），穿越南美洲和中美洲的陸路或者跨越海域抵達美國，由此引發了多次移民危機。為此，即使在兩國斷絕外交關系的情況下，美古之間仍然保留了涉及移民問題的溝通渠道。歷屆美國政府也不斷調整針對古巴的移民政策。

由于特朗普任內對古巴加碼制裁，加之新冠疫情蔓延，近年來飽受美國長期封鎖之苦的古巴經濟社會發展遭遇更多困難。面對拜登政府尚不明朗的移民政策，一些古巴人選擇非法越境至美國。2022年，通過南部邊境抵達美國的古巴人創下紀錄，在前往美國途中被攔截的古巴移民人數也急劇增加。美國當局甚至啟動了國民警衛隊，以應對佛羅里達海岸巨大的移民潮。

因此，移民問題成為當前美國政府和古巴政府接觸的一個交匯點。從去年起，美古兩國開始舉行高級別的正式會談，主要聚焦移民問題等，包括非法移民流動和遣返、人口販運、移民欺詐、販毒、逃犯申訴等有關事宜。2022年5月，拜登政府對現行古巴政策做了一系列調整，部分放寬了特朗普政府涉古僑匯、旅行等限制。2022年9月，美國宣布恢復古巴家庭團聚假釋項目的申請。2023年1月4日，美國駐古巴大使館全面重啟簽證和領事服務，并且恢復了2017年被特朗普暫停的至少2萬份年度簽證配額。次日，拜登公布了另一條新政：每月可接收來自古巴、海地、尼加拉瓜和委內瑞拉的合法移民3萬人。

2023年1月4日，美國駐古巴大使館全面重啟簽證和領事服務，古巴民眾排隊等候辦理手續。

面對不斷發酵的移民問題，拜登政府面臨巨大壓力。這一壓力既來自于反對移民的共和黨人，也來自于要求擴大所謂人權的民主黨左派。移民問題已淪為美國黨派相爭的“棋子”。針對當前美國對古巴外交政策的調整，美國共和黨古巴裔參議員馬克·盧比奧和里克·斯科特不斷喊話，要求拜登政府不要向古巴政府讓步。與此同時，美國民主黨內部則表示，拜登對古接觸政策讓其在古巴裔美國選民中“丟分”，進而在中期選舉中拖累了民主黨。

美古關系調整的核心是美國解除對古巴長達60年的貿易禁運和經濟封鎖。而當前最緊迫的問題是，拜登政府能否將古巴從“支持恐怖主義國家”名單上移除，否則美古關系很難出現破冰式的轉變。面對政治選舉、經濟復蘇等更為棘手的國內議題，拜登政府已多次表示，對古政策并非其優先事項。由此可見，近期美國和古巴圍繞移民問題的頻繁接觸并不代表兩國關系轉暖。

在今后一段時間內，拜登政府恐難改變對古巴的封鎖政策和“敵視”態度，古巴對美方針預計也不會改變。事實上，1959年古巴革命勝利至今，美國敵視和顛覆古巴社會主義政權的目標從未放棄；社會主義古巴反抗美國控制和干涉的決心也從未動搖。然而，對于近期美古之間的頻繁接觸，古巴政府認為，雖然拜登政府此舉的作用有限，但恢復與華盛頓在移民領域的正式接觸仍然是“重要的”，并表示不排除將對話擴展到其他共同關心的問題。當前，古巴經濟已進入疫情后的復蘇階段，并正通過加速部署實施經濟改革，以吸引更多外資、刺激經濟發展。