對新時代淤地壩建設與運行管理的幾點思考

張軍政,張發民,王傳明,苗斌俠

(陜西省水土保持生態環境監測中心,陜西 西安 710004)

新時代的淤地壩建設與運用管理,要全面貫徹黨的二十大精神,著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題。要在充分調查的基礎上,認真總結近2 a淤地壩建設中存在的現實問題,緊扣高質量發展和鄉村振興戰略,一切從實際出發,適當調整建設規模,加大現存病險淤地壩除險加固工程建設力度,消除安全隱患。同時,要加快淤地壩產權制度改革,及時修訂淤地壩建設管理辦法,落實運行管護經費,夯實防汛管護責任,充分發揮和拓展淤地壩在新型農業發展中的新功能,助推鄉村振興和美麗中國建設。

2019年9月18日,習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會的重要講話中指出,要保障黃河安瀾,必須抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”,但同時也指出,水沙關系是很微妙的,要堅持辯證思維、系統思維,把相關問題研究深、研究透,不能單打一、想當然[1］。2023年新年伊始,中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》(以下簡稱《意見》)中指出,堅持以人民為中心的發展思想,著力解決水土保持領域人民最關心最直接最現實的利益問題,充分發揮水土保持的生態效益、經濟效益、社會效益,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。要因地制宜、科學施策,大力開展黃土高原高標準淤地壩建設,加強病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造。對暫不具備水土流失治理條件和因保護生態不宜開發利用的高寒高海拔凍融侵蝕、集中連片沙化土地風力侵蝕等區域,加強封育保護。要深化水土保持體制機制創新,加強改革舉措系統集成、精準施策,進一步增強發展動力和活力。要完善治理成果管護制度,按照“誰使用、誰管護”和“誰受益、誰負責”的原則,明確管護主體,落實管護責任。建立工程運行維護費用政府和受益主體分攤機制。

要實現新時代水土保持工作高質量發展,就必須牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,深入貫徹中共中央辦公廳印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》(以下簡稱《工作方案》)精神,堅持黨的群眾路線,增進同人民群眾的感情,真誠傾聽群眾呼聲,真實反映群眾愿望,真情關心群眾疾苦,堅持問題導向,增強問題意識,敢于正視問題,善于發現問題,以解決問題為根本目的,真正把情況摸清、把問題找準、把對策提實,不斷提出解決問題的新思路新辦法。

1 黃河流域及陜西省淤地壩現狀

水是生命之源,土是萬物之本,水土資源是人類賴以生存和發展的基礎性資源[2］。淤地壩是黃土高原地區防治水土流失的一項有效措施,在防治水土流失、減輕山洪災害、改善生態環境、解決人畜飲水、方便群眾出行、促進農業生產等方面發揮了重要作用[3］。截至2019年11月,黃土高原共有淤地壩58 776座,其中54.54%的淤地壩修建于1986年以前,且多為群眾結合農業生產、基本農田建設自發修建的中小型壩,標準低,目前多已淤滿失效。根據《黃土高原地區中型以上病險淤地壩除險加固工程實施方案》,黃土高原地區7省(區)共認定病險淤地壩5 282座,到2020年,其中病險嚴重、威脅下游安全的2 724座病險淤地壩除險加固工程才實施完成。

根據《陜西省黃河流域淤地壩工程需求分析報告》,截至2019年底,陜西全省共建有淤地壩33 910座(其中骨干壩2 630座、中型壩9 251座、小型壩22 029座),占黃河流域淤地壩總量的50%以上,擬除險加固淤地壩6 284座(其中骨干壩1 291座、中型壩4 993座),占全省淤地壩的18.53%。自2019年以來,陜西省僅完成274座病險淤地壩的除險加固,除險加固任務依然艱巨。

2 淤地壩建設與運行管理存在的主要問題

2.1 淤地壩建設中存在的主要問題

2019年9月,黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略,淤地壩(攔沙壩)工程也迎來了新一輪建設高潮,建設規模和投資力度空前。依據《黃河流域淤地壩建設和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》,計劃用5 a時間,重點在陜西、山西等黃土高原7省(區)新建淤地壩4 020座(含攔沙壩2 559座),平均每年約800座。其中,陜西省將在黃河粗泥沙集中來源區溝道侵蝕嚴重、有建壩條件的區域布局攔沙工程,新建淤地壩420座、攔沙壩2 263座,年均近540座,建設規模及投資力度前所未有。但是,從近幾年淤地壩開工建設實際情況看,主要存在以下問題:

1)基礎數據(土壤侵蝕模數)問題。截至2020年底,陜西省黃河流域累計治理水土流失面積5.7萬km2,生態環境持續改善,多年平均入黃泥沙量從1980年之前的8億多t減少到2.68億t[4］。即使按2.68億t入黃泥沙全部來自榆林與延安兩市算,平均侵蝕模數現狀值為3 350 t/(km2·a),也僅相當于1980年之前多年平均侵蝕模數10 000 t/(km2·a)的33.5%。另據新華網消息[5］,2018年陜西省森林覆蓋率由1949年的13.3%提高到43.06%,綠色版圖向北推進了400多km,陜北黃土高原水土流失綜合治理率達到68%以上,土壤流失量比退耕前減少了85%。近年來黃河流域水土流失動態監測成果顯示,經過近40 a的水土流失治理,尤其是2000年退耕還林還草工程實施以來,土壤侵蝕模數呈大幅度下降的趨勢。但是,目前淤地壩工程設計中依然采用40 a前的土壤侵蝕模數值,必然造成新建的淤地壩在設計年限內無法達到預期的淤積高程,而形成事實上的“水庫”。此類情況,在筆者近年對老舊淤地壩的實地調查中得到驗證,比如,原來設計壽命為30 a的淤地壩,在已運行15 a甚至20多a后的今天,其壩前淤積高程還僅相當于以前建成后運行3～5 a的淤積高程,充分說明此類淤地壩當年設計時采用的土壤侵蝕模數與流域水土流失現狀存在巨大差異,導致其淤地功能和效益長期無法實現。

2)淤地壩蓄水功能問題。淤地壩具有減少入黃泥沙、促進農業增產增收、鞏固退耕成果、改善農村交通、增加水資源利用等功能,但與老百姓生產生活最為密切的水資源利用問題至今未能從制度層面得以解決,已經成為長期以來揮之不去且無法回避的問題[6］。為適應新時代水土保持高質量發展,滿足當地群眾生產生活用水需求,《淤地壩技術規范》(SL/T 804—2020)在淤地壩蓄水運行方面的規定有所放松,即在對淤地壩的水位、淤積高度、滲流、壩體位移(變形)等情況加強監測的前提下,非汛期在不影響工程安全的條件下,可利用淤積庫容適當蓄水,緩解當地群眾生產生活用水困難。但是,目前淤地壩工程的設計標準、施工標準及運行管理制度等并未結合蓄水要求加以修正,即淤地壩蓄水問題并未從制度層面、規范層面上得到明確的肯定和保障,若淤地壩蓄水運行的管護責任得不到真正落實,則會給當地政府部門增加較大的防汛責任和壓力。

2.2 運行管理中存在的主要問題

《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)中明確要求,要進一步深化小型水利工程管理體制改革,明晰工程產權,落實管護主體和責任。水利部、財政部印發的《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》(水建管〔2013〕169號)中要求,將大中小型淤地壩納入改革范圍,按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則,明晰工程產權,落實工程管護主體和責任,落實工程管護經費。由此可見,淤地壩運行管理最主要的就是落實防汛責任、明晰產權、落實運行管護經費等,但從實際情況看,這幾方面均存在較大差距和不足,尚未取得實質性進展。

1)產權制度改革問題。明晰產權是落實工程安全運行管理與落實防汛責任的關鍵環節,是建立淤地壩管護制度的基礎和根本所在。目前,除個別省份或地區做過某些嘗試(如甘肅省定西市安定區淤地壩“四變”改革[7］)外,相關部門至今沒有進一步出臺具有可操作性的產權制度改革政策。

2)防汛“三個責任人”問題。盡管各級政府及水利水保、防汛部門均按照要求將淤地壩防汛納入當地防汛體系,落實淤地壩防汛行政首長負責制和部門崗位責任制,制定了防汛預案,但大部分僅停留在文件和口頭落實上[3］,防汛預案不切實際、千篇一律,淪為紙上預案而無任何可操作性。

3)運行管護經費問題。重建輕管依然是一個普遍性問題,淤地壩管護人員的工資報酬得不到保障,導致管護、巡查崗位形同虛設。管護經費難以落實或嚴重不足,壩體缺乏長期維護,為淤地壩運行埋下嚴重的安全隱患。

3 對淤地壩建設與運行管理的幾點建議

3.1 啟動土壤侵蝕模數本底值普查

土壤侵蝕模數本底值是確定淤地壩(攔沙壩)建設與否和壩體建設規模最為關鍵的基礎依據,目前普遍采用的依然是20世紀七八十年代核定的數據。隨著退耕還林項目、水土保持項目的實施,加上流域生態自然恢復等多種因素,黃河流域的土壤侵蝕模數已發生較大變化,總體呈現下降趨勢。根據2021年水土流失動態監測成果,黃土高原地區水土流失面積有所下降,土壤侵蝕模數5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面積也相應減少。淤地壩建設的需求基本上是以土壤侵蝕模數5 000 t/(km2·a)為參考的,土壤侵蝕模數對壩體設計標準、工程投資等都是至關重要的參數,因此應盡早啟動土壤侵蝕模數調查,為淤地壩(攔沙壩)工程設計提供支撐。

3.2 加大淤地壩除險加固力度

根據《黃土高原地區中型以上病險淤地壩除險加固工程實施方案》,黃土高原地區7省(區)共認定病險淤地壩5 282座,到2020年,尚有2 558座未開展除險加固。筆者建議,應優先解決存量淤地壩安全隱患,集中用幾年時間,解決更多老舊病險淤地壩安全隱患,發揮老舊淤地壩應有的功能和效益。

3.3 適度調整新建淤地壩規模

要深刻領會習近平總書記關于“有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等,有的地方則要以自然恢復為主”講話精神的內涵,結合群眾的實際需求,認真分析不同區域淤地壩建設需求。劉雅麗等[8］建議,在攔沙需求分析的基礎上,考慮多沙區、各省(區)土壤侵蝕強度在5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面積、溝道密度及現狀淤地壩情況,結合各省(區)需求、近年已建淤地壩及現有建設投資的可能性等情況,確定各省(區)新建淤地壩規模。惠波等[9］也認為,在病險淤地壩徹底除險加固之前,不建議開展大規模淤地壩建設,不能建一個淤地壩背一個“包袱”。張軍政等[10］就曾提出,建設淤地壩不能操之過急,更不能為建設而建設。筆者建議,在新一輪土壤侵蝕模數本底值普查完成前,應結合近幾年區域水土流失動態監測成果,在充分調研的基礎上,結合當地群眾需求,慎重推進、適度調整和控制新建淤地壩建設規模。

3.4 加快淤地壩運行管理制度改革

要深刻學習領會《意見》《工作方案》的內涵,結合鄉村振興和美麗中國建設新要求,抓緊制定具有可操作性的淤地壩產權制度改革方面的政策性文件,按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則,明確淤地壩管護的責權關系,將淤地壩的日常運行管護費用納入中央安排的縣級公益維修養護經費范疇,逐壩落實運行管理責任和防汛責任,充分調動巡查責任人的工作積極性。

要盡快修訂《黃土高原地區水土保持淤地壩建設管理辦法》,從解決當地群眾的迫切需求出發,在確保淤地壩工程安全的條件下,充分發揮其蓄水灌溉和供水功能。陳祖煜等[6］認為,只要在技術和管理層面能夠達到小(2)型水庫的要求,即可在正常水庫大壩安全管理體系的保障下實現蓄水;高健翎等[11］通過調查,建議對水資源匱乏、用水需求強烈的地區,在淤地壩未淤滿情況下,通過加強淤地壩蓄水利用的安全運用管理,根據洪水特點完善淤地壩防汛預案和淤地壩安全運用調度方案,嚴格執行蓄水紅線,在確保淤地壩安全運行條件下,允許利用淤積庫容進行蓄水;惠波等[9］建議,對于溝道壩址條件比較好、庫容比較合理、有蓄水能力,以及當地群眾迫切需要改變功能轉型作為小型水庫運行的淤地壩,可作為水源工程并配套蓄水引水設施,同時按照小型水庫進行管理運行,并辦理水庫大壩注冊登記和淤地壩銷號手續;張軍政等[10］提出,對靠近村莊、有蓄水條件和運行安全的淤地壩加以蓄水利用,為生態清潔小流域建設提供水源條件。

筆者建議,結合區域企業用水需求,將新建淤地壩的管護和使用權,通過拍賣的形式,交由有管理能力和資金實力的企業,按小(2)型水庫的標準,對淤地壩實施進一步的提質增效,允許淤地壩蓄水并對水資源加以充分利用。如此,不僅可落實淤地壩的防汛責任,減輕政府對工程后續管護和養護的投資壓力,而且可以充分拓展淤地壩的服務功能。

4 結束語

新時代淤地壩建設與運行管理,要緊密結合實際,著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題,要堅持問題導向,敢于正視問題,以解決問題為根本目的,不斷提出真正解決問題的新思路新辦法。要在充分調查的基礎上,結合多年來的水土流失動態監測成果,從實際出發,把握好新建淤地壩(攔沙壩)的建設進度,適時適度調整淤地壩建設規模,優先對現有病險淤地壩進行除險加固,徹底消除安全隱患。要深化淤地壩建設與運行管理機制創新,在充分發揮淤地壩攔沙、淤地、交通等生態效益的同時,結合鄉村振興和美麗中國建設新要求,賦予淤地壩新時代更多的新功能,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。