美國加強涉數字資產犯罪國際執法合作

文/孔繁勇

為落實2022年3月美國總統拜登簽署的關于確保數字資產負責任發展的行政命令，2022年6月，美國司法部發布了題為《加強涉數字資產犯罪國際執法合作》的報告。該報告分為三部分，共58頁，梳理分析了涉數字資產案件國際執法合作所面臨的形勢和挑戰，回顧總結了美國執法機關、行政監管部門所采取的國際執法合作措施和取得的階段性成果，最后對改進涉數字資產案件國際合作提出了三點建議。

回顧與總結

為共同打擊涉數字資產犯罪，美國司法部加強與外國執法機關的雙邊和多邊協作配合。一方面，采取措施熟悉其他國家關于此類案件調查取證的國內法規定，并深入了解不同國家案件調查的各種特定需求。另一方面，積極參與推動《布達佩斯打擊網絡犯罪公約》及其第二附加議定書的執行。第二附加議定書旨在推動簽約方加強打擊網絡犯罪、電子證據共享的國際合作，對于提高涉數字資產案件的調查取證效率將發揮重大推動作用。美國執法機關和監管部門在加強涉數字資產案件國際執法合作方面主要做了以下三個方面的工作。

（一）交流分享專業技能

美國執法機關注重利用培訓和辦理具體個案的方式，與外國同行交流涉數字資產案件調查的專業知識和執法技能。在司法部內，聯邦調查局下屬的金融犯罪偵查局于2022年2月設立了數字資產偵查處。數字資產偵查處作為聯邦調查局負責涉數字資產工作的主管部門，牽頭成立由數字資產專家、相關部門人員組成的專案組，在情報和行動部門協助下開展工作。數字資產偵查處提供區塊鏈分析和數字資產扣押方面的培訓、技術裝備以及實戰技能，并組建創新團隊將高新科技及時轉化為現實戰斗力。

數字資產偵查處與司法部下屬的加密貨幣執法小組密切配合。后者于2021年10月設立，主要負責調查和支持涉加密貨幣犯罪起訴，特別是由數字資產交易所及掩飾數字資產交易、提供洗錢服務的組織所實施的復雜案件起訴。加密貨幣執法小組設在刑事偵查局，兼具反洗錢和犯罪資產追繳處、計算機犯罪和知識產權處，以及司法部內部負責訴訟事務機構等專業技能。

司法部負責加強非法使用加密貨幣的國際合作和能力建設，在這方面，數字資產偵查處和加密貨幣執法小組作出的貢獻最大。司法部的國際合作和能力建設行動計劃部分借助美國的跨國和高科技犯罪全球執法網絡實施，由國務院的國際麻醉品和執法事務局提供經費支持，并由國務院會同司法部進行管理。該執法網絡組織負責組織分布世界各地的司法部國際計算機黑客和知識產權部門的檢察官顧問以及暗網、加密貨幣領域的專家開展工作。司法部能力建設國際合作有兩大特點，一是國際計算機黑客和知識產權部門在東南亞、東歐、拉丁美洲三個地區加密貨幣工作組中發揮主導作用；二是面向相關國家的法官、檢察官、偵查員以及物證鑒定人員提供專業支持。此外，由國務院反恐局資助的常駐法律顧問在能力建設項目中負責解決恐怖分子使用加密貨幣問題。

美國聯邦執法機關以及監管機構在加密貨幣調查能力國際培訓方面所做的工作并不限于此。近年來，司法部下屬的聯邦調查局、緝毒署、國家安全處，國土安全部下屬的國土安全調查局、特勤局，財政部下屬的金融犯罪執法網絡、國家稅務局刑事偵查處，美國證券交易委員會，商品期貨交易委員會等部門都開展了加密貨幣案件調查能力建設的國際合作。

此外，不少美國執法機關向總部位于海牙的歐洲警察組織以及其他國家和地區派駐了警務聯絡官，推進與外國合作伙伴的信息分享、執法協作。這些聯絡官經常協助進行數字資產調查，并通過案件辦理向外國合作伙伴提供在職專業培訓。

（二）參與制定國際標準

除了通過打擊網絡犯罪的《布達佩斯公約》以及雙邊司法協助來推進涉數字資產案件跨國取證方面的國際合作外，美國還參加了多個旨在幫助解決跨國辦理數字資產案件所涉問題的國際協調組織。

1.反洗錢金融行動特別工作組。美國（由財政部牽頭）和日本是反洗錢金融行動特別工作組下設的數字資產聯絡組的主席國。反洗錢金融行動特別工作組負責設定打擊洗錢、恐怖融資以及其他非法金融活動的國際標準，迄今已有200多個國家和地區承諾履行。通過這個數字資產聯絡組主席國身份及其自身所發揮的作用，美國與很多國家開展合作，共同把握和應對執行反洗錢金融行動特別工作組標準所遇到的問題和挑戰。美國財政部在2022年發布的美國洗錢風險評估報告中指出，由于管理措施以及對于數字資產和數字資產服務提供商的國際監管不到位、不平衡，導致犯罪分子利用屬地管轄方面的漏洞，將美國金融系統暴露于風險之中。2018年以來，反洗錢金融行動特別工作組已經明確指出其標準適用于數字資產和數字資產服務提供商，數字資產服務提供商要履行同樣的全套義務，并應當采取與其他金融機構一樣的防控措施。這些義務包括執行反洗錢和反恐怖融資計劃（風險評估、客戶盡職調查、記錄保存、定向金融制裁、提交可疑活動報告等），以及遵守“旅行規則”。根據該規則，數字資產服務提供者在進行數字資產轉賬、保存交易雙方信息時應當以迅速、安全的方式獲取、保存、傳輸數字資產轉移的發起人和受益人的識別信息。反洗錢金融行動特別工作組發布了一系列指引，指導有關國家和企業切實履行義務。這些指引除了公開發布的版本外，還有面向查處涉數字資產犯罪執法機關和其他主體的非公開版本。

2.國際證監會委員會。國際證監會委員會是一個多邊國際組織，其成員監管全世界95%以上的證券市場，美國的兩大金融監管部門證券交易委員會和商品期貨交易委員會通過該組織積極參與數字資產監管事務。證券交易委員會和商品期貨交易委員會在該組織中的工作主要涉及以下方面：一是穩定幣。加密貨幣給人的總體感覺是價格波動大，但同為加密貨幣的穩定幣卻并非如此。穩定幣通常錨定美元等法定貨幣或者其他價值穩定的資產，確保維持穩定的價值。二是除穩定幣和代幣外沒有儲備支持的數字資產。三是開放式金融。開放式金融也稱作去中心化金融，是加密貨幣、區塊鏈和智能合約相結合的產物。四是加密貨幣的衍生金融產品。這些工作旨在消除利用屬地管轄規避有效監管以及市場分散化所帶來的風險，同時提供情報信息、經驗做法、監管建議分享交流的平臺。證券交易委員會和商品期貨交易委員會還參加了該組織下設的涉及執法協作的委員會，并且是第四委員會的創立成員。第四委員會負責推進證券類案件調查的國際合作和信息共享，并日益重視數字資產監管活動。目前，美國證券交易委員會是第四委員會的主席。

3.《關于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》。證券交易委員會和商品期貨交易委員會是2002年國際證監會委員會《關于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》，以及該備忘錄2016年加強版的簽約方。這一備忘錄確定了與具體案件查處工作相關的物品和信息傳遞的制度框架。國際證監會委員會下設小組對申請加入備忘錄的成員資質條件進行審查，而證券交易委員會和商品期貨交易委員會都是積極參與者。因此，在此領域，美方可以幫助外國同行解決具體的技術支持問題。備忘錄的條款涵蓋了銀行、中介以及企業和受益人所有權記錄等規定。修訂后的備忘錄增加了審計工作文件、強制作證、財產凍結告知、互聯網服務提供者的非內容信息記錄等規定。近年來，兩個備忘錄的簽約方每年要提出4000多個合作請求，而證券交易委員會每年提出請求數都排在前三位，商品期貨交易委員會則排在前十位。截至目前，2002年備忘錄共有125個簽約成員，而2016年加強版備忘錄只有22個簽約成員。

美國聯邦調查局近年來開展了加密貨幣案件調查能力建設的國際合作

（三）政府部門協作聯動

為了確保統籌協調聯邦政府力量，美國執法機關和其他政府部門緊密協作，共同打擊涉數字資產犯罪。例如，美國財政部海外資產控制辦公室與執法機關加大了對數字資產領域的工作力度，對使用勒索軟件索要加密貨幣作為贖金的犯罪分子，為贖金支付提供條件者，查獲的加密貨幣交易所、暗網市場等主體實施制裁。美國財政部海外資產控制辦公室還對利用非法侵入計算機系統盜竊加密貨幣并進行洗錢的對象采取制裁措施。2021年，美國財政部海外資產控制辦公室面向加密貨幣產業發布了一個關于制裁的合規指引，以及關于勒索軟件犯罪贖金支付的公告，要求有關公司采取有效措施避免因違規支付贖金受到制裁。執法機關還與美國網絡戰司令部以及國家安全局等情報機關加強協作，防范和查處勒索軟件、黑客盜竊加密貨幣等互聯網犯罪活動。

建議與展望

（一）加大警務行動和能力建設的協作力度。美國司法部認為，提升外國合作伙伴的刑事司法能力既能加強全球執法合作，也能更好保護美國公民權益，便利美國執法機關開展跨境案件辦理工作。為此，建議采取以下措施：一是進一步提升美國執法機關的海外行動能力，特別是查處網絡犯罪和涉數字資產犯罪活動的能力。增強行動能力除了可以實現有效的執法信息分享，還能增進美國與外國執法人員之間的聯絡，形成長期合作機制。二是對于司法部等執法機關根據具體執法行動需求所確定的國際執法合作伙伴，撥付國際能力建設經費。美國司法部將圍繞數字資產執法能力建設，與美國國務院一起制定、實施相關政策。三是在對外援助的同時，配套提升美國執法機關的能力，確保援助發揮應有作用。這樣的支持對于成功完成海外執法任務、形成國際執法合力至關重要，同時還能幫助美國執法機關建立起數字資產領域專家團隊，為外國執法伙伴提供專業培訓和業務支持。在所有培訓中，政府間的培訓和技術支持是最有效的一種方式，因為它不僅傳授了所需知識和技能，還鞏固了與外國同行的緊密聯系。四是利用其他渠道保障能力建設和警務行動需求。要確保跨國和高科技犯罪全球執法網絡及其他美國執法人員根據特定地區的涉數字資產案件類型和特點，有針對性地靈活開展培訓活動。要將外國執法伙伴納入全國計算機物證培訓等國內培訓的受訓范圍。培訓中要充分考慮掌握區塊鏈分析技術的難度和成本，使外國執法伙伴在辦理涉數字資產案件時利用低成本、可公開獲取或免費的開源工具軟件。

（二）深化信息共享和協作配合的協作機制。美國司法部指出，雖然美國執法機關在涉數字資產案件國際執法合作方面取得了明顯的成效，但為了更有效地開展跨國案件查辦工作，還要采取四項措施。一是在國內和國際執法伙伴間鼓勵信息共享、及早協調、消除管轄沖突。二是支持推進調查取證、財物扣押、贓物追繳等方面的執法合作。三是繼續為外國執法伙伴提供政策以及專業技能支持。四是加強與相關企業的協作，培育良好的產業生態，鏟除數字資產野蠻生長的土壤。

（三）提高反洗錢和反恐怖融資的協作成效。為了更好地防范犯罪分子利用國家和地區間反洗錢、反恐怖融資監管的盲區和漏洞，美國司法部建議抓好三個方面的工作。一是繼續通過反洗錢金融行動特別工作組下設的數字資產聯絡組開展工作，鼓勵和支持相關國家落實反洗錢金融行動特別工作組建議的各項監管措施。二是繼續通過雙邊合作向有關國家解釋反洗錢金融行動特別工作組的建議內容，了解遇到的困難，并支持其破解執行難題。三是鼓勵外國合作伙伴權衡利弊得失，適用反洗錢、反恐怖融資的法律規定和透明、合規的標準。