RCEP數據跨境流動規則例外條款的適用及中國應對

杜玉瓊 羅新雨

伴隨著信息技術的快速發展,傳統貿易模式正經歷數字化轉型。雖然電子商務的概念尚不統一(1)中國信息通信研究院互聯網法律研究中心《數字貿易的國際規則》,法律出版社2019年版,第15頁。,但其呈現的各種貿易形式均以數據跨境流動為基礎。近年來,各國間簽訂的區域和雙邊經貿協定愈發重視數據的跨境流動,并把數據跨境流動規則設置為電子商務章節的關鍵條款(2)雖然部分區域或雙邊協定采用“數字貿易”的表述,但鑒于電子商務和數字貿易章節中數據跨境流動規則設置上的共性,且本文側重討論RCEP電子商務章節下的數據跨境流動規則,故本文統一采用“電子商務”的表述。。但另一方面,若國家放任關鍵技術數據、個人敏感數據的跨境自由流動,無疑會對國家安全和個人信息保護帶來挑戰(3)武長海主編《國際數據法學》,法律出版社2021年版,第261頁。。正如《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》概述所言,“我們生活的互聯網經濟時代給全球經濟增長帶來的機遇與挑戰并存”(4)《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》,G20官網,2016年9月20日發布,2022年7月16日訪問,http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。。因此,在區域和雙邊經貿協定中數據跨境流動規則例外條款(以下簡稱“數據例外條款”)便成為締約方對數據跨境自由流動的“安全閥”。

2022年1月1日,《區域全面經濟伙伴關系協定》(以下簡稱“RCEP”)正式生效。作為全球最大的區域自由貿易協定,RCEP的經濟體量約占世界經濟的1/3,并惠及全球近1/3的人口(5)沈銘輝、李天國《區域全面經濟伙伴關系:進展、影響及展望》,《東北亞論壇》2020年第3期,第103頁。,其范圍內的區域貿易正經歷著數字化轉型(6)《助力地區疫后經濟復蘇,RCEP為電子商務注入新活力》,光明網,2022年1月16日發布,2022年7月16日訪問,https://news.gmw.cn/2022-01/16/content_35450529.htm。,電子商務章節及其數據跨境流動規則成為該協定的主要內容,而RCEP數據例外條款的設置可以協調數據跨境自由流動和國家監管之間的關系。因此,探討RECP數據例外條款的有效適用具有重要意義。

一 RCEP數據例外條款設置的價值和目的

一般而言,價值是指導規則制定和實施的基本準則(7)馬忠法、謝迪揚《論人類命運共同體理念下的國際法價值構造》,《武大國際法評論》2022年第2期,第1頁。,而具體規則服務于特定的目的(8)楊銅銅《立法目的司法運用的功能及其效果提升——以指導性案例為分析對象》,《社會科學》2022年第8期,第184頁。。立足于應然的角度,規則的設置不僅應致力于價值的彰顯,還應追求目的的實現。RCEP數據例外條款是指第十二章第十四條“計算設施的位置”(以下簡稱“數據一般例外”)和第十五條 “通過電子方式跨境傳輸信息”(以下簡稱“數據安全例外”)中的例外規定(9)下文關于數據跨境流動一般例外和安全例外的規定亦指《區域全面經濟伙伴關系協定》第十二章第十四條、第十五條。,RCEP數據例外條款的設置,不僅彰顯了特定的價值,亦實現了締約方制定數據例外條款的目的。

(一)價值彰顯:發展與安全兼收并蓄,更偏重保障數據跨境流動安全

總體上,RCEP數據例外條款的設置彰顯了促進電子商務發展的價值取向。時至今日,數據已然成為當今國際經貿往來的基本要素(10)《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,中國政府網,2020年5月21日發布,2022年7月16日訪問,http://www.mofcom.gov.cn/article/b/g/202005/20200502967296.shtml。,其通過改變傳統貿易模式,為全球經濟增長提供了重要助力。據統計,2021年跨境數字服務貿易在全球服務貿易中的占比達到63.6%(11)中國信息通信研究院《全球數字治理白皮書》,CAICT中國信通院網,2023年1月10日發布,2023年7月3日訪問,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202301/t20230110_413920.htm。。正因如此,RCEP數據例外條款雖側重國家監管,但其仍要求締約方充分考慮該條款對數據跨境自由流動的影響。RCEP在數據跨境流動規則一般例外條款中,原則上禁止締約方限制數據跨境流動,并強調該例外的援引應符合非歧視性和必要性要求。RCEP在數據跨境流動規則安全例外條款中,規定該例外的援引應具備相應的必要性,以防止該例外的濫用。

同時,RCEP將例外條款作為規制數據跨境流動的基本規則。數據跨境流動往往伴隨著信息的大范圍傳播,放大了國家安全和個人信息保護等問題(12)黃家興《國際數字貿易規則碎片化:現狀、成因及應對》,《太平洋學報》2022年第4期,第71頁。。為了規制數據跨境流動并最大程度協調各締約方的利益訴求,RCEP選擇積極回應數據跨境流動的規制,并在數據跨境流動規則中以設置例外條款的方式,概括地賦予了各締約方監管數據跨境流動的權利。RCEP規定,數據跨境流動規則中對自由流動的強調不排除締約方對于安全例外條款的適用(第十七章第十三條)。同時,RCEP也設置了數據一般例外,以期為各締約方限制電子信息的跨境傳輸或實現數據本地化提供必要的政策空間。

值得注意的是,在“發展與安全兼收并蓄”的價值取向中,RCEP數據例外條款更偏重“保障數據跨境流動安全”。原因在于,RCEP締約方構成多元,不同發展水平的締約方需要更具包容性的數據例外條款。因此,RCEP數據例外條款為締約方監管數據跨境流動提供了更為獨立自主的空間。例如,針對締約方能否限制數據跨境流動這一問題,RCEP開創性地設置了特殊和差別待遇條款,柬埔寨、老撾等締約方可在一定時期內更為寬松地適用數據例外條款(第十二章第十四條注釋、第十五條注釋),從而為此類締約方的數據跨境流動監管提供了必要的過渡期。

(二)目的實現:更尊重締約方監管數據跨境流動的需求

在“發展與安全兼收并蓄,更偏重保障數據跨境流動安全”的價值引領下,RCEP數據例外條款的設置更尊重締約方監管數據跨境流動的需求,其具體內涵可在RCEP與《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(以下簡稱CPTPP)、《美國-墨西哥-加拿大協定》(以下簡稱USMCA)、《數字經濟伙伴關系協議》(以下簡稱DEPA)等協定的數據例外條款的比較中進一步呈現。

一方面, RCEP數據一般例外的設置更尊重締約方基于“合法公共政策目標”的監管需求。在“通過電子方式跨境傳輸信息”和“計算設施的位置”的規定中,RCEP與CPTPP均設置了一般例外條款(13)《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》第十四章第十一條、第十三條。。但由于RCEP各締約方的電子商務發展水平差距較大,RCEP采取更為寬松的規制進路,除了強調限制措施應符合非歧視要求且不超過必要限度之外,RCEP數據例外條款在其注釋中還賦予了締約方自行決定限制措施是否超過必要限度的權利。相較之下,CPTPP、USMCA等協定的數據跨境流動規則更為限縮一般例外的適用。例如,USMCA雖然在“通過電子方式跨境傳輸信息”中設置了一般例外,但剔除了“計算設施的位置”中一般例外的規定,以克減締約方對電子商務活動進行監管的政策空間。

另一方面,有關數據安全例外的設置,RCEP更為尊重締約方基于“基本安全利益”的監管需求。作為主要由發展中國家驅動的大型區域貿易協定,RCEP充分考慮到數字時代國家安全信息泄漏的風險,以及發展中國家風險應對能力的相對缺乏,其在數據跨境流動規則中明確設置了安全例外,準許締約方可以采取其認為維護“基本安全利益”所必需的任何措施,并規定其他締約方不得對此類措施提出異議。相較之下,CPTPP、DEPA、USMCA等協定并未在對應章節中設置獨立的安全例外條款,其數據跨境流動的限制措施與安全例外之間的關系有待進一步明確。

二 RCEP數據例外條款的適用審視

由于RCEP數據例外條款蘊含“發展與安全兼收并蓄,偏重數據跨境流動安全”的價值取向,因此其設置更尊重締約方限制數據跨境流動的需求。但是,RCEP數據例外條款較為寬松的適用條件可能導致該條款存在濫用的隱憂(14)有學者認為,RCEP在數據跨境流動與存儲等規則方面的議題深化水平相對較低、例外條款較多。參見:謝謙《全球數字經濟規則議題特征、差異與中國應對》,《改革》2023年第6期,第29頁。。加之RCEP數據例外條款中關鍵概念表述模糊,該條款的適用仍具有不確定性。

(一)一般例外中“合法公共政策目標”的表述模糊

RCEP數據一般例外雖然強調締約方的規制權,但其“合法公共政策目標”的表述有待細化。不同于WTO通過限制性列舉的方式說明一般例外目的的做法,RCEP僅用“合法公共政策目標”來概括締約方適用數據一般例外條款的目的,且并未對該目標進行定義。此外,RCEP明確規定“合法公共政策目標”的具體內涵由締約方自行決定,可見,該目標與締約方自身的數據跨境流動政策密切相關。例如,在個人隱私保護層面,日本、新加坡立法規定個人數據的跨境流動應符合本國所要求的個人數據保護標準。

值得注意的是,締約方適用RCEP數據一般例外雖有非歧視和不超過必要限度的規定,但“合理公共政策目標”無法聚焦導致締約方采取數據跨境流動限制措施時難以滿足上述要求。RCEP數據一般例外的非歧視性具有特定含義,指締約方采取的數據跨境流動限制措施不得造成任意或不合理的歧視(15)張曉君、屈曉濛《RCEP數據跨境流動例外條款與中國因應》,《政法論叢》2022年第3期,第113頁。,但“合法公共政策目標”的模糊表述反而加劇了締約方自主決定適用該例外的傾向,進而放大了數據跨境流動限制措施造成任意或不合理歧視的可能性。此外,抽象的“合理公共政策目標”也無法為必要性的解釋提供較為清晰的指引。數據跨境流動限制措施的目標決定了其實施的方式、范圍和程度,因此,必要性的理解應結合締約方數據跨境流動監管的具體目標和實踐。由于“合理公共政策目標”并非具體的監管目標,因此各締約方實際上對數據跨境流動限制措施必要性的理解并不統一,進而造成締約方適用RCEP數據一般例外的不確定性。

綜上所述,由于RCEP各締約方的信息技術水平存在較大差距,且各締約方對國家安全和個人信息的保護呈現不同的態度和立場,因此,RCEP數據一般例外“合法公共政策目標”較為抽象的表述實際上反映了成員間監管目標差異的現實。一般而言,法律漏洞的補充需要相應的法律解釋(16)梁慧星《論法律解釋方法》,《比較法研究》1993年第1期,第47頁。。因此,RCEP數據一般例外的適用需要進一步發展相應的解釋方法,以增強締約方適用該例外的可預期性。

(二)安全例外的適用過于偏向締約方的監管自主權

“網絡和信息安全牽涉到國家安全和社會穩定”(17)習近平《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》,《求是》2013年第22期,第25頁。。由于數據跨境流動是網絡空間形成和發展的基礎,因此其規制水平直接影響國家安全在網絡空間中的保障程度。鑒于限制數據跨境流動對維護國家安全的關鍵作用,以及各締約方電子商務發展水平差異,RCEP特別強調了其他締約方不得對數據安全例外的適用提出異議。但是,這一規定也加劇了締約方濫用安全例外的可能性,若一成員為維護“基本安全利益”采取數據跨境流動限制措施,則該成員既無需通知其他成員,也不必向其他成員說明限制措施的必要性。同時,由于安全例外的適用過于偏向締約方的監管自主權,也限縮了相關爭議訴諸RCEP爭端解決程序的可能。

對締約方監管自主權的過度偏重極易造成數據安全例外的濫用,這與RCEP促進電子商務廣泛使用、建立信任和信心的電子商務環境目標存在潛在的沖突。數據跨境自由流動是電子商務活動得以順利開展的必要前提,而一國對數據跨境流動的不當限制則有可能減損市場主體對該國電子商務環境的信任和信心。不同于RCEP數據一般例外的是,RCEP數據安全例外并無非歧視要求,這意味著該例外的援引不需要考慮限制措施對數據跨境流動自由造成的影響,也容易導致該例外成為阻止跨國企業進入一國市場的障礙。例如,出于貿易保護的目的,一國可能會以維護國家安全為由限制數據跨境流動,致使跨國企業無法開展正常的商業活動。就目前來看,RCEP電子商務環境目標和數據安全例外有著潛在沖突。RCEP數據安全例外將國家安全置于數據跨境自由流動之上,其僅強調了國家安全的重要性,但并未對數據跨境流動貿易價值和非貿易價值的協調進行深入考量(18)譚觀福《數字貿易中跨境數據流動的國際法規制》,《比較法研究》2022年第3期,第171頁。。為提升跨國企業參與市場競爭的信心,RCEP數據安全例外的適用仍應關注數據跨境流動自由和國家安全之間的協調。

(三)RCEP爭端解決方式難以實現對數據例外條款的解釋

目前,RCEP電子商務章節項下產生的爭議原則上不可訴諸RCEP爭端解決機制(第十二章第十七條第三款)。為解決RCEP數據例外條款的相關爭議,RCEP規定了兩種爭端解決方式,即爭議方之間協商解決爭議或爭議方將有關爭議提交RCEP聯合委員會。但是,上述兩種解決方式均難以實現對RCEP數據例外條款的解釋。

首先,締約方通過相互磋商解決爭議的方式無法為規則解釋提供嗣后參照。RCEP規定在協商過程中,爭議方應善意進行磋商,以達成共同滿意的解決方案(第十二章第十七條第一款)。但是,該爭議解決方式強調締約方的互動性和合意性,爭議方之間爭端的解決更多取決于各自利益的協調和讓步,并不涉及規則的解釋。因此,即便爭議方之間協商解決了因例外條款適用所引發的爭端,也無法澄清數據例外條款的具體規定。

其次,通過RCEP聯合委員會尋求對數據例外條款的解釋不僅效率低下,也難言現實。RCEP電子商務章節規定,該章節項下所產生的爭議在未能通過磋商解決時,締約方可將爭議提交至RCEP聯合委員會(第十二章第十七條第二款)。作為替代磋商的爭端解決方式,RCEP聯合委員會雖具有規則解釋的職能(第十八章第三條),但需遵循各締約方協商一致的規則(第十八章第四條)。這意味著數據例外條款的解釋需要全面考慮不同締約方的訴求,由于RCEP締約方之間電子商務發展水平的差距和文化認知上的不同,各締約方對數據跨境流動監管的態度和立場差異較大,因此,通過RCEP聯合委員會澄清數據例外條款效率較低。

綜上所述,RCEP現有的爭端解決方式在理論上雖可澄清數據例外條款的適用,但其外交協商的性質決定了此類爭端解決方式在實際運作中存在非正式或效率較低等弊端。因此,RCEP數據例外條款的解釋需要一套具有普遍性和指導意義的解釋方法,從而減少各締約方適用此類例外條款的不確定性。

三 WTO相關案例對RCEP數據例外條款適用的指引

RCEP是遵循WTO規則而形成的區域自由貿易協定(19)楊國華《論RCEP與WTO規則的關系》,《國際商務研究》2021年第5期,第3頁。,而WTO例外條款和RCEP數據例外條款呈現一般規則和特殊規則的關系。RCEP專設有一般條款和例外章節(以下簡稱“RCEP例外章節”),以實現RCEP數據例外條款與WTO例外條款的銜接。RCEP例外章節規定,WTO的一般例外經必要修改后納入電子商務章節(20)《區域全面經濟伙伴關系協定》第十七章第十二條。。此外,RCEP例外章節的安全例外與WTO安全例外的表述基本相同,而RCEP數據安全例外僅強調了其不可訴性。一般而言,若某一事項可同時適用一般規則和更為具體的規則,則后者應優先于前者,而一般規則既有的適用情形也對具體規則的合理適用具有指引作用(21)古祖雪《現代國際法的多樣化、碎片化與有序化》,《法學研究》2007年第1期,第143頁。。因此,WTO中涉及例外條款的案例可以為RCEP數據例外條款的解釋提供指引。“多邊路徑不但是國際法善治的應有之義,也是數據無地理邊界屬性的客觀要求”(22)林福辰、杜玉瓊《發展與蛻變:多邊視域下數字貿易規則建構路徑之審思》,《江海學刊》2020年第5期,第161-162頁。,多邊視角的參照有助于澄清RCEP數據例外條款表述的不確定性,解決RCEP數據例外條款濫用的隱憂。

(一)秉持善意原則解釋例外條款

在WTO既有關于例外條款適用的案例中,爭端解決機構秉持善意原則提出了富有建設性的解釋思路。早在“美國汽油案”(DS2)中,WTO上訴機構就指出,專家組在判斷該案中一般例外的適用性時,“忽略了條約解釋的一項基本規則”(23)World Trade Organization, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), April 29, 1996.。上訴機構認為,條約解釋的基本規則是指《維也納條約法公約》(以下簡稱“《公約》”)第三十一條規定的符合善意原則的解釋方法,因此上訴機構明確了一般例外的解釋順序,“分析有兩個層次:其一,根據GATT第二十條第七款對限制措施的性質進行論證;其二,根據GATT第二十條的介紹性條款進一步評估同一措施”(24)World Trade Organization, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), April 29, 1996.。善意原則厘清了一般例外的解釋思路,也為之后的案例提供了明確的指引。因此,在“美國蝦案”(DS58)中,上訴機構就否定了專家組優先考察限制措施是否符合一般例外序言的做法,并認為專家組“沒有遵循《關于爭端解決規則與程序的諒解》第三條第二款的要求,適用‘解釋國際公法的慣例’的所有步驟”(25)World Trade Organization, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (WT/DS58/AB/R), October 12, 1998.。

同樣,關于安全例外的解釋,在“烏克蘭訴俄羅斯轉運措施案”(DS512)中,WTO專家組強調,“WTO爭端解決中出現的解釋性問題應通過適用解釋國際公法的慣例來解決……這些規則包括《公約》第三十一條和第三十二條”(26)World Trade Organization, Russia-Measures Concerning Traffic in Transit (WT/DS512/R), April 5, 2019.。可見,本案中的專家組也是先判斷限制措施是否符合安全例外的具體情形,再考察限制措施是否符合安全例外的宗旨。

可見,善意原則對例外條款的解釋具有普遍適用性。由于WTO一般例外和安全例外的解釋都需要平衡貿易自由和國家監管之間的關系,因此善意原則可以提供一致的解釋思路。在“卡塔爾訴沙特知識產權侵權案”(DS567)中,WTO專家組強調善意原則具有避免安全例外濫用的功能,指出“善意原則要求各成員不得利用GATT第二十一條作為其規避GATT義務的手段”(27)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.。WTO上訴機構也曾表示,“GATT第二十條的引言實際上是善意原則的一種表達方式……它制約著國家對權力的行使”。對此,上訴機構進一步強調,“第二十條引言的目的和目標通常是防止濫用第二十條的例外情況”(28)World Trade Organization, United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products (WT/DS58/AB/R), Octuber 12, 1998.。可以說,解釋方法是基于規則解釋活動而形成的分析技術,而秉持善意是運用解釋方法的原則。秉持善意原則解釋例外條款的過程體現了平衡貿易自由和國家監管關系的追求,這對于RCEP締約方合理援引數據例外條款具有重要的指引與借鑒作用。

(二)注重限制措施必要性的論證

由于WTO的一般例外和安全例外條款都以列舉的方式規定了成員方采取限制措施的具體情形,限制措施的應有目的都較為明確,但WTO有關例外條款適用的必要性表述卻較為抽象。因此,WTO爭端解決機構在個案中往往對限制措施的必要性進行詳細論證,以明確其限度。

早在關貿總協定時期,“泰國香煙案”(DS10/R)的專家組就嘗試運用文義解釋解讀限制措施的必要性,但該解釋方法過于嚴苛,無法對必要性予以全面考量。在該案中,專家組并未直接解釋必要性,而是論證限制措施何以不必要,認為“泰國實施的進口限制只有在沒有符合替代措施的情況下才被認為是必要的”,進而將限制措施的“必要性”理解為“唯一性”。在上述判斷的基礎上,專家組進一步指出,泰國存在相應的替代措施,并以此否定了限制措施的必要性(29)General Agreement on Tariffs and Trade, Thailand-Restrictions on importation of and Internal Taxes on Cigarettes (DS10/R-37S/200), November 7, 1990.。但是,專家組的論證并未考慮替代措施的實際可行性,如果替代措施的實施成本過高,或者替代措施仍不足以實現一般例外的目的時,那么替代措施也并非必要。因此,僅以文義解釋判斷限制措施的必要性過于理想化。

隨后,WTO爭端解決機構運用目的解釋確定限制措施的必要性,形成了判斷必要性的基本思路。在“歐共體石棉案”(DS135)中,WTO專家組通過咨詢專家意見,認為保護人類生命和健康這一目的至關重要。上訴機構據此認為,“替代措施并非最能實現目標的方式”(30)World Trade Organization, European Communities-Measures Affecting Asbestos and Asbestos-Containing Products (WT/DS135/AB/R), March 12, 2001.。之后,目的解釋成為審查限制措施必要性的通行做法。在“韓國牛肉案”(DS161)中,上訴機構指出,“相關法律或規章所要保護的價值越重要,其被視為必要的可能性就越大”。此時,若一項限制措施最有利于實現所追求的目標,那么“一項對進口產品影響相對較小的措施可能比一項嚴格或具有廣泛限制效果的措施更容易被認定為必要的”(31)World Trade Organization, Korea-Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef (WT/DS161/AB/R), December 11, 2000.。在目的解釋的影響下,論證限制措施目的的重要程度已經成為判斷限制措施必要性的關鍵。

在遵循目的解釋的基礎上,WTO爭端解決機構特別強調了手段和目的之間的相關性。在“巴西輪胎案”(DS332)中,專家小組認為,除了評估限制措施在實現一般例外應有目的之貢獻程度時,還必須比較原有措施與可能的替代措施,以權衡不同措施在實現貿易目標上的差異(32)World Trade Organization, Brazil-Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres (WT/DS332/AB/R), December 3, 2007.。由此可見,作為WTO判斷限制措施必要性的主要方法,目的解釋方法已趨于成熟,其發展過程體現出細化一般例外審查的趨勢。

在安全例外的爭端中,WTO爭端解決機構同樣采用了目的解釋。在“卡塔爾訴沙特知識產權侵權案”(DS567)中,專家組認為,鑒于基本安全利益關乎國家生存,援引方可以自行決定基本安全利益的內涵,“以便能夠評估被質疑的措施是否與這些利益相關,這并不是一項特別繁重的任務,并適當地接受專家組的有限審查”。對于限制措施的必要性,該案的專家組表示,限制措施與基本安全利益存在最低的相關性即可,即限制措施“作為保護基本安全利益的措施并非不可信”(33)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.。

綜上所述,在關于WTO例外條款的爭端中,探討限制措施的必要性是其爭端解決機構論證的重心,而目的解釋方法為例外條款的必要性論證提供了清晰且實際的解釋思路。因此,RCEP數據例外條款亦可采用目的解釋,合理界定數據跨境流動限制措施的必要性。對于RCEP數據跨境流動規則的一般例外,其必要性的解釋應關注限制措施和替代措施的比較。而對于RCEP數據跨境流動規則的安全例外,其必要性的解釋只需考慮手段和目的之間是否存在基本的相關性即可。

(三)遵循約束安全例外適用的趨向

在WTO安全例外中,規定了WTO成員可以采取其認為保護基本安全利益所必要的行動,該例外中“其認為”的表述意味著援引方可以自行決定必要的限制措施。因此,對于適用WTO安全例外而引發的爭議是否可以訴諸WTO爭端解決程序這一問題,長期以來未有定論(34)胡加祥《國際貿易爭端的解決與國家安全利益的保護——以GATT第二十一條為研究視角》,《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》,2008年第4期,第16頁。。但近年來,涉及WTO安全例外的案例呈現約束安全例外適用的傾向。WTO爭端解決機構認為,基于WTO安全例外而采取的限制措施并非完全由援引方決定,爭端解決機構對相關爭議具有管轄權。

“烏克蘭訴俄羅斯轉運措施案”(DS512)中專家組的論證表明,WTO安全例外的適用應接受WTO爭端解決機構的審查,以防止安全例外的濫用。專家組從以下方面進行了論證:其一,對于WTO爭端解決機構是否有權管轄安全例外的爭端,專家組認為,“專家組有權審查安全例外所列各款的要求是否得到滿足,而不是由援引成員自由裁量”;其二,對于安全例外中“基本安全利益”的內涵,專家組予以澄清,這“顯然是一個比‘安全利益’更狹隘的概念,通常可以理解為與國家的基本職能相關的利益,即保護其領土和人民免受外部威脅,以及對內維護法律和公共秩序”;其三,對于援引安全例外是否存在限制,專家組表明,“必須客觀地認定限制措施符合該條款所列舉的要求”;其四,為進一步考察安全例外的宗旨,專家組長篇回顧了安全例外的談判歷史,并總結了各成員的觀點。最終,專家組認為,各國不能試圖借助安全例外“使一項受到質疑的措施免受所有審查”(35)World Trade Organization, Russia-Measures Concerning Traffic in Transit (WT/DS512/R), April 5, 2019.。因此,雖然成員國可以自行決定維護國家安全必要的限制措施,但WTO安全例外的援引仍有一定限制,即在接受WTO爭端解決機構審查的基礎上,判斷該援引是否符合安全例外的要求和宗旨。

“卡塔爾訴沙特知識產權侵權案”(DS567)重申了“烏克蘭訴俄羅斯轉運措施案”(DS512)的核心觀點,即WTO安全例外的適用應接受WTO爭端解決機構的審查。在該案中,專家組強調安全例外的爭端適用爭端解決機制,并引用了國際法院的觀點,“不論政治背景或其他政治方面,只要提交的案件或咨詢意見涉及能夠得到法律解答的法律問題,相關機構就有義務對其行使管轄權”。此外,專家組認為安全例外的援引應符合善意原則,“成員國對‘基本安全利益’的自由裁量權受到善意解釋和適用GATT第二十一條第二款第三項義務的限制”(36)World Trade Organization, Saudi Arabia-Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights (WT/DS567/R), June 16, 2020.,以避免成員國將安全例外作為規避WTO義務的手段。

可見,對于安全例外的審查,WTO爭端解決機構并非意圖制止其成員采取維護國家安全的限制措施,而是為了防止其成員借助安全例外采取貿易保護主義。相較之下,RCEP數據安全例外的適用則呈現拒絕審查的特點,由此不免存在安全例外濫用的隱憂。因此,限縮RCEP數據安全例外的適用不僅體現了RCEP安全例外的宗旨,也是協調數據跨境自由流動和國家監管的必要前提。

四 RCEP數據跨境流動規則例外條款適用的中國立場

我國作為RCEP的主要參與者和推動者,理應秉持積極的姿態,推動RCEP數據例外條款的適用走向完善,使其充分發揮協調數據跨境自由流動和國家監管的作用。多年來,WTO爭端解決機制的運行為全球貿易體系的穩定發展提供了重要保障,是WTO的生命力和價值所在(37)張乃根《論WTO爭端解決機制的幾個主要國際法問題》,《法學評論》2001年第5期,第58頁。。我國在“抓住數字機遇,共謀合作發展”國際研討會高級別會議上明確提出,“全球數字治理應遵循秉持多邊主義,共商、共建、共享是解決全球數字治理赤字的正確出路”(38)王毅《堅守多邊主義 倡導公平正義 攜手合作共贏——在全球數字治理研討會上的主旨講話》,人民網,2020年9月8日發布,2022年7月16日訪問,http://world.people.com.cn/n1/2020/0908/c1002-31853720.html。。因此,遵循WTO指引正是我國秉持多邊主義立場的體現,以WTO相關案例為指引亦是解決數據例外條款適用問題的有效途徑。

(一)承認RCEP數據例外條款的可訴性

當前,RCEP電子商務章節項下產生的爭議不得訴諸爭端解決程序,也沒有締約方以約定適用的方式加以改變。這一現狀固然為締約方采取數據跨境流動限制措施提供了極大便利,但也加劇了數據例外條款濫用的隱憂。數據跨境流動是全球電子商務發展的根本所在,鑒于不同國家經濟發展的差距以及文化的差異,目前數據跨境流動的監管趨向碎片化,缺少統一的電子商務規則加以協調。面對多邊電子商務規則尚未達成的現實,聯合國相關數字經濟報告指出,“關于如何監管跨境數據流動的國際辯論陷入了僵局,各方立場趨于兩極化。目前的監管格局參差不齊,不同國家采取的方針截然不同”(39)United Nations Conference on Trade and Development, Digital Economy Report 2021: Cross-Border Data Flows and Development: For Whom the Data Flow, September 29, 2021, https://unctad.org/publication/digital-economy-report-2021.。

首先,我國承認RCEP數據例外條款可訴有助于推動更多國家認同和接受注重監管的數據跨境流動理念,并推動各締約方對數據跨境流動的監管實踐趨向一致。在RCEP數據例外條款不可訴的現實情況下,締約方僅能通過磋商途徑解決爭議。由于磋商過程的高度保密性,以及磋商結果高度依賴特定案件中雙方的合意性,該爭端解決方式產生的結果也無法為嗣后的爭端解決提供參照。相較之下,相關爭議訴諸RCEP爭端解決程序的做法是對數據例外條款的空白或模糊之處進行創造性補充或解釋的重要體現(40)孫嘉珣《世界貿易組織爭端解決機制的“造法”困境》,《國際法研究》2022年第2期,第121頁。,其產生的結果更容易為締約方所接受。在該過程中,爭議方之間的積極辯論、第三方的參與以及專家組的解釋說明,都為澄清RCEP數據例外條款的適用提供了可能,并可為嗣后的爭端解決提供有效指引。因此,承認RCEP數據例外條款可訴,有助于締約方在數據跨境流動限制措施上達成相對一致的預期。

其次,我國承認RCEP數據例外條款可訴有助于推進多邊電子商務規則談判。RCEP是目前全球最大的區域貿易協定,承認其數據例外條款爭議可訴諸RCEP爭端解決機制的做法不僅能夠展現我國積極參與電子商務規則構建的姿態,還可推動數據例外條款在區域貿易中的實踐,從而反哺多邊電子商務規則談判。因此,我國可以與RCEP其他締約方開展雙邊談判(41)趙海樂《RCEP爭端解決機制對數據跨境流動問題的適用與中國因應》,《武大國際法評論》2021年第6期,第54頁。,在有限的范圍內承認電子商務章節項下的爭端可訴諸爭端解決程序,并積極推動數據跨境流動的區域性合作,最終將RCEP數據例外條款運用于多邊電子商務規則談判中。

最后,通過個案裁判的方式確定爭議方數據例外條款濫用與否的做法是澄清數據例外條款表述模糊性的有效途徑。未來,RCEP數據例外條款的適用可能面臨解釋方法缺失的困境,且締約方可能對各類解釋方法持不同態度。RCEP數據例外條款和WTO例外條款在適用問題上有著相似性,二者均存在條款設置模糊、適用泛化等問題。WTO爭端解決機構選擇在個案中平衡貿易自由和國家監管之間的關系(42)韓逸疇《國際規則的“結構性挑戰”:以貿易協定中的例外規定為例》,《當代法學》2021年第4期,第137頁。,并最終通過相關案例不斷發展例外條款的解釋方法,澄清例外條款的具體規定,從而為例外條款的適用提供了可預見性。對此,RCEP對WTO爭端解決機制澄清規則適用的貢獻予以肯定,其規定條約解釋應當考慮WTO爭端解決機構的相關解釋。因此,RCEP應積極肯定WTO爭端解決機構在個案裁判中形成的解釋方法,為RCEP數據例外條款適用的完善提供有益借鑒。

(二)遵循WTO案例的指引解釋RCEP數據例外條款

WTO爭端解決機構在例外條款適用的爭端解決中形成了詳細且實用的例外條款解釋方法,最大程度保證了相關裁判的穩定性和可預見性。對此,我國應積極肯定WTO爭端解決機制保障國際貿易可預見性、維護多邊貿易體制穩定的重要作用(43)《〈中國與世界貿易組織〉白皮書》,國務院新聞辦公室網站,2018年6月28日發布,2022年7月16日訪問,http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/37868/38521/38523/Document/1632360/1632360.htm。,遵循WTO相關案例的指引解釋RCEP數據例外條款。

首先,應堅持善意原則對RCEP數據例外條款解釋的引領。當前,RCEP數據例外條款缺乏必要的解釋,由此導致在RCEP數據例外條款的適用上,各締約方難以形成較為一致的預期。鑒于善意原則對例外條款的解釋具有普遍適用性,RCEP數據例外條款仍可依據善意原則確定各部分內容的解釋優先級。對于RCEP數據一般例外而言,其解釋應先確定數據跨境流動限制措施是否符合“合法的公共政策目標”,然后對限制措施和替代措施進行比較,從而判斷限制措施是否符合非歧視要求。對于RCEP數據安全例外而言,由于締約方亦可自行決定必要的限制措施,因此其解釋順序也應與數據一般例外的解釋順序保持一致。但考慮到維護“基本安全利益”對于國家的重要性,安全例外的解釋不應過于嚴苛地比較數據跨境流動限制措施與替代措施,而應更多地考察“國家基本安全利益”與數據跨境流動限制措施之間是否存在基本關系。

其次,積極探尋“合法公共政策目標”中數據跨境流動限制措施的應有目的。在RCEP數據一般例外中,“合法公共政策目標”的表述過于寬泛。相較之下,WTO一般例外的目的則是以限制性列舉的方式呈現,明確了國家在采取貿易限制措施時應遵循的具體目的。雖然RCEP賦予了締約方自行決定“合法公共政策目標”的權限,但在解釋中仍可對其進一步細化,以實現締約方對一般例外的善意援引,并為嗣后的爭端解決提供參照。此外,考慮到RCEP締約方在電子商務發展上的較大差距,“合法公共政策目標”的解釋應秉持開放的立場,積極發揮RCEP爭端解決機制的條約解釋功能,以提高締約方在“合法公共政策目標”上理解的一致性。

最后,通過目的解釋界定數據跨境流動限制措施的必要性。在RCEP數據一般例外中,目的解釋應關注限制措施和替代措施的比較。與WTO一般例外不同的是,RCEP規定采取數據跨境流動限制措施的締約方可以自行決定“合法公共政策目標”,這就為目的解釋的運用帶來了新變化。由于締約方可以自行決定“合法公共政策目標”的具體內容和重要程度,所以在判斷限制措施的必要性時,締約方只需考慮限制措施和 “合法公共政策目標”之間是否存在基本的關聯性。對此,WTO案例提供了一定指引,即為了論證手段和目的之間的相關性,可以比較限制措施和替代措施。總體來看,在RCEP數據一般例外中,由于限制措施的應有目的由締約方自行決定,因此其必要性的論證不能照搬WTO關于一般案例的解釋,但仍可以靈活運用目的解釋,判斷限制措施是否符合非歧視要求。

RCEP數據安全例外源自WTO安全例外,且二者均有維護國家“基本安全利益”的目的。因此,在RCEP數據安全例外中,運用目的解釋判斷限制措施必要性的過程仍可以遵循WTO相關案例的基本思路。其一,締約方可以自行決定“基本安全利益”的具體內容和重要程度,并據此采取數據跨境流動限制措施。其二,對數據跨境流動限制措施的審查僅限于判斷限制措施和“基本安全利益”之間存在基本的相關性。

五 結語

RCEP在其數據跨境流動規則中引入了例外條款,彰顯了“發展與安全兼收并蓄,更偏重保障數據跨境流動安全”的價值取向,并實現了“更尊重締約方監管數據跨境流動的需求”的目的。作為締約方構成多元的大型區域貿易協定, RCEP數據例外條款的適用需要在實踐中進一步完善,以加強數據跨境流動監管的可預期性。中國作為RCEP的主要參與者和推動者,其數據例外條款適用的完善需要有中國方案,貢獻中國智慧。對此,我國應始終秉持多邊主義立場,遵循WTO相關案例的適用原則和解釋方法指引RCEP數據例外條款的解釋問題,以助推全球電子商務的公平發展和數字鴻溝的實質彌合。此外,RCEP數據例外條款適用的完善亦有助于為我國后續加入CPTPP、DEPA等協定提供具體的談判思路,從而推動多邊電子商務規則的談判和全球數據跨境流動治理框架的形成。