公司的權力機構:一個公法概念私法嬗變的歷史進路、理論邏輯與當代意涵

李 錚

權力機構是我國法人制度,特別是公司法人制度的核心概念。1993年《公司法》首次將股東(大)會定性為現代公司的“權力機構”,《民法典》總則進一步將權力機構提升為法人制度的一般概念,并使其享有解散法人、處理清算財產、修改法人章程、選舉或者更換法人的執行機構與監督機構成員的權力。股東(大)會是公司的法定治理主體,其與董事會、經理之間的不同權力配置模式形成了不同的公司治理理論(1)股東會、董事會和經理是公司最重要的組織機關,三者的不同權力配置格局形成了股東會中心主義、董事會中心主義和經理中心主義三種不同的公司治理理論。不同理論之爭的實質是公司權力的歸屬問題,具體而言,股東會中心主義主張公司的權力屬于股東,而董事會中心主義與經理中心主義則分別認為公司的權力屬于董事和經理。參見:潘林《論公司機關決策權力的配置》,《中國法學》2022年第1期,第204頁。。我國公司治理究竟采用何種模式,始終是困擾學界的基礎理論問題。對權力機構概念的闡釋既是理解股東會在公司治理結構中決策權屬分配的核心問題,更是分析我國公司治理模式選擇的關鍵一環。

在公法學話語體系中,權力的主體只能是國家和代表國家行使統治權的公共機關。就此而言,權力機構應是一個公法概念,公司及其內設機構只能享有權利,而沒有權力行使的空間。如此而引發的問題是,權力機構究竟是一個公法概念還是私法概念?其在公法與私法之間有著何種概念演變的路徑?更進一步的問題是,這種概念演變的背后隱含著何種制度邏輯?又會引發哪些體系性問題?對上述問題的回答,在微觀層面涉及權力機構的規范內涵與概念屬性,在中觀層面涉及權力機構背后所隱含的憲法邏輯與政治意圖,在宏觀層面涉及我國公司治理制度的路徑依賴與模式選擇,值得學界認真對待與高度重視。2021年12月20日,第十三屆全國人大常委會第32次會議一讀審議了《中華人民共和國公司法(修訂草案)》,2022年12月30日,二次審議稿問世,兩次審議稿都對公司組織機構的設置與權責體系的優化予以了重點關注。在此之際,回顧權力機構概念的私法嬗變歷程,并在此基礎上重新審視與反思權力機構概念的規范屬性和制度功能,不僅十分必要而且正當其時。

一 公司的權力機構的域外經驗與內涵分析

中國公司治理制度并非本土生成,而是“借鑒與效仿于歐陸公司法”(2)趙旭東《公司法修訂中的公司治理制度革新》,《中國法律評論》2020年第3期,第119頁。,因而對權力機構概念內涵的解讀應首先參考域外經驗。鑒于此,本文將嘗試對域外公司法與民法典中有關股東會性質與地位的規范進行系統檢視,為權力機構概念的解析尋找可供借鑒的域外法資源。

(一)權力機構概念的域外經驗考察

據筆者目力所及,作為股東會在公司中的地位與功能的規范界定,權力機構是一個具有中國特色的公司治理概念,域外國家和地區的公司立法雖均對股東會的職權范圍進行了較為詳細的規定,但直接對股東會進行概念界定的卻并未見到。德國《股份法》第四章第一節對股東大會的權利進行了概括性描述,但并未就股東大會的地位或性質作出具體的制度安排,雖然德國法學界一般認為股東大會是“最高機構”(3)馬德斯·安登斯、弗蘭克·伍爾德里奇《歐洲比較公司法》,汪麗麗等譯,法律出版社2014年版,第265頁。,但這并非規范概念,而僅為學理解讀。日本《公司法》第二百九十五條規定:“股東大會可對本法規定的事項及股份有限公司的組織、運營、管理及其有關股份有限公司的一切事項作出決議。”由此,“最高機關”成為日本學界對股東會地位的普遍認知(4)前田庸《公司法入門》,王作全譯,北京大學出版社2012年版,第266頁。,但就規范層面而言,該法同樣未對股東大會的地位作出直接界定。法國《商法典》將股東大會區分為特別股東大會、股東會大會和專門股東大會,并對不同類型的股東大會的職權作出不同的制度安排,但仍未明確股東大會的性質與地位。在美國公司法律中占據主導地位的《特拉華州普通公司法》對股東會的規定非常薄弱,僅在第二百一十一條與二百一十二條對其開會方式、開會時間、召集程序與投票規則等進行了程序性規定,卻并未有涉及股東會性質的實體性規定。英國2006年《公司法》雖賦予了股東會變更章程和細則、變更股本、任命和罷免董事以及清算公司等專屬權力,但股東會在公司中的規范地位仍付之闕如。

域外的民法典也未見類似于權力機構的概念界定。在2006年修改之前,《日本民法典》法人章第六十八條規定:“社團法人的事務,除依章程所定委任于理事或其他職員者外,均依全會決議執行。”其雖將社團全會定位為法人事務的決策機構,但并未對其地位作出明確的界定。《法國民法典》第九編對公司法人制度進行較為系統的規定,其將公司日常事務的管理交予經理,同時將經理的權力范圍限制在章程的規定之內,超出其權力范圍的事務則由股東會決策,但股東會在公司中的性質為何卻未見規定。《德國民法典》規定董事會負責處理社團的具體事務,當社團事務不能由董事會或其他社團機關處理之時,由社員大會決策,但社員大會在法人中的規范地位亦付之闕如。我國臺灣地區《民法典》第五十條規定“社團以總會為最高機關”,這是極少數直接對由全體社員所組成的機關之地位進行界定的地區。雖臺灣地區法學界通說認為,社團總會的最高機關地位“表現于其廣泛的權限之上,……凡董事或其他機關不能處理的事項,……總會得決議之”(5)王澤鑒《民法總則》,北京大學出版社2009年版,第179頁。,可見最高機關從規范層面表明了總會相較于其他機關在權限范圍上的差別,但與我們的權力機構概念仍相去甚遠。總之,權力機構是一個具有中國特色的公司治理概念,缺乏可供借鑒與參考的域外經驗。

(二)權力機構概念內涵的語義學解析

權力機構由“權力”與“機構”兩個詞語組成,二者的不同組合結構產生出兩種不同的權力機構概念。

一方面,如果將權力機構看作是由“權力”與“機構”兩個規范詞語所組成的合成詞,那么對權力機構概念的理解就需要對兩個詞語分別進行分析,并在整合的基礎上探求其整體意涵。就“機構”而言,機構是機關的組織體系,是機關的總稱或者概稱,并沒有太多實際含義。對“權力”的分析成為闡釋權力機構概念的關鍵。權力的經典釋義來自于馬克思·韋伯,他認為,權力是“行動者在一個社會關系中,可以排除抗拒以貫徹其意志的機會”(6)馬克思·韋伯《社會學的基本概念》,顧忠華譯,廣西師范大學出版社2005年版,第71-72頁。,在他看來,權力實質上是一種貫徹意志的能力。就此而言,權力的主體其實是極為廣泛的。近代以來,隨著民族國家的建立和崛起,原本散落于個人、家庭、家族、村落、企業、民間團體、宗教等主體的權力被國家回收并獨占(7)周尚君《權力概念的法理重釋》,《政法論叢》2012年第5期,第25頁。,國家權力成為權力的唯一表現形式,以政府為代表的公共管理部門成為權力的唯一主體。就此看來,權力機構是指行使國家公權力的機關總稱,這就是廣義的權力機構概念。

另一方面,如果將權力機構視為一個整體,而非兩個詞語的合成,那么權力機構則是權力機關的總稱,此時,對權力機構概念的闡釋就轉換為對權力機關內涵的解讀。早在第一次國內革命戰爭時期,權力機關就已經是無產階級革命政權的核心概念。毛澤東在《湖南農民運動考察報告》中指出:“地主階級權力既倒,農會便會成為唯一的權力機關,真正辦到了所謂‘一切權力歸農會’。”(8)《毛澤東選集》第1卷,人民出版社1991年第2版,第14頁。其后,權力機關依次被用于指稱土地革命戰爭時期的工農兵代表會議(9)1927年11月后,革命根據地的政權組織形式開始由農民協會向工農兵代表會議轉變,井岡山、鄂豫皖等革命根據地相繼建立了工農兵代表會議。1931年11月7日,第一次全國工農兵代表大會在江西瑞金召開,會議通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,其明確將中央工農兵代表大會確定為最高政權機關。、抗日戰爭時期的參議會(10)根據《陜甘寧邊區簡政實施綱要》的規定,邊區參議會是“人民代表會議,是各級政權的最高權力機關。各級政府必須遵守和執行參議會的決議,并對它負責。”參見:張希坡《人民代表大會制度創建史》,中共黨史出版社2009年版,第305-306頁。,以及解放戰爭時期的人民代表會議(11)在解放區和根據地進行政權建設的過程中,毛澤東指出:“這樣的人民代表會議一經建立,就應當成為當地的人民的權力機關,一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”參見:《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年第2版,第1308頁。。1954年《憲法》正式將權力機關憲制化,并將其稱為人民代表大會,該概念被1982年《憲法》所繼承,此后權力機關與人民代表大會基本形成互通關系。整體意義上的權力機構概念特指由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會所組成的保障人民當家作主地位的權力機關體系,這即是狹義的權力機構概念。

通過對權力機構概念的語義分析可知,權力機構有廣義和狹義之分,但均指行使國家公權力的機關體系,具有明顯的公法屬性。可見,私法領域中的權力機構概念是公法概念的私法嬗變所致。雖然“公法與私法在當今社會機制之下也許不一定涇渭分明,但至少還是有界限的”(12)張淑芳《私法滲入公法的必然與邊界》,《中國法學》2019年第4期,第87-88頁。,私法能夠借鑒公法的制度與概念,但并不等于私法和公法可以完全融為一體,相反,二者有著各自質的規定性。這不禁讓人產生疑問,作為公法的權力機構是基于何種原因而進入私法的呢?對這一問題的回答需要先明確私法中的權力機構究竟是在廣義上還是在狹義上借鑒與使用公法的權力機構的,這既直接關系到權力機構概念私法嬗變的原因,也間接影響了我們對權力機構私法內涵及功能的解讀。答案需要在權力機構概念的演進歷程中去尋找。

二 我國公司的權力機構的概念演進

從概念的產生和來源上講,權力機構概念在我國企業治理制度中有著特殊的生成背景與復雜的發展譜系。通過將法學思維融入歷史分析,在概念演進中檢視各種立法表述與政策話語,可以發現,權力機構概念先后經歷了權力機關、權力機構和行使權力的機構三個階段的歷史變遷。需要注意的是,雖然傳統的所有制企業法放棄了權力機構概念,轉而使用行使權力的機構的表述,但以《公司法》為核心的現代企業組織法卻繼承了權力機構的概念表達,并延續至今。

(一)“權力機關”的出現

權力機構最初是以權力機關的概念出現,并被用于指稱國營企業中的工廠管理委員會,后逐漸成為國營企業治理制度中的重要概念。權力機關在企業治理制度中的表述最早可追溯至20世紀40年代的報刊中。1949年《東北日報》刊登了題為《企業管理民主化是改進生產的重要保證》的社論,其中提到工廠管理委員會為企業的最高權力機關(13)《企業管理民主化是改進生產的重要保證》,轉引自:中國社會科學院、中央檔案館編《1949-1952中華人民共和國經濟檔案資料選編:工業卷》,中國物資出版社1996年版,第248頁。。到了20世紀50年代,這一表述被寫入官方的政策文件中。1957年,中共中央在《關于處理罷工、罷課問題的指示》中要求各企業“積極嘗試常任的職工代表大會制度,作為職工參加企業管理和監督行政的權力機關”(14)中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第十冊,中央文獻出版社1994年版,第157頁。。1965年《國營工業企業工作條例(修正草案)》的出臺標志著權力機關概念的規范化與制度化,其規定:“企業的職工代表大會,是職工群眾參加管理、監督干部、行使三大民主的權力機關。”(15)全國總工會政策研究室編《中國企業領導制度的歷史文獻》,經濟管理出版社1986年版,第284頁。除國營企業外,私營企業法律制度中也可以看到權力機關的身影。作為新中國第一個關于公司組織的立法,1950年頒布的《私營企業暫行條例》第十八條第一款規定:“公司組織的企業,應以股東會為最高權力機關。”

在該階段,權力機關主要被用于國營企業,同時也適用于私營企業,但因企業的性質不同而在指稱對象上有所差異。具體而言,一方面,在國營企業中,權力機關被先后用于指稱工廠管理委員會與職工代表大會。工廠管理委員會是職工代表大會的制度雛形,早在土地革命時期,其就是公營工廠實行民主管理的制度形式,并被《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)正式確認。1957年后,工廠管理委員會制度逐步被職工代表大會制度所替代。另一方面,在私營企業中,權力機關被用于指稱股東會。“1956年生產資料私有制的社會主義改造完成后私營企業就被并入公有制經濟中,私營企業基本上不再存在”(16)施曉琳《私營企業制度法律問題研究》,《河北法學》2004年第2期,第152頁。,相應地,權力機關概念在私營企業法律制度中也僅是曇花一現,并未形成長期存續的規范發展脈絡。需要注意的是,在計劃經濟時代,全民所有制企業被稱為國營企業,改革開放以來,隨著國企改革的不斷深入,國營企業逐漸轉變為國有企業,并于1993年獲得憲法確認。故本文將1993年之前的公有制企業稱為國營企業,將1993年之后的公有制企業稱為國有企業。

(二)從“權力機關”到“權力機構”

1978年改革開放后,權力機關概念逐漸淡出,權力機構概念開始出現在有關國營企業的政策中。比如,1980年出臺的《國務院批轉國家經濟委員會關于擴大企業自主權試點工作情況和今后意見的報告》指出:“職工代表大會是企業實行政治民主、經濟民主和生產民主的基本形式,是廣大職工參加管理企業、監督各級干部的權力機構。”隨著權力機構概念被廣泛接受,1981年《國營工業企業職工代表大會暫行條例》(以下簡稱《職工代表大會暫行條例》)從法規層面上對其予以確認,該條例第二條規定:“職工代表大會(或職工大會)是企業實行民主管理的基本形式,是職工群眾參加決策和管理、監督干部的權力機構。”1983年《國營工業企業暫行條例》的頒布標志著權力機構與職工代表大會之間的概念指稱關系正式確立。隨著權力機構概念在公有制企業制度中的確立與發展,一些非公有制企業也開始使用此概念。1983年出臺的《中華人民共和國中外合資經營企業法實施條例》第三十三條規定:“董事會是合營企業的最高權力機構,決定合營企業的一切重大問題。”

雖然企業職工代表大會經歷了從權力機關到權力機構的概念轉變,但二者在內涵與功能上并無實質區別,僅僅是一種立法技術的更新而已。機關與機構的區別主要表現在以下兩個方面:其一,機構是一個整體性概念,而機關是一個個體性概念,機構是機關的組織體系,是機關的總稱或者概稱(17)胡錦光、韓大元《中國憲法》,法律出版社2004年版,第318頁。;其二,機關是獨立的組織體,可以自身名義作決策表示于外,并發生一定的法律效果,而機構則是非獨立的組織體,無獨立法律地位,對外行為應以機關的名義為之(18)吳庚《行政法之理論與實用》(增訂9版),三民書局2007年版,第178頁。。權力機構概念轉換的原因顯然與第一點無關,主要涉及第二點。立法機關意識到職工代表大會并非獨立的組織體,而僅是國營企業的內設機構,無法以自己的名義對外作出產生法律效果的決策,因此職工代表大會應是企業的機構而非機關。因此,權力機關與權力機構的區分僅是一種立法技術的更新,并不涉及中央對職工代表大會地位認識的實質性變化。其實黨和國家領導人在概念使用時也沒有嚴格區分權力機關與權力機構。1981年,中華全國總工會、國家經委、中共中央組織部組織召開了企業民主管理座談會,并在討論的基礎上制定了《職工代表大會暫行條例》。然而,在該座談會上黨和國家領導人并未使用權力機構概念,而多使用權力機關概念。比如,時任國家經濟委員會主任的袁寶華在總結發言中強調:“我們一定要把黨委領導下的職工代表大會制度作為我國社會主義企業的一項根本制度,建立健全起來,使職工代表大會真正成為職工群眾參加企業管理、監督干部的權力機關。”時任全國總工會副主席的顧大椿向中央匯報時說道:“為了體現職工當家作主,要賦予職工代表大會以一定的權力,使它作為職工群眾參加管理、監督干部的權力機關。”(19)中華全國總工會研究室編《全國企業民主管理座談會有關文件匯編》,工人出版社1981年版,第28、45頁。

(三)從“權力機構”到“行使權力的機構”

1986年后,國營企業治理制度中的權力機構概念逐漸被行使權力的機構的表述所取代。1986年出臺的《全民所有制工業企業職工代表大會條例》就已經放棄了權力機構概念的表述,該條例第三條規定:“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式,是職工行使民主管理權力的機構。”隨后,在1988年出臺的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》(以下簡稱《所有制工業企業法》)再次強化了“行使權力的機構”的表述,這標志著權力機構概念被正式廢棄。那么,為何國營企業放棄了權力機構概念呢?這需要回到國企改革的歷史背景中去理解。改革開放初期,“我國國營工業企業存在的一個突出問題是無人負責,實際上是無權負責,無法負責,無力負責”(20)全國總工會政策研究室編《中國企業領導制度的歷史文獻》,經濟管理出版社1986年版,第504頁。。為此,鄧小平提出應建立嚴格的責任制,在國營企業推行廠長負責制,切實做到職責分明(21)《鄧小平文選》(第二卷),人民出版社1994年第2版,第151頁。。為了與此種領導體制的改革相適應,國營企業以行使權力的機構的表述代替了權力機構概念。根據袁寶華的回憶,“多數同志認為,實行廠長負責制,廠長行使生產經營決策權,如果再規定職代會是企業決策的‘權力機構’,廠長負責制的‘負責’也就不存在了,而長期以來我國企業存在的‘明曰集體負責,實際上等于無人負責’的狀況又會出現”(22)鮑光前、郭靖《袁寶華訪談錄——中國社會主義企業管理論要》,人民出版社1991年版,第413頁。。由此可見,從權力機構到行使權力的機構的概念演進是為了弱化職工代表大會的地位,強化廠長的權力,以實現“企業責、權、利的統一”(23)張占斌等《新中國企業領導制度》,春秋出版社1988年版,第176頁。。

與所有制企業法對權力機構概念的棄用不同,現代公司組織法卻繼承了權力機構的概念。1993年市場經濟體制改革后,原《所有制工業企業法》與市場經濟體制格格不入,于是國家又另起爐灶,構建了以《公司法》為核心的新企業組織法體系,從而形成了所有制企業法與新企業組織法并存的“雙軌制企業法體系”(24)李建偉《中國企業立法體系的改革與重構》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2013年第6期,第87-88頁。。然而,與《所有制工業企業法》不同,《公司法》并未放棄權力機構概念,該法第三十七條規定:“有限責任公司股東會由全體股東組成,股東會是公司的權力機構,依照本法行使職權。”此后,《公司法》雖經歷多次修改,但權力機構卻被保留至今,并最終被《民法典》所提煉和保留。《公司法》繼承權力機構概念的原因主要有以下兩個方面:一方面,《公司法》的各項制度均以《中外合資企業法》所構建的法制框架為基礎(25)柳經緯《當代中國私法進程中的商事立法》,《暨南學報(哲學社會科學版)》2012年第11期,第22頁。,而權力機構正是其核心概念之一;另一方面,作為“國有企業的改革促進法”(26)馮果《現代化視野中的中國公司立法——中國〈公司法〉修訂之思考》,《法學雜志》2004年第6期,第21頁。,《公司法》是雙軌體制下的產物,因而在公司內部機構的關系構造上不可避免地帶有計劃經濟的烙印(27)劉凱湘、劉晶《我國股東會中心主義的歷史成因——以國有企業改制為線索》,《法學論壇》2021年第6期,第54頁。,這集中體現在對國營企業領導體制的沿用上,權力機構作為國營企業治理制度的核心概念便被《公司法》所繼承。

總之,縱觀權力機構概念的演進歷程可以發現,權力機構概念在我國企業法律制度中主要被用于指稱國營企業或國有企業中的工廠管理委員會或職工代表大會,二者作為企業民主管理的基本組織形式,實質上是社會主義民主政治的重要組成部分,是政治民主在企業管理中的具體表現。因此,國營(國有)企業對權力機構概念的使用與人民當家作主的社會主義民主政治制度密切相關,就此而言,私法中的權力機構概念是在狹義上借鑒和使用公法中的權力機構概念的。

三 權力機構概念私法嬗變的原因

既然企業法律制度中的權力機構概念與社會主義民主政治制度密切相關,那么對權力機構概念私法嬗變原因的分析就有必要從憲法學視角審視作為企業民主制度構建的職工代表大會制度與作為國家民主制度構建的人民代表大會制度之間的親緣關系,尤其是在功能上的類比關系。本文認為,職工代表大會在制度構建上參照了人民代表大會制度,并借用人民代表大會的權力機關概念,以證成社會主義人民當家作主地位、表達社會主義民主理念并表征社會主義“國家所有”制度。

(一)社會主義人民當家作主地位的制度證成

中華人民共和國成立后,我國的階級基礎發生了根本性變化,具體而言,工人階級“已不是被統治階級,而是統治階級,是新民主主義政權中的領導階級,新民主主義國家的主人翁”(28)《朱德選集》,人民出版社1983年版,第261頁。。為了激發起工人階級的政治覺悟和主人翁意識(29)田毅鵬、劉鳳文竹《單位制形成早期國營企業的“參與性動員”》,《山東社會科學》2020年第8期,第63頁。,體現工人階級在國營工廠企業中的主人翁地位(30)李晚蓮《毛澤東時代的國企職代會與國家基層治理邏輯》,《開放時代》2012年第10期,第47頁。,工廠管理委員會制度應運而生。1948年,在黨中央的號召與要求下,工廠管理委員會在各公營企業中得到廣泛建立,并于1949年5月通過的《關于在國營公營企業中建立工廠管理委員會與工廠職工代表會議的決定》中得到規范確認,同年,《共同綱領》進一步將工廠管理委員會制度提升為一項憲定制度。隨著1956年中共八大的召開,黨委領導下的職工代表大會制度逐步確立起來,代替了工廠管理委員會制度,并最終被1982年《憲法》所確立。此后雖然職工代表大會制度在國營企業領導制度的改革歷程中不斷受到沖擊,但其作為體現工人階級主人翁地位的制度構建一直延續至今。鑒于工廠管理委員會(制度)與職工代表大會(制度)的傳承與延續關系,為了表述方便,后文將二者統稱為職工代表大會(制度)。

人民當家作主是“社會主義民主政治的本質和核心”(31)尤文夢《論人民當家作主制度體系的“人民至上”價值意蘊》,《廣西社會科學》2022年第9期,第32頁。,人民代表大會制度則是保證人民當家作主地位得以實現的重要制度保障。由此可見,人民當家作主既是人民代表大會制度的價值內核,同時也是企業管理制度的價值追求。正如1957年《中共中央關于研究有關工人階級的幾個重要問題的通知》中所指出的,“保證職工群眾能夠切實參加企業管理和對行政工作實行有力的監督,以使工人群眾不僅通過本階級的政黨和自己的代表實現對整個國家的領導,而且通過他們參加企業管理和自下而上的對企業的監督,體現工人階級國家主人翁的地位和作用”(32)中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第十冊,第167頁。。可見,職工代表大會不僅直接表明了工人階級在企業中的主人翁地位,更是人民在國家政治生活中當家作主地位的重要體現,從而成為我國社會主義國家性質的制度表征。正因為如此,職工代表大會制度被官方文件稱為“社會主義企業同資本主義企業的根本區別之一”(33)《中共中央、國務院關于轉發〈國營工業企業職工代表大會暫行條例〉的通知》,《國務院公報》1981年第16號,第489頁。。總之,職工代表大會與人民代表大會在目標上是一致的,他們分別從企業管理與國家治理兩個角度證成了人民當家作主的政治地位,因此,工廠管理委員會便借用了人民代表大會的權力機構概念。

(二)社會主義民主理念的制度表達

縱觀國營(國有)企業領導制度的發展歷程,從企業民主制的廣泛建立到一長制體制的全面推行,從改革開放初期企業民主管理制度的恢復到廠長負責制與職工代表大會制并舉,企業領導制度雖歷經數次變革,但民主管理作為企業治理的一項基本原則始終貫穿于國企改革的全過程。早在抗日戰爭時期,民主管理就已經是公營工廠的治理原則之一。1943年陜甘寧邊區政府召開公營工廠會議時強調,“廠長的集中管理,并不取消工廠內部的民主”(34)全國總工會政策研究室編《中國企業領導制度的歷史文獻》,第71頁。。在解放戰爭時期,民主管理原則在公營工廠治理制度中得到延續。1946年,黨中央在《關于工礦業政策的指示》中提出,“在工人已經有相當覺悟并組織起來時,可由工人自選代表,代替工頭,實行工人自己民主管理”(35)全國總工會政策研究室編《中國企業領導制度的歷史文獻》,第112頁。。中華人民共和國成立后,隨著1965年《國營工業企業工作條例(修正草案)》與1981年《職工代表大會暫行條例》的相繼出臺,民主管理作為公有制企業的一項治理原則被法定化。1982年《憲法》進一步將企業民主管理提升為一項憲制規則,并一直延續至今。

民主理念是我國人民代表大會制度的理論內核,協商民主更是人民代表大會制度的功能之一。肇始于中國人民政治協商會議的人民代表大會制度在建制之初就具有協商民主的政治基因,并在不斷發展與完善的過程中,形成了以立法協商、監督協商、決定協商與任免協商為核心的制度系統,從而成為體現政治多元主義之民主價值與提高政治治理與國家治理之工具價值的重要制度載體(36)周美雷《充分釋放人民代表大會制度中協商民主的功能》,《人大研究》2019年第9期,第35-39頁。。因此,“權力機關”作為人民代表大會的專屬概念成為人民民主理論的重要概念表征。如此,民主原則既表現在企業治理中,也表現于國家治理上。就二者的關系而言,時任全國總工會副主席的顧大椿曾言:“使黨委領導下的廠長負責制和黨委領導下的職工代表大會制結合起來。這是同我國社會主義制度和現行經濟管理體制相適應的。”(37)中華全國總工會研究室編《全國企業民主管理座談會有關文件匯編》,第45頁。可見,企業民主是為了與政治民主相適應而提出的,換言之,企業民主不過是政治民主觀念的延伸(38)錢玉林《股東大會中心主義與董事會中心主義——公司權力結構的變遷及其評價》,《學術交流》2002年第1期,第46頁。。制度的相互呼應造就了概念的相互借鑒。國營企業借用了專屬于人民代表大會的權力機關概念,并將之適用于同樣具有民主功能的職工代表大會,進而達到以企業職工民主證成國家人民民主的目的,體現了社會主義企業民主的特殊性。

(三)社會主義“國家所有”的制度表征

從根本上說,對國營(國有)企業性質的理解應當回到我國憲法中的“國家所有”制度上來。我國《憲法》第六條的規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”生產資料的社會主義公有制的設計初衷是破除資本主義的剝削制度,以公有制代替私有制,從而實現社會對生產資料的直接占有,進而達到為社會共同利益而使用的目的(39)彭中禮《論“國家所有”的規范構造——我國憲法文本中“國家所有”的解釋進路》,《政治與法律》2017年第9期,第61-62頁。。 國家所有制是公有制的一項重要內容(40)王廣輝、譚家超《“國家所有”的本質回歸及其現代法理》,《學術研究》2018年第1期,第69頁。, 國家所有制將作為生產資料或生存條件的“財產”,或對國計民生有重大影響的經濟力量收歸國家,以國家壟斷的形式對這部分公共財產進行保護與合理利用,避免組織或個人的恣意使用,進而實現附著于其上的公共目的(41)李忠夏《憲法上的“國家所有權”:一場美麗的誤會》,《清華法學》2015年第5期,第83頁。。 國營企業是實現“國家所有”的重要制度載體,其通過執行國家計劃指令和分配任務而承擔著確保“國有財產”得到有效保護和合理使用的“政治任務”。因此,在計劃經濟時代,作為“國家所有”的一種重要實現形式,國營企業通過執行國家計劃指令和分配任務而承擔著確保“國有財產”得到有效保護和合理使用的“政治任務”,而絕非僅有企業利益。

國營(國有)企業特殊的政治職責與公共使命使職工代表大會具有雙重身份。一方面,職工代表大會是行使國家權力的行政組織。國營(國有)企業的公共性的根本屬性使其本身成為國家行政組織體系的組成部分,是代表國家行使所有權的公權力機構,承擔著控制與保護國有財產的政治職責,甚至在“組織結構、生產運營、預算制度等方面具有明顯的行政色彩”(42)高一飛《國有企業信息公開理論剖判——以“國家所有”為邏輯起點》,《商業研究》2018年第10期,第171頁。。職工代表大會作為國營企業踐行此項政治職責的負責機構,也因之具有行政機關屬性,因此,不僅享有權利,同時也擁有權力。另一方面,職工代表大會也是企業內部的最高領導組織。為了確保國營企業的政治職責得到有效履行,職工代表大會被賦予了最高領導地位,企業的其他組織都必須服從其領導,就此而言,工廠管理委員會與職工代表大會是在國營企業內部享有統一領導權的企業組織。

我國實行議行合一的政權組織形式,人民代表大會在國家權力的橫向配置中享有優越地位和領導地位,即人民代表大會代表人民集中行使國家權力,享有對國家重要事務的決策權,其他國家機關都由人大產生,受其監督,對其負責。就此而言,人民代表大會與職工代表大會具有相似的機構地位,他們分別在國家政權結構和企業管理結構中處于最高地位。正如陳用文所言:“工廠管理委員會既然是工廠企業中統一領導的行政組織,當然是權力機關。”(43)陳用文《工廠管理民主化問題講話》,工人出版社1950年版,第11頁。正是為了表現職工代表大會的公權力機關屬性,也為了突出其在企業組織內部的領導機關身份,從而確保“國家所有”制度目標的實現,國營(國有)企業才借用了人民代表大會的權力機關概念。

四 權力機構概念的制度功能與當代意涵

(一)權力機構概念的制度功能

一方面,權力機構概念承擔著證成我國社會主義政治制度的功能。正如有學者所言,“在一個經濟社會系統中,主導性經濟體制決定了企業組織形式的制度選擇與規范特征”(44)陳甦《我國公司立法的理念變遷與建構面向》,《中國法律評論》2022年第3期,第22-23頁。。新中國成立初期,我國實行計劃經濟體制,國家對經濟實行完全控制,經濟的運行依靠國家計劃的制定與執行,政企合一遂成為企業組織形態的重要特征。基于此,國家不斷將“其認可的主流法律價值滲透融合到具體規范編制和公司企業生存空間的布局上”(45)甘培忠、周游《我國公司法建構中的國家角色》,《當代法學》2014年第2期,第62頁。,而這種主流的法律價值始終與國家的政治制度密切相關。這會產生兩個方面的影響:一是國家的國體、政體、權力配置與組織結構會深刻地影響企業制度的構建,甚至成為其參照樣板;二是企業治理制度的構建也在一定程度上承擔著特殊的憲法使命。權力機構概念在國營企業中的產生深受人民代表大會制度的影響,其既證成了社會主義國家人民當家作主地位,又表達了社會主義民主理念,更表征了社會主義“國家所有”制度,因而承載著證成社會主義諸項政治制度的特殊功能。

另一方面,權力機構概念也承載著形塑我國企業治理模式的功能。權力機構概念所承載的政治制度的證成功能使職工代表大會成為確保人民當家作主地位、保護國有資產利用和行使民主管理權力的最高機關,職工代表大會無疑成為企業的權力核心,“職工代表大會中心主義”的企業治理格局就此形成。作為一部國企改革法,1993年《公司法》的首要任務是“為國有企業轉變為商業公司提供堅實的法律基礎”,因而“不可避免地裹挾了舊有體制的諸多傳統”(46)劉凱湘、劉晶《我國股東會中心主義的歷史成因——以國有企業改制為線索》,《法學論壇》2021年第6期,第52-54頁。。原國營企業的治理模式與概念體系多被《公司法》所繼承,其中很重要的一點便是股東會對權力機構概念的繼受,“職工代表大會中心主義”也相應地轉變為“股東會中心主義”,現代公司的治理模式就此確立。總之,權力機構概念不僅形塑了“職工代表大會中心主義”的企業治理傳統,更成為以《公司法》為核心的現代公司組織制度中“股東會中心主義”的核心概念裝置。

(二)權力機構概念的歷史局限

雖然權力機構的產生與發展有著特殊的歷史背景,并承擔著特殊的制度功能,但是,隨著中國經濟制度的發展與轉型,權力機構概念的公法屬性與私法制度之間的排斥反應逐漸顯現。

一方面,權力機構概念與社會主義市場經濟制度及政企分開的管理制度相抵觸。建國初期,我國憲法所確立的社會主義政治制度亟需借助于各項具體制度實踐得以實現與宣示,此時,國家借助高度集中的計劃經濟體制將國家治理制度與企業管理制度相連接,進而以國營企業的治理制度實現了對國家政治制度的證成。權力機構概念便是社會主義意識形態在國營企業法律制度中的具體體現。然而在改革開放后,中國的經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟,政企合一的管理體制逐步瓦解,“企業從原來附屬于行政機關的地位轉變為相對獨立的經濟組織”(47)中華全國總工會研究室編《全國企業民主管理座談會有關文件匯編》,第29頁。。國營企業對權力機構概念的棄用正是為了降低企業對國家的依附性,強化企業的獨立性,從而與市場經濟體制及政企關系的轉變相適應。總之,在市場經濟逐步完善及政企關系日漸合理的今天,公司的權力機構概念已然失去了其賴以生存的“土壤”,落后于時代的發展。

另一方面,權力機構概念雖造就了“股東會中心主義”的公司治理模式,但同時又成為公司治理模式轉變的概念阻礙。權力機構概念的私法嬗變使職工代表大會成為企業治理的權力中心,職工代表大會中心主義更是隨著權力機構概念的發展與演變成為中國企業治理的路徑依賴。就此而言,股東會中心主義的治理模式具有一定的歷史合理性,但從“長遠來看,對不同類型的公司進行差異性規制應當成為我國《公司法》發展的方向,股東會中心主義的治理模式不宜一刀切地適用于所有公司”(48)劉凱湘、劉晶《我國股東會中心主義的歷史成因——以國有企業改制為線索》,《法學論壇》2021年第6期,第59頁。。近幾年來,以董事會中心主義為代表的公司治理理論強勢崛起(49)參見:梁上上《公司權力的歸屬》,《政法論壇》2021年第5期,第81頁;潘林《論公司機關決策權力的配置》,《中國法學》2022年第1期,第203頁。,與股東會中心主義的研究路徑呈分庭抗禮之勢。然而綜觀當前學界的研究成果,堅持股東會中心主義的理論證成都以權力機構概念的功能與地位為核心依據(50)參見:葉敏、周俊鵬《從股東會中心主義到董事會中心主義——現代公司法人治理結構的發展與變化》,《商業經濟與管理》2008年第1期,第74頁;劉俊海《論上市公司治理的股東中心主義價值觀》,《甘肅社會科學》2021年第6期,第145頁。,而企圖推翻股東會中心主義的理論構建雖注意到了權力機構概念的重要性,但大多采用“鴕鳥戰術”,要么避之不談,要么浮光掠影,未能對其作出合理解釋(51)比如,有學者認為,“盡管我國《公司法》將股東會定位為‘權力機構’,但此處的權力并非指向公司業務中‘獨立的自由裁量權或者判斷’”,從而得出“我國的公司機關分權模式既非股東會中心主義,又非董事會中心主義”的結論。更有學者認為,“對于公司法采取股東會中心主義的觀點,是值得商榷的。這是因為,我們不能被‘股東會為公司權力機構’‘董事會對股東會負責’等表面上的文字表述所迷惑。”參見:潘林《論公司機關決策權力的配置》,《中國法學》2022年第1期,第207-210頁;梁上上《公司權力的歸屬》,《政法論壇》2021年第5期,第70頁。。在公司治理模式多元化的今天,權力機構概念無疑成為制約我國公司治理模式轉變的概念阻礙。

(三)權力機構概念的當代意涵

在世界各國的法治進程中,公法與私法之間的界限逐漸模糊,甚至有相互融合之勢,但二者畢竟在調整對象、調整范圍、規范構成及調整技術等方面存在質的差異,因此理應保持一定的界限。面對權力機構概念的歷史局限性,可采取較為務實的修法策略,即以“決策機構”或“全權機構”代替權力機構。然而,“每一個國家皆有其特殊之企業及股東文化,反應在制度上,遂各自有不同之需求”(52)曾宛如《股東會與公司治理》,《臺大法學論叢》2010年第3期,第113頁。,權力機構在我國公司法律制度中有其特殊的生成背景,并在特殊的歷史時期內承擔著特殊的歷史使命,是一個具有中國特色的公司治理概念,其存在與發展具有一定的歷史合理性。因此,通過簡單局部化的方式解決問題的修法思路顯然沒有注意到權力機構概念的上述制度特性,缺乏科學性與合理性。法律與社會現實并非總是步調一致,而是往往落后于社會的發展,面對規范與事實之間的緊張關系,應秉持法教義學的研究方法,通過對法律的解釋填補規范與事實之間的縫隙,從而使相對穩定的法律規范與不斷發展的社會現實相適應。面對權力機構概念的公法本源與私法現實之間的制度張力,應堅持法律解釋的方法,兼顧其公法屬性和私法內涵,通過對其公法屬性的適度改造以完成權力機構概念的私法化。

權力機構概念在不同的歷史時期呈現出不同的價值取向,并因之具有不同的內涵傾向:一種是突出其公法內涵的“強公法”意義的權力機構概念;而另一種則是弱化其公法內涵的“弱公法”意義的權力機構概念。一方面,作為“強公法”的權力機構概念,在計劃經濟時代,政企合一,國家政治制度與企業管理制度高度融合,權力機構概念實際上承擔著證成我國社會主義政治制度的歷史使命,此時對權力機構概念的解讀應強化其公法屬性與公法內涵。在強公法的權力機構概念籠罩之下,職工代表大會的民主屬性及全權地位得以凸顯,凌駕于其他組織機構之上而享有優位地位。另一方面,作為“弱公法”的權力機構概念,需要注意的是,“弱公法”只是強調弱化權力機構的公法屬性而非完全無視。本文認為,隨著我國經濟體制的轉變和政企關系的變化,國家治理與企業管理逐漸分離,我國社會主義的國家政治制度已不再需要借助于企業的權力機構而得以表達和呈現,因此應剝離權力機構在表征人民當家作主地位和保護國有資產利用上的制度功能與公法內涵,但應同時保留其民主管理的內涵。如此,股東會便不會因其權力機構地位而理所當然地優越于其他機構,但其擁有的民主性使其與董事會、監事會等機構在權力范圍上有所不同。

權力機構的此種解釋路徑可為我國公司治理模式的選擇提供更多的規范空間與理論可能。有學者在論證我國“股東會中心主義”之治理模式時認為,“股東大會權力機構地位不僅源于《憲法》第五十七條和第九十六條有關全國人大和地方各級人大分別被界定為‘最高國家權力機關’和‘地方國家權力機關’的憲法條款,更源于憲法條款背后的人民主權思想和現代民主理念”,“議行合一體制既適于我國公共治理,也適于我國上市公司治理”,“股東會、董事會和監事會不存在三足鼎立的平等關系”,“股東大會在公司治理機構中處于至高無上的決策機構地位”(53)劉俊海《論上市公司治理的股東中心主義價值觀》,《甘肅社會科學》2021年第6期,145-146頁。。這明顯是從“強公法”的角度理解權力機構概念的,雖然注意到權力機構的公法屬性與制度功能,卻沒有意識到我國經濟體制及政企關系的轉型對權力機構概念解釋所產生的影響。若從“弱公法”的路徑理解,公司的權力機構僅意味著股東會與其他組織在權力范圍和權力類型上存在差異,而與國家的社會主義性質、人民主權理念、議行合一等政治制度無關,股東會便不會因其公法屬性與制度功能而成為公司的權力中心。如此,股東會中心主義的根基便會因權力機構概念內涵的轉換而動搖,我國公司治理模式的多元化發展便有了規范解釋的空間和理論深化的可能。

五 結語

權力機構本是一個公法概念,但在特殊的歷史背景下被私法所借鑒,并隨著我國公司法律制度的發展與演進而成為一個具有本土原創性和歷史延續性特征的具有中國特色的公司治理概念。在計劃經濟時代,權力機構概念實質上承擔著證成我國社會主義政治制度的憲法使命,并因此具有濃厚的意識形態底色。然而,世易時移,在市場經濟高速發展和政企關系日趨合理的今天,政治制度模仿式的公司立法模式實際上已經失去了其賴以生存的土壤,權力機構概念所承擔的憲法使命已然完成,若仍堅持其原初意涵與制度功能,顯然有刻舟求劍之弊。雖然受路徑依賴等諸多因素的影響,《民法典》與《公司法(修訂草案)》仍延續了既有的立法語言,將股東會定性為公司的“權力機構”,但應結合時代精神,從“弱公法”的角度對權力機構概念加以理解,這將為我國公司法治理制度的多元化轉型提供規范空間與理論可能。