“認購碳匯”修復生態環境的司法適用研究*

鄭毓翰

(西南政法大學民商法學院,重慶 401120)

在國家統籌推進“雙碳”目標實現的大背景下,修復、鞏固、提升生態系統的碳匯功能被認為是實現“雙碳”目標的重要途徑,為此,司法機關在環境司法實踐中開創性地探索出“認購碳匯”修復生態環境的責任承擔方式。然而,源于地方法院自主創新的“認購碳匯”在我國司法實踐中仍屬新事物,仍處于探索階段。在全社會助力“雙碳”目標實現的熱情激勵下,從司法服務保障“雙碳”目標實現的角度判決侵權人承擔該責任方式將成為各地司法機關審判環境類案件的常態,因此有必要檢視我國司法實踐,對“認購碳匯”修復生態環境做全面的譜系化研究,規范其適用路徑。

1 “認購碳匯”修復生態環境的實踐檢視

對于生態環境的修復,不僅需要注重對受損生態環境要素的修復,還需要注重生態系統服務功能的恢復[1],“認購碳匯”便是司法實踐探索出的修復生態系統碳匯功能的重要方式。“認購碳匯”要求行為人通過購買與生態環境因遭受損害而產生的碳匯損失相對應數額的碳匯資源的方式,在碳循環平衡移動規律下積極推動碳循環向人類有利的方向移動,恢復、維持并促進生態系統的碳匯能力,實現對生態環境的修復。盡管“認購碳匯”修復生態環境較“補種復綠”“增殖放流”等方式更靈活便捷,也在司法實踐中得到越來越普遍的適用,但通過司法實踐檢視后不難發現,“認購碳匯”修復生態環境仍存在諸多亟需解決的問題。

1.1 “認購碳匯”修復生態環境的適用范圍不清

在當前的司法實踐中,“認購碳匯”修復生態環境的適用范圍正在逐漸擴大,除從《最高人民法院關于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2022〕16號,以下簡稱《森林資源糾紛解釋》)第20條規定中的林業碳匯擴展到海洋藍色碳匯外,部分法院甚至在不存在碳匯類損失的案件中要求侵權人以“認購碳匯”的形式修復生態環境。如在福建省順昌縣人民法院審結的一起公益訴訟案件中,侵權人因非法狩獵野豬而以承擔1 000元碳匯量的方式賠償其所造成的野生動物的生態價值損失[2]。然而,狩獵野豬雖然是對生態環境的損害,但野豬等野生動物亦是溫室氣體的排放主體,狩獵野生動物對生態環境所造成的損害與生態系統碳匯功能損失并無關聯,此時要求侵權人“認購碳匯”是否能實現生態環境修復仍有待研究。過于依賴以“認購碳匯”的形式修復生態環境,一方面將會阻滯法院對生態環境修復方式的創新探索,造成其他生態環境修復方式的懸空和冷落;另一方面,亦難以確保對生態環境損害的“對癥下藥”,導致生態環境本應有的功能和價值得不到恢復。

1.2 徑直適用“認購碳匯”有違環境司法救濟內在邏輯

司法實踐中通常將“認購碳匯”作為替代性修復生態環境的責任承擔方式[3]。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》(法釋〔2020〕20號,以下簡稱《環境公益訴訟解釋》)第20條和《生態環境損害賠償管理規定》(環法規〔2022〕31號)第9條的規定,生態環境損害救濟的邏輯脈絡為:行為人應當首先圍繞損害發生地展開直接修復工作;在損害無法直接修復時,才可開展替代性修復。然而,在司法實踐中,仍有大量裁判案例徑直將“認購碳匯”作為生態環境修復的責任承擔方式,并未說明適用“認購碳匯”修復生態環境的理由和依據。一方面,“認購碳匯”并非是具有優先適用地位的直接修復方式,其只有在無法直接修復受損生態環境的情況下才能適用,因此徑直以“認購碳匯”修復生態環境顯然有違環境司法救濟的內在邏輯,難以貫徹生態環境修復理念;另一方面,沒有以判斷生態環境是否能直接修復為前提,使得“認購碳匯”的現實意義和實際價值存疑,極易泛化成“口袋式”責任承擔方式。

1.3 單獨適用“認購碳匯”無法全面救濟生態環境損害

徑直適用“認購碳匯”除有違環境司法救濟內在邏輯外,還存在無法實現受損生態環境全面救濟的現象。(1)生態環境損害的不僅是生態系統碳匯功能,還包括其他方面的損害。一方面,僅適用“認購碳匯”難以覆蓋《民法典》第1 235條明確規定的調查與評估費用、防止損害發生和擴大所支出的合理費用等損失。另一方面,生態系統碳匯功能僅是生態系統服務功能中的一類。如濫伐林木會造成生態系統碳匯功能損失,但同時也會對森林資源調節氣候、防風固沙、涵養水土的功能產生影響,若僅適用“認購碳匯”雖然救濟了生態系統碳匯功能損失,但顯然并未考慮生態系統的其他服務功能損失。(2)“認購碳匯”修復生態環境的方案缺位,無法判斷認購數額是否科學合理。生態環境修復需要制定相應的具體修復方案,借以明確修復行動或措施的實施范圍、恢復規模和持續時間。換言之,無論是直接還是替代性修復方式,都需要制定相應的修復方案。然而,在“認購碳匯”修復生態環境的司法實踐中,除少數法院在判決書中明確載明碳匯金額的計算方式[4]外,大多數法院并未說明采用“認購碳匯”作為生態環境修復的原因、碳匯金額的具體計算方式以及包括碳匯損失具體計算標準、碳匯款項用途的具體實施方案,過于簡陋的判決書內容難以確保生態環境得到妥當的修復。

基于我國“認購碳匯”修復生態環境的司法實踐檢視,若要確保司法服務保障“雙碳”目標的實現,則有必要進一步規范“認購碳匯”修復生態環境的司法適用。《森林資源糾紛解釋》對“認購碳匯”修復生態環境這一責任承擔方式規定的過于原則,并未從根本上解決“認購碳匯”修復生態環境在司法適用中的困難與混亂,仍需進一步厘清其適用范圍、適用順位等問題,推進降碳、減污、擴綠等發展方式綠色轉型。

2 “認購碳匯”修復生態環境的適用范圍

2.1 適用范圍之廓清:存在碳匯類損失

廓清適用范圍是合理、妥當適用“認購碳匯”修復生態環境這一責任形式的第一步,只有合理確定適用范圍,才能確保“認購碳匯”的功能價值得以正確的發揮。就“認購碳匯”修復生態環境的責任適用范圍而言,筆者認為,應當將其限定在存在碳匯類損失的情形。

(1) 生態環境修復策略的要求。生態環境修復應當置于生態整體主義視域下進行,無論是直接還是替代性修復,都服務于相互作用的生態環境要素的整體性修復[5]。但該整體性修復并非沒有任何要求。作為一項技術復雜、過程漫長的治理工程,如何量化生態環境的損害、采取何種措施才能確保生態環境的整體性恢復,某種程度上受制于生態環境要素的種類和生態環境鑒定評估技術政策。換言之,生態環境修復方式的選擇需要基于生態環境要素的特性,不同的生態環境要素對應不同的修復方式。只有基于生態環境要素特性適用合理的修復方式,才能實現生態環境的整體性修復,才能將受損害的生態環境恢復到初始狀態。如對于侵權人破壞植被的則要求以補種的形式恢復被破壞的植被,對于造成大氣污染的則要求侵權人承擔清除大氣污染物的修復義務,絕對不會要求破壞植被的侵權人承擔清除大氣污染物的修復責任。即便是同一生態系統的同一生態環境要素,亦存在不同的修復方式。以森林生態系統為例,對于資源供給型森林,主要是對受損毀林木的修復;對于物種棲息型森林,生態環境修復責任則主要側重于對包括林木在內的整體森林生態的修復[6]。這也正是《森林資源糾紛解釋》第17條對森林生態系統的修復規定了補種樹木、恢復植被、恢復林地土壤性狀、投放相應生物種群等多種修復方式的原因。因此,在救濟生態系統服務功能損失上,亦應當注重“對癥下藥”,由此才能確保生態環境得到整體性的恢復。

(2) 環境司法實踐的現實考量。就“認購碳匯”的配套交易機制而言,我國目前尚未建立完善的碳匯交易市場,無法確保所購買的碳匯量能切實用于填補生態環境損害。因此,將“認購碳匯”適用范圍限定于存在碳匯類損失的情況,也是為防止貿然適用“認購碳匯”修復生態環境造成該責任適用泛化,最終影響生態環境的整體性修復。

(3) 司法能動主義有限性的體現。修復方式的選擇不是任由司法機關在案件審理中行使“司法立法權”,司法能動主義的發揮需要恪守界限,以追求修復的實效為導向,應當結合生態系統的價值功能和受損生態環境要素的特性綜合判斷應當采用何種修復方式。

綜上,對于生態環境要素遭受損害導致生態系統服務功能受損的,應當基于生態系統服務功能的損害類型選擇有利于損害恢復的方式。“認購碳匯”是對生態系統碳匯功能損害單獨作出的修復方式,對其他層面的生態環境損害應當以其他方式另行修復。如在前述非法狩獵的案例中,大量非法狩獵、捕殺野生動物對生態系統服務功能的影響主要涉及經濟、社會和文化價值的供給、文化服務功能,并未對生態系統碳匯功能這一調節服務功能造成影響,或說在一般情況下即便存在影響也較邊緣。此種情況下,適用“認購碳匯”不僅難以修復生態系統供給、文化服務功能,更是與生態環境修復理念背道而馳。

2.2 存在碳匯類損失的具體情形

2.2.1 可適用于永久性損害的碳匯類損失

“認購碳匯”作為一種替代性修復方式,需要遵循立法規范層面對替代性修復的規定。在立法規范層面,不能原地原址修復時,替代性修復才具有適用的空間,但法律規范并未闡明替代性修復與生態環境永久性損害之間的關聯,造成學界和實務界對永久性損害能否適用替代性修復存在分歧,主要有肯定說[7]和否定說[8]兩種觀點。筆者認為,“認購碳匯”可適用于生態系統碳匯功能永久性損害的情形。

按照傳統民法理論,當出現原物毀損或無法修理的情況時,恢復原狀的責任已無法適用,故代之以金錢賠償,以恢復原狀為原則,金錢賠償為例外。但在生態環境修復領域,當存在無法適用直接修復方式的永久性損害時,修復責任不可直接轉換為損害賠償,應當盡可能通過替代性修復的方式大體恢復生態環境的原有狀態和功能。一方面,在最高人民法院看來,永久性損害并非絕對不可恢復,而是“難以恢復”,囿于現行技術可行性和經濟合理性使得修復工作難以實現,但并非沒有修復的可能[9]。因此,可適用替代性修復方式,通過將損害予以具體化,使富有個性的損害失去個性而具有可替代性,最大程度恢復生態系統的相應功能,進一步“進行環境容量或生態功能的修復,以達到生態系統結構和總量平衡”[10]。另一方面,生態環境修復是對生態環境公共利益救濟的最好方式,優先于損害賠償[11]。根據《環境公益訴訟解釋》第24條的規定,侵權人對造成生態環境永久性損害所承擔的金錢賠償應當用于修復被損害的生態環境。與金錢賠償后用于修復受損的生態環境相比,直接判處侵權人承擔替代性修復責任更能及時、靈活地修復受損的生態環境。因為即便是金錢賠償,亦難以確保生態環境損害賠償資金用到實處,生態環境損害賠償金管理模式不統一更會引發資金積壓問題。

綜上所述,在存在無法直接修復的永久性損害的情形下,可適用替代性修復進行生態環境要素以及與生態環境要素相關的生態系統服務功能的整體恢復。換言之,“認購碳匯”可適用于因生態環境要素永久性損害而導致生態系統碳匯功能永久性損害的情形。

2.2.2 可適用于林業碳匯在內等多種碳匯類損失

在現有的法律法規中,僅有《森林資源糾紛解釋》第20條規定可用認購林業碳匯替代修復生態環境,那么“認購碳匯”修復生態環境是否應該僅限于森林生態系統存在碳匯類損失才可適用?筆者認為,將適用范圍限定于森林資源類案件,可能會面臨適用范圍過窄的問題。對于破壞海洋、濕地等生態環境導致生態系統固碳增匯功能下降的,亦可購買與其相關的海洋、濕地等碳匯產品,確保生態系統碳匯功能得以修復。(1)就“認購碳匯”的修復功能來說,無論是林業碳匯,還是海洋、草原碳匯等其他類型碳匯,其目的都在于修復生態系統碳匯功能,只要存在碳匯類損失,并且具有《森林資源糾紛解釋》第20條所規定的“經核證”的碳匯類項目,就應當適用“認購碳匯”實現生態環境的整體性修復,這是整體主義生態環境觀下生態環境修復的基本理念[12]。(2)就規范目的本身來說,作為一項在環境司法實踐中探索出來的履行機制,《森林資源糾紛解釋》只是在規范層面對適用“認購碳匯”較多的森林資源領域加以確認,并未排除在草原、濕地、土壤等其他與固碳減排有密切聯系的領域適用“認購碳匯”。(3)就生態產品的價值實現來說,允許其他碳匯類項目的市場化,能實現生態價值向經濟價值的轉化,促進海洋、土壤等碳匯項目發展的同時實現“雙碳”目標。《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》明確指出,要推動生態產品價值核算結果在生態保護補償、生態環境損害賠償等方面的應用。林業碳匯項目的實施能實現森林生態價值補償的市場化,促進碳匯林種植者經濟收益的同時進一步激勵和保障碳匯林建設,不僅能鞏固、提升生態系統碳匯功能,還能將“綠水青山”轉變為“金山銀山”。因此,將其適用范圍拓展至其他碳匯類產品,能協同發揮不同類型碳匯產品的固碳增匯功能,進一步護航生態系統碳匯機制的健康發展。

綜上,在生態環境要素損害導致生態系統碳匯功能受損時,適用“認購碳匯”修復生態環境是平衡生態系統碳匯功能的良好手段,但在生態系統碳匯功能并未受損時,則應當審慎使用。在生態學意義上,生態環境要素主要包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。故在具體適用范圍上,筆者認為,應當將動物要素、建筑遺跡與其他生態環境要素加以區分。若是被侵害的生態環境為野生動物和建筑遺跡的,則不應適用“認購碳匯”;若是被侵害的是野生動物和建筑遺跡外的其他生態環境要素,則需要結合鑒定報告等證據判斷是否存在生態系統碳匯功能損失,并且不得以“認購碳匯”的形式修復其他類型的生態系統服務功能。

3 “認購碳匯”修復生態環境的適用路徑

“認購碳匯”作為一種替代性修復生態環境的方式,除適用范圍僅限于碳匯類損失外,還需要在適用位階保持一定的“謙抑性”。

3.1 路徑確定之基礎:“認購碳匯”的責任定位

根據《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第1部分:總綱》(GB/T 39791.1-2020,以下簡稱《損害鑒定指南:總綱》)和《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》(環辦〔2014〕90號)的規定,生態環境恢復是指采取合理、必要的措施將受損的生態環境恢復至基線并且補償期間損害的過程。按照恢復目標和階段不同,可分為基本恢復、補償性恢復和補充性恢復。基本恢復是指采取必要、合理的自然或人工措施將受損的生態環境及其服務功能恢復至基線的過程;補償性恢復則是補償生態環境自損害發生至恢復到基線過程中的生態系統提供服務功能的喪失與減少;補充性恢復則是當基本恢復與補償性恢復未達預期效果時所采取的額外、彌補性的措施。在適用順位上,應當優先適用基本恢復措施;不同的基本恢復措施代表著不同的生態環境恢復期間,進而影響以恢復期間為計算依據的生態系統服務功能損失[13],故補償生態環境期間損害的補償性恢復措施需結合基本恢復措施加以確定,應劣后于基本恢復措施適用;補充性恢復措施則是用于彌補前兩項措施未達致目標的額外、彌補性措施,應當在最后適用。因此,“認購碳匯”屬于何種恢復措施,決定了“認購碳匯”責任的具體適用路徑。

學界現有觀點認為,“認購碳匯”修復生態環境的責任手段可適用于基本恢復、補償性恢復和補充性恢復各個階段,即“認購碳匯”在“無法直接修復”時便具有適用空間[14]。然而,筆者認為,“認購碳匯”屬于補償性恢復措施,可適用于補償性和補充性恢復兩個階段,無法適用于基本恢復。(1)就“認購碳匯”的功能而言,適用“認購碳匯”的目的在于修復生態系統碳匯功能,而生態系統碳匯功能屬于生態系統服務功能的組成部分,與補償性恢復相對應,理應屬于補償性恢復措施。(2)就“認購碳匯”的修復效果而言,一方面,“認購碳匯”相當于在全國甚至全球范圍內修復生態系統碳匯功能,對損害發生地的修復效果甚微;另一方面,“認購碳匯”不僅無法修復受損的生態環境要素,更無法實現除生態系統碳匯功能外其他服務功能的恢復,因此其無法作為基本恢復措施。總的來看,“認購碳匯”應定位為生態環境的補償性恢復措施,是對“生態環境期間損害”的替代性修復方式。

3.2 “認購碳匯”修復生態環境的具體路徑

在替代性修復能適用于永久性損害的背景下,生態環境損害的修復便不存在不能修復的部分。由此,生態環境修復可分為能直接修復和不能直接修復。能直接修復的部分應當采用直接修復作為基本恢復措施;不能直接修復的部分應當依次采用有利于生態環境要素恢復的替代性修復作為基本恢復措施。在采用基本恢復措施后,以“認購碳匯”補償恢復期間的生態系統碳匯功能損失。同時對于修復不達標的,亦可以“認購碳匯”進行補充性修復。

3.2.1 能直接修復的部分:直接修復與“認購碳匯”

根據《損害鑒定指南:總綱》7.3.2的規定,生態環境恢復策略的選擇應當遵循一定的優先順序,其中受損區域原位恢復同等類型和質量的原位同質恢復具有優先適用地位。換言之,對受損生態環境進行等值重建的最佳方式就是直接修復。因此,在能進行直接修復的情形下,應當優先采用直接修復方式,實現受損生態環境要素的等值恢復。

在采用直接修復進行基本恢復后,便可確定恢復期間內生態系統的碳匯功能損失。原地補種復綠、修復土壤等方式能在修復生態環境基本要素的同時,一定程度上恢復生態系統碳匯功能,但植被生長、土壤恢復需要一定周期,在恢復期間內存在生態系統碳匯功能損失。對于生態系統的碳匯功能損害,可采用“認購碳匯”進行補償性修復。

3.2.2 不能直接修復的部分:替代性修復與“認購碳匯”

當采用直接修復存在經濟不合理、技術不可行等情況時,應當根據生態環境恢復效果依次適用有利于生態環境要素恢復的替代性修復方式進行基本恢復。在替代性修復中,同等類型和質量的生態環境要素修復優于不同類型和質量的生態環境要素修復,具體而言,依照如下順序:(1)適用異地補種復綠、增殖放流等替代性修復方式。如毀損林木造成損害的,若無法在原地進行補種復綠,則應當在受損區域的毗鄰區域進行補種復綠。因為污染環境、破壞生態行為損害后果的嚴重性通常呈現由中心向外圍逐漸減弱的趨勢,選擇與受損中心區域相近的地域進行同類型、同質量的修復,更有利于生態系統的恢復。(2)采用原地補種其他類型林木、增殖放流其他物種等替代性修復方式。在無法選擇毗鄰區域,或沒有合適毗鄰區域的情況下,可在原受損位置采用同功能異種類、同價值異等級等替代性修復方式。但此種情形下,值得注意的是,宣傳教育、巡河、護林等過于強調行為社會意義的手段并不能實現對受損生態環境要素及其服務功能的修復。法院判令侵權人承擔有利于保護、改善生態環境治理的勞務承擔方式通常是因為侵權人的履責能力不足,故勞務代償通常為損害賠償責任的替代履行方式,并非生態環境損害的替代性修復。

當采用有利于生態環境要素恢復的替代性修復進行基本恢復后,亦需要以“認購碳匯”的形式進一步補償恢復期間生態系統碳匯功能損失,確保生態系統碳匯能力穩定,以防碳匯功能受損引發其他損害的“蝴蝶效應”。尤其注意,對于無法進行直接修復,同時也不具備異地同質、原地異質的替代性修復條件的,適用“認購碳匯”應當視為是在采用自然恢復的基本恢復措施的情形下,以“認購碳匯”替代性修復生態系統碳匯功能。

將基本恢復措施與“認購碳匯”協同適用不僅擺脫了單純適用基本恢復措施難以彌補生態系統碳匯功能損失的缺陷,提升了生態環境的修復效果,更是對“碳匯”修復理念的探索創新。此外,對于采用直接或替代性修復等基本恢復措施并未完全恢復受損的生態環境及其服務功能,或補償性恢復手段無法補償期間損害的,則需要采用額外的補充性恢復措施,而補充性恢復措施亦可采用“認購碳匯”這一替代性修復方式,進一步彌補生態系統碳匯損失。如在司法實踐中,行為人因砍伐林木超出采伐許可范圍而進行原地補種復綠,但仍存在林地清理不合格、整地質量不合格等現象,使得生態環境并未得到有效修復,需支付2萬余元的碳匯指標用于補充性恢復[15]。

4 結 論

結合當前我國大力推進“雙碳”目標的戰略舉措背景,司法機關與時俱進,開創性地探索出由侵權人“認購碳匯”承擔替代性修復生態環境的責任方式。在具體適用上,“認購碳匯”修復生態環境的適用范圍應局限于存在碳匯類損失的情形,并作為補償性恢復措施適用。具體而言,在存在碳匯類損失的情形下,應當優先適用直接修復方式,并以“認購碳匯”補償恢復期間的生態系統碳匯功能損失;若無法適用直接修復方式的,則應當優先適用異地同質、原地異質等有利于生態環境要素恢復的替代性修復方式,并以“認購碳匯”補償恢復期間的生態系統碳匯功能損失。同時,“認購碳匯”還可用于補充性恢復階段,確保生態環境整體性恢復的目標實現。