全面三孩政策下完善生育支持體系的思考與建議

范靜

摘? ?要：當前，我國正面臨著高齡少子化的嚴峻挑戰，探索、完善現行生育政策支持體系成為提高國民生育意愿和生育率，促進人口結構調整的首要任務。借鑒和總結國際上典型國家的生育支持政策經驗具有重要意義。通過對德、俄、日、韓四國的生育支持政策變遷及其生育水平分析研究發現，首先相較于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更為持久；其次，現金補貼搭配育兒假等多種政策類型組合實施效果較佳，強調男性參與，平衡女性職工家庭與工作之間關系也是釋放生育意愿的重要內生變量。通過分析借鑒四國的經驗，結合我國實際情況，建議完善包括職工生育保險制度、產假在內的生育保障政策體系，加強婚育觀念引導，營造性別平等的生育友好環境。

關鍵詞：生育支持；生育率；生育保險

中圖分類號：C923? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）02-0060-03

引言

生育是全民族的大事。當前，我國正經歷高齡少子化嚴峻挑戰。“七普”數據顯示，我國65歲及以上人口比重達到13.50%，人口老齡化程度已高于世界平均水平。2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3。僅2021年我國新出生人口1 062萬人。在此背景下，中央出臺《關于優化生育支持政策促進人口長期均衡發展的決定》，昭示我國人口生育政策的全面轉型。我國當前之社會背景，與20世紀90年代初期的德國、俄羅斯、日本和韓國的人口發展背景極為相似。上述四國在應對高齡少子化挑戰中，出臺了一系列優化生育支持的公共政策，包括轉變生育保障體系為激勵人口生育。本文意在從社會保障的視角，重點考察上述四國應對高齡少子化挑戰中的生育支持政策變遷，為改革完善中國的生育支持政策體系提供有關經驗參考。

一、生育支持體系與生育率關系

生育支持政策是一套組合拳，是宏觀層面上生育政策的調整規劃。目前已經出臺的生育支持政策主要可分為時間類支持政策、經濟類支持政策以及服務類支持政策。關于時間支持，S Ahmed，D Fielding通過分析18 個非洲和亞洲國家1995—2016 年間的宏觀面板數據發現，高的產假薪酬會導致更高的生育率，休假時間對生育無直接影響反而會降低女性就業[1]。也有部分學者認為產假會增加生育的概率，但影響結果因國而異[2]。除此之外，產假的生育效應會隨著出生胎次的增加而增加[3]。

其次，經濟類支持政策實施效果較為有限。現金補貼對提高生育率的統計有著顯著影響，隨著產婦年齡增加，影響逐漸減小[4]，但更多的影響體現在出生時間的跨期調整，而不是終生生育率的提高[5]。服務類支持政策主要體現在兒童照料方面。學者J.Wood和K.Neels基于歐洲588個城市的實證分析，證實了正規育兒對生育有著積極作用，認為在國家生育率水平較低和最低的情況下，推廣正規育兒服務可以成為刺激雙職工夫婦生育的有效工具[6]。正規育兒服務對歐洲家庭生育決策存在積極影響，且托育服務和住房政策的積極影響遠高于其他政策[7]。

二、國外生育支持政策及其生育水平

（一）德國

2020年德國人口總計有8 229多萬人，是歐洲第二人口大國。德國自19世紀后半葉起，鼓勵人口增長就一直是家庭政策的目標。總的來說，德國人口總和自1970 年跌破自然更替水平2.1，并在1994 年達到歷史最低水平后開始緩慢提升，2016 年升至1.6，至今處在1.5 左右的水平。1994年以來德國生育率的緩慢提升可能主要歸功于1982—1988年完善實施的“父母補助金”制度的規定：如果撫養子女的母親或者父親每星期工作少于19小時，便可領取每月600馬克共10個月的補助；1988年將補助金領取時間延長至1年，更是在1998年將領取時間延長至2年，同時數額進行多次調整和提升。2005—2016年，德國通過了一項全國性擴大兒童看護服務體系的法案，將為3歲以下孩子的父母提供托育服務，最后將享受入托權利的年齡提前至1周歲，同時每個月向在家照顧一周歲以上的嬰幼兒父母發放100歐元的補助；2015年將現行的12個月有薪育兒假延長至24個月，實施“附加父母金”制度，鼓勵父母在休育兒假期間實施彈性工作制度。這些政策的出臺實施都對德國生育率產生了積極的影響。

（二）俄羅斯

俄羅斯生育率自1967年開始低于2.1，此后長期在1.9—2.1范圍內波動，直至1994年達到1.16最低點后，2000年后才總體呈現上升趨勢。總的來說，俄羅斯歷史上共呈現兩次總和生育率上升趨勢，分別是1980—1987年、1999—2015年。第一次上升趨勢出現的原因主要是1981年1月蘇共中央委員會和蘇聯部長會議頒布了第235 號決議《關于加強對養育子女家庭的國家扶持措施》，為所有養育子女的家庭發放物質補貼，同時還為養育未滿1周歲的女性提供帶薪產假，為撫育嬰幼兒家庭提供無息住房貸款；1995年5月出臺《關于向養育子女公民發放國家補貼的聯邦法》對生育津貼進行了系統規定，也為生育津貼機制的建立提供了法律依據。第二次上升趨勢的出現主要是在2006—2007年，俄羅斯政府加強了對生育父母的財政補貼，財政補貼類型包含生育一次性津貼、140天產假津貼、照顧津貼、生育基金等。2007年，俄羅斯政府成立“母親基金”項目，主要為生育第二孩以及更多的孩子提供補貼，可用于住房貸款、教育費用、養老金儲蓄等。2011年地方政府成立“地區母親基金”，相較于國家“母親基金”，“地區母親基金”覆蓋范圍則更為廣泛靈活。從2013年起，俄羅斯各級地方陸續出臺了獎勵性政策，例如為生育第三孩以及更多子女家庭每月提供盧布補貼、向多個子女的家庭分別頒布“光榮父母”獎章及勛章等。這些政策在某種程度上有效減輕了父母生育帶來的負擔，促進了人口的發展。

（三）日本

日本自1974 年起總和生育率持續低于人口更替水平，并陷入“低生育陷阱”之中長達近30年。總的來說，日本總和生育率在2004—2015年呈現不斷增長趨勢.這主要歸于日本在1994年之后采取的一系列鼓勵生育的政策措施。1994年12月，厚生省制訂“天使計劃”，對雇用環境、保育服務設施、減輕養育子女負擔等方面進行改善。2004年2月將女性育兒產假期間免除繳納養老保險的時間延長至3年。2004年4月對《兒童補貼法》進行修改，規定第一胎也可享受補貼待遇，同時補貼期限擴大至小學三年級畢業前；向設立保育措施的企業進行表彰并每年補貼不低于3 690萬日元。2014年提出“兒童放學后綜合計劃”，計劃建設并開放1萬個兒童課后教師和俱樂部。2015年明確提出將男性享受休陪產假的比例提高至80%。2018年6月13日日本政府提出家庭收入滿足一定條件時，由國家全部承擔或者承擔一部分子女從保育園至大學的學費。總的來說，日本政府的措施也起到了緩解生育率下降趨勢的作用。

（四）韓國

20世紀50年代至21世紀初韓國生育率總體呈現下降趨勢，主要原因是韓國在上個世紀對人口進行控制，經歷了從鼓勵生育到計劃生育的階段，導致從1961年到2002年韓國的生育率從6.0下降到了1.18。自2004年韓國政府開始再次調整人口戰略，推出了一系列鼓勵生育的政策措施，韓國生育率緩慢增長。直至2012年，增長至1.30，隨后始終徘徊在1.1左右水平。韓國在2004—2012年迎來生育率的增長，主要歸功于2005年，韓國政府出臺了各種獎金和稅收優惠政策鼓勵國民生育，鼓勵國民婚后第一年生第一胎、30歲左右生第二胎（“123政策”）。自2006年開始，韓國制定了《關于低生育率和老齡化問題的第一個基本規劃》，提出在2006年至2010年建立應對低生育的基礎設施，側重保育支援。2011—2015年制定第二個應對低生育率五年規劃，目標是逐步恢復生育率，重點強調家庭-工作之間的平衡。2016年制定第三個五年規劃，增添了對勞動市場改革的內容。總的來說，韓國生育支持政策的陸續出臺對生育率的提高產生了一定的積極影響，但影響幅度和影響時效非常有限。自2015年開始，總和生育率開始快速下跌，截至2019年，生育率下跌至0.92。

三、四國生育支持政策比較及效果分析

不同國家生育支持政策對比及效果分析對于我國構建多維的生育支持政策體系有著重要的借鑒意義。通過比較發現德國和俄羅斯生育支持政策實施效果較好，深究其原因：首先，德國和俄羅斯針對人口狀況的改變進行了及時干預，及時出臺了一系列鼓勵生育的政策措施，緩解了生育率的下降趨勢，實現了生育率扭轉。其次，德國和俄羅斯在近一個世紀內未曾實施抑制性人口政策。相較于支持性生育政策，抑制性生育政策的作用更為持久，帶來的人口慣性和生育觀念的改變難以在短時間內得到扭轉[8]。由抑制性生育政策轉變鼓勵性生育政策的操作難度較大，效果難以立竿見影。再次，現金補貼搭配育兒假等多種政策類型組合實施效果較佳。在德國的多種生育支持制度中“父母津貼”與“父母育兒假”政策實施效果較為顯著[9]。

相較而言，日本和韓國雖然出臺了多種鼓勵生育的政策，但是實施效果不顯著，生育率波動性增長，且增長幅度較小。原因在于20世紀50年代，日本和韓國均實施抑制性人口政策，隨后人口結構發生改變，但未及時調整人口政策方向，直至90年代才由抑制性人口戰略轉變為鼓勵性人口戰略，但人口慣性和生育觀念難以立竿見影發生轉變。除此之外，日韓深受儒家文化中的家庭價值和工作倫理熏陶，內藏著根深蒂固的性別角色分工意識。因此日本和韓國雖然在促進生育方面出臺了大量政策及配套措施，幫助女職工平衡家庭與工作之間關系，在一定程度上減輕了、緩解了生育或者養育的女職工的困境，但仍未改變傳統家庭格局，這些政策在本質上似乎更傾向于鼓勵女性回歸家庭。

四、對完善中國生育保險制度的有關具體對策和建議

（一）完善生育保障政策體系

構建新時期覆蓋全民、與國家人口發展戰略相適應的中國特色生育保障體系，對促進人口長期均衡發展具有重要影響。具體措施包括：一是完善職工生育保險制度，建立激勵相容的生育保障政策體系，積極構建以生育保險為基礎、覆蓋全民的生育支持保障體系。現行職工生育保險制度繳費渠道單一，且主要定位于保障工薪勞動者，受益對象相對較窄。因此，進一步完善生育保險制度，將更多的育齡婦女納入保障范圍，這對保障婦女權益，實現人口長期均衡發展具有重要意義。二是依法全面落實產假政策，探索彈性休假制度，延長配偶陪產假和育兒假等假期，鼓勵家庭育兒的男性參與。但是目前就如何保證企業員工能真正享受假期、育兒假是否帶薪、帶薪的育兒假薪酬由誰支付等問題仍舊是無法達成統一。

（二）營造性別平等的生育友好環境

女性是生育的主體，是生育行為的承擔者。生育支持政策的設計應更多著眼于兩性平等的友好社會生育環境的塑造，而不僅僅只一味強調生育率的提高。日本、韓國出臺了各種組合的生育支持政策，但生育增長效果仍舊不顯著，深層次的原因在于社會中根深蒂固的性別觀念。從長遠看，無論是消除性別歧視，還是消除對非婚生育、單親母親的歧視，都需要通過教育、宣傳、倡導等方式引導全社會形成開放、包容的生育友好環境。因此，制定更有利于家庭工作平衡的生育保障制度，發揮男性在育兒上的家庭責任，對于保障女性生育權益，促進兩性平等、家庭幸福和社會和諧有著積極意義。

（三）加強婚育觀念引導

婚姻是生子的前提，生育支持政策的制定也應考慮婚姻行為。目前我國面臨著未婚、不育人口上升以及初婚年齡推遲的問題。數據顯示，2020年21—30歲的“90后”女性已婚比例為57.6%，比“80后”同期下降了12個百分點。2011年以來中國一孩生育水平呈現快速下降態勢。一孩生育水平是決定總和生育率長期趨勢的基礎，只有生育了一孩，才有可能生育二孩及以上孩次。因此，在尊重婚姻自由的前提下，加強對青少年婚戀觀念的引導，倡導適齡婚育、男女平等，形成代際和諧、性別平等、責任共擔的新型家庭人口文化的家庭文化，提升家庭的福祉和發展能力。

參考文獻：

[1]? ?Ahmed S， Fielding D.Changes in Maternity Leave Coverage： Implications for Fertility， Labour Force Participation and Child Mortality[J].Social Science & Medicine， 2019，（241）.

[2]? ?Luci A & Thevenon O.The Impact of Family Policy Packages on Fertility Trends of OECD Countries[M].Washington：Population American Association，2011.

[3]? ?Averett S L，Whittington L A.Does Maternity Leave Induce Births？[J].Unpublished 1996，（2）：403-417.

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[6]? ?Wood J， Neels K.Local Childcare Availability and Dual-Earner Fertility：Variation in Childcare Coverageand Birth Hazards Over Placeand Time[J].European Journal of Population，2019，（6）.

[7]? ?Lake L & Adam K C.Family Policies，Social Norms and Marital Fertility Decisions：A Quasi-Experimental Study[J].International Journal of Social Welfare，2020，（4）.

[8]? ?陳梅，張夢皙，石智雷.國外生育支持理論與實踐研究進展[J].人口學刊，2021，（6）：54-67.

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[責任編輯? ?興? ?華]