縱向嵌入、橫向合作與京津冀區域協同標準化的推進

劉春卉 韓振國 孫迎春 宋國建 危浩

摘 要：區域標準化是我國區域重大戰略實施的重要抓手，也是區域合作治理的典型形式。基于制度性集體行動理論的分析發現，京津冀區域協同標準化以縱向嵌入帶動橫向合作，在一定程度上實現自主運行，并匹配有政策激勵體系和法治權威保障。在推進過程中，京津冀區域標準協同出現了集體行動的困境，體現為地區差異與利益競爭限制區域標準化合作領域拓寬、中心—邊緣治理結構限制津冀參與度提升、行政主導限制區域標準化市場供給“三個限制”，進一步推動京津冀區域標準化提質增效需錨定提升工作主動性、平衡各地參與度、打通團標“斷頭路”“三條路徑”。

關鍵詞：京津冀，標準，區域標準化，區域合作治理，制度性集體行動

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.11.001

區域標準化作為我國區域合作治理的實踐舉措，旨在助力國家區域協調發展戰略有效實施。中共中央、國務院印發的《國家標準化發展綱要》，將區域標準化的發展納入國家標準化發展規劃之中；國家標準化管理委員會進一步印發《服務國家區域重大戰略實施標準化工作指南》，指明標準化工作服務國家區域重大戰略實施的可行路徑。當前，京津冀、粵港澳、長三角等區域已開展區域標準化工作，并得到相關研究關注，涉及區域標準化發展的背景、歷程、特點、模式以及運行機理和演進趨勢[1-3]。總體來看，我國區域標準化的工作成效正在逐步顯現，為我國區域合作治理的加快推進提供了實踐經驗。本文將以京津冀區域為例，探討區域標準化作為一種區域合作治理形式如何“成功落地”且“行之有效”，進一步從制度性集體行動角度分析京津冀區域標準化工作面臨的挑戰和應對的思路，以期為相關工作優化和區域治理改善提供參考。

1 我國區域標準化的政策背景與分析框架

在我國，區域標準化的誕生源自于標準化政策體系更好服務經濟社會高質量發展的需求，是一種典型的區域合作治理形式。制度性集體行動理論則是近十年來公共管理領域出現的一種新理論，已廣泛應用于區域合作治理問題分析，能夠提供一個審視我國區域標準化政策實踐的新視角。

1.1 區域標準化是我國標準化制度的政策創新

2 0世紀9 0年代前后，我國頒布實施《標準化法》，賦予地方標準法律地位，在便于各地區根據資源稟賦優勢、地理環境特點制定適宜技術標準的同時，也導致地區間隱形貿易壁壘的不斷出現，阻礙了國內商品服務、生產要素的自由流通。為此，京津冀、長三角等區域地方政府自發開展地方標準協調，嘗試破除地區間貿易壁壘。黨的十八大以來，習近平總書記對建設全國統一大市場多次作出重要指示，并指出“只有高標準才有高質量”。黨的十八屆三中全會提出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。黨的十九大明確，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。黨的二十大強調，構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系[4]。按照黨中央決策部署，我國標準化領域的市場化改革加速推進，2015年，國務院頒布《深化標準化工作改革方案》，一方面認可滿足地方自然條件、民族習慣等特殊技術要求作為制定地方標準的依據，并強調地方標準制修訂的過程開放和信息公開；另一方面鼓勵學會、協會、商會、聯合會等相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的團體標準，筑起市場主體自主制定標準的新通道。2017年，我國《標準化法》第一次修訂完成，對改革方案相關成果予以落實，明確禁止利用標準實施妨礙商品、服務自由流通等排除、限制市場競爭的行為。[3]隨著政策設計和規制體系的不斷完善，我國區域標準化合作的條件日漸成熟，2021年，中共中央、國務院印發的《國家標準化發展綱要》指出，要“建立國家統籌的區域標準化工作機制，將區域發展標準需求納入國家標準體系建設，實現區域內標準發展規劃、技術規則相互協同，服務國家重大區域戰略實施”。2022年，國家標準化管理委員會進一步印發《服務國家區域重大戰略實施標準化工作指南》，從“明確區域標準化工作定位、健全區域標準化工作協調機制、共商區域重大戰略實施的標準、強化區域重大戰略實施標準供給、加強區域內協同執行的標準實施、提升區域標準化開放水平、夯實區域標準化技術支撐基礎、完善區域標準化保障措施”八方面指明標準化工作服務國家區域重大戰略實施的可行路徑。總體來看，推進區域標準化已在我國標準化政策頂層設計中“占據一席之地”，也逐步在相應區域重大戰略發展規劃中得到體現。

1.2 從制度性集體行動審視區域標準化實踐

區域標準化本質上是一種區域合作治理行為，而區域合作治理則是公共管理領域的理論與實踐熱點。自20世紀中期以來，這一問題相關研究先后產生了大都市區政府理論、公共選擇理論、新區域主義理論3種流派[5]。其中，“新區域主義”強調從地方政府職能實現的靈活性、非正式性和自主性多角度剖析地方政府的“治理”途徑，并關注合作這一關鍵要素。以Feiock為代表的制度主義學者進一步發展了這一學說體系，從“集體行動”角度研究區域合作中的“治理”，進而形成制度性集體行動（ICA）的理論框架[6]，這一框架抽象出地方政府間合作網絡得以形成的制度基礎與工具路徑，強調科學的制度設計有助于同一區域范圍內相同或不同層級地方政府間達成合作[7]。在制度性集體行動理論看來，合作收益、合作成本和合作風險是影響地方政府間能否合作及如何合作的三大關鍵因素，促成地方政府開展合作并提質增效則需降低合作成本、提高合作收益、規避合作風險，具體實施依賴于嵌入性網絡、約束性契約、委托授權、強制權力等合作治理機制的構建[8]。基于我國的制度背景，區域合作治理的收益既包括經濟增長的規模效應與外部性公共問題的集體應對；也包括地方主政官員的績效考核及晉升激勵。實踐中，受地區間信息不對稱、發展不平衡等風險因素影響，盡管地方政府通常具備充足合作動機，但合作強度與穩定性往往會遭遇相互利益競爭的沖擊，特別是在負外部性較強的公共問題上，區域利益碎片化會導致橫向的府際合作更加困難。當各方利益難以協調，發展目標及偏好差異過大時，區域合作治理的成本便會顯著升高，治理的推進也就陷入“泥沼”。在這種情況下，需要上級政府通過政治動員、法律和行政命令、戰略規劃、制度激勵等縱向干預手段，對橫向合作進行賦能，降低合作成本、減少合作風險，形成橫向合作基礎上的縱向嵌入，助推區域治理目標實現[9]。

2 以縱向嵌入促橫向合作——京津冀區域標準化機制的緣起、成效與保障

基于實踐來看，京津冀區域標準化“緣起”縱向嵌入，“成在”自主運行，并將依賴政策與法治保障。

2.1 縱向嵌入帶動橫向合作

京津冀協同發展是國家區域發展戰略架構的核心組成部分，區域標準化則是京津冀區域協同發展的關鍵技術支撐。京津冀區域標準化因此得到中央政府的關注，進一步形成戰略規劃、部門參與、模式推廣等縱向嵌入舉措，為該工作機制橫向合作的達成奠定基礎。

（1）提出京津冀協同發展重大戰略，啟動縱向嵌入式治理。京津冀區域協同發展是國家層面主導制定的發展戰略，并以戰略規劃形式推進，是典型的縱向嵌入式治理方式，來保證地方政府合作行為符合國家戰略發展導向[10]。2014年2月，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，強調實現京津冀協同發展“是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來”。2015年2月，中央財經領導小組第九次會議審議研究《京津冀協同發展規劃綱要》。同年4月，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，指出京津冀協同發展“核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破”，建立起三地區域協同發展的共同愿景，并給出各方的定位、明確各方的責任，降低三地開展合作的潛在風險和交易成本。《京津冀協同發展規劃綱要》發布后，北京市政府2015年工作報告提出“做好跨行政區、跨領域規劃對接，推動建立統一的生態環境規劃、標準、監測、執法體系”，天津市、河北省政府也就推進京津冀標準化合作提出相關要求。在京津冀區域協同發展全面啟動背景下，區域標準化作為協同發展“大戰略”下的一個“小機制”得以“萌芽”。

（2）建立首都標準化委員會平臺，形成嵌入式網絡機制。京津冀三地為加強區域標準化合作的溝通協調，減少標準化工作開展的信息不對稱，提升標準化合作治理的社會資本，建立起以首都標準化委員會為平臺的嵌入式網絡機制，定期通報各方標準化工作要點、地方標準立項計劃、地方標準文本等信息。為進一步增強合作治理的可信承諾，首都標準化委員會納入市場監管總局、國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、國家衛生健康委5個中央部委有關司局，加上天津市、河北省市場監管部門以及北京市各委辦局共41家成員單位，形成央地協力、區域協同、部門協作共同推動標準化的工作格局。

（3）簽署京津冀協同標準化相關協議，構建約束性契約機制。京津冀三地為改善標準化合作治理的約束力和執行力，在首都標準化委員會組織協調下，三方簽署一系列合作協議，形成有效的約束性契約機制，也為合作治理的開展提供了“操作手冊”。2014年9月，京津冀簽署《京津冀質量發展合作框架協議》，提出三地相關部門將在標準化領域加強溝通合作，通過統一標準的實施助推京津冀協同發展。2015年4月，三地市場監管部門簽署《京津冀區域共同制定地方標準有關事項的會議紀要》，建立了由三地標準化主管部門與行業主管部門共同組織制定區域協同地方標準的“3+X”協作模式，明確區域協同地方標準統籌協調機制、制定過程、編號等相關內容，擬定共同制定、分別發布地方標準的工作流程。隨后，三地通過簽署《京津冀百項安全生產地方標準協同合作框架協議》《京津冀區域協同工程建設標準框架合作協議》《京津冀區域協同社會信用標準框架合作協議》完善了標準化協作機制。2021年9月，京津冀區域協同標準化協作模式被商務部評為“兩區”建設全國復制推廣最佳實踐案例，協作機制得到認可。2022年10月，京津冀三地市場監管部門聯合發布《推進京津冀區域協同標準化工作實施方案》，明確6個方面15項工作任務，進一步繪就京津冀區域標準化發展的藍圖。

2.2 橫向合作機制自主運行

經過“縱向嵌入+橫向合作”，京津冀三地相互協作的區域標準化工作機制基本形成，標準化合作治理的成效逐步顯現。

（1）制定超70項區域協同標準，形成標準化利益共同體。自京津冀區域標準化合作機制啟動以來，合作治理成果已惠及三地的高質量發展。截至2022年年底，三地在交通運輸、工程建設、安全生產、人力資源、冷鏈物流、冰雪奧運多個領域制定京津冀區域協同地方標準75項。其中，促進交通一體化發展，統一的停車場電子不停車收費系統標準為三地停車收費管理云端中心搭建提供技術依據，累計交易流量超1億筆。高標準建設世界級城市群，城市綜合管廊工程建設系列標準為北京城市副中心、雄安新區和中新天津生態城三地綜合管廊項目高質量建設奠定堅實基礎。強化非首都功能疏解后的安全生產管理，安全生產等級評定系列標準統一規范企業安全生產行為。精準服務京津冀三地人才流動，人力資源服務系列標準助力京津冀人力資源服務形成優勢互補、協同發展的新格局。規范冷鏈物流行業發展，8項冷鏈物流標準保障區域內冷鏈物流體系的安全、綠色、優質、高效運轉。助力冬奧會、冬殘奧會籌辦，綠色雪上運動場館評價標準貫徹“綠色辦奧”理念。

（2）推動區域標準化試點建設，試水委托授權治理模式。在京津冀區域協同發展背景下，北京市通州區、天津市武清區、河北省廊坊市（簡稱“通武廊”）因地緣相近，成為京津冀一體化發展的試驗田。三地在通武廊合作建立了醫療衛生協調聯動國家基本公共服務標準化試點，成為全國首個區域協調聯動試點項目。項目聚焦醫療衛生領域的標準化合作，試點放開醫療業務與標準化聯動的功能性管制，先行先試協調參與主體間利益關系，促進醫療衛生領域標準化資源共享。經過2年建設，試點成效顯著：1）建立醫療機構的協同工作機制，推動通武廊三地試點醫院門診費用跨省直接結算、臨床檢驗結果互認和三地病案記錄共享，提升了公共衛生服務的便捷化水平。2）健全三地協同的標準體系，編制發布三地協同適用的代謝性疾病防控與管理基本公共服務標準20項，形成以“一個中心、一套標準、一站服務”為理念，涵蓋代謝性疾病基本公共服務主要病種、線上線下、院內院外、全要素、全過程的服務管理標準化解決方案。3）開啟區域協同基本公共服務標準化新模式，搭建“政府領導+行業主體+機構落實+智力支撐”的協調聯動工作平臺，完善了公共衛生管理系統的規則體系。

（3）打造標準化信息服務平臺，減少合作治理信息不對稱。區域合作治理過程中的集體行動困境并不少見，根源之一為合作各方之間的信息不對稱。為此，京津冀三地瞄準“兩化融合”，依托首都標準網打造京津冀標準化信息服務平臺，建立三地地方標準信息公開和通報制度，實現北京市、天津市、河北省3個地區標準立項計劃、工作要點、政策文件等信息的共享。同時，以首都標準網為入口，可以免費查詢和瀏覽北京市地方標準、天津市地方標準、河北省地方標準、京津冀區域協同地方標準等4類地方標準的全文信息。截至2022年年底，京津冀地方標準數據庫已納入680 0余項標準，其中北京市1873項、天津市989項、河北省3970項，還有三地共同制定的區域協同地方標準75項。

2.3 區域標準化工作機制保障

為助力區域標準化的持續有效推進，京津冀三地在標準化激勵體系和法治保障方面進行了政策設計和制度安排。

（1）建立激勵體系，強化政策引導。在制度性集體行動理論看來，賞罰分明的選擇性收益是走出集體行動困境的重要途徑，選擇性收益除集體性收益外，還涉及個體性收益，包括地方政府及合作參與人的聲譽、信任、地位、社會資本等。從區域合作治理出發，京津冀三地標準化政策紅利不斷釋放，激勵體系日益完善，為區域標準化的自主運行奠定了基礎。在標準化專項經費投入方面，2020年，北京市標準化專項經費投入15，953萬元，投入金額在31個省（自治區、直轄市）里位列第四。天津市有關部門設立農業生產發展、智能制造、網信數據等領域專項資金，以支持相應領域的標準化工作。在標準化項目資助方面，北京市持續實施首都標準化戰略資金補助項目，幫助各企業、產業聯盟等提升標準化能力。天津市修訂實施《天津市標準化項目資助資金管理辦法（試行）》，2021年資助5類69個標準化項目，實現市標準化資助項目的領域拓寬與數量突破。河北省加強創新鏈產業鏈標準化協同發展，圍繞河北省重大產業需求，組織實施15個系列技術標準創新族項目，特別是以“揭榜掛帥”方式開展了塑料污染治理技術研究和標準制定協同項目。在科技成果評價體系方面，北京市明確將標準研究成果納入科學技術獎勵評審范圍，鼓勵先進標準創制和標準化試點示范項目建設；創造性地將社會團體、國有企業參與標準化活動情況，納入社會團體等級評估和國有企業管理者經營業績考核范圍，做到管促結合。天津市把標準化水平和能力建設相關指標作為全市科技型企業評價、企業技術中心認定、天津品牌指數工作的績效或評價指標，也作為社會團體工作報告的統計項目等，發揮標準引領企業高質量發展的作用。河北省建立自然資源重大項目與標準化工作聯動機制，將標準作為自然資源項目的重要產出和績效考核指標，并把企業主導或參與制定標準，納入河北省專精特新“小巨人”企業科技特派團績效評價辦法（試行）創新指標中，引導政策資源向標準化工作傾斜。

（2）建立法治權威，固化合作機制。從地方政府間合作治理實踐來看，制度是進入合作治理的規則空間，也是合作治理行為的發生場域，而區域內各地方政府是否服從制度的引導、規范和控制，能否實現合作治理的目標，關鍵在于可否形成制度權威，典型做法便是以法律、法規作為地方政府間合作的基本準則[11]。為固化京津冀區域標準化合作機制，京津兩地標準化相關最新法規都納入區域標準化內容條款。2022年7月，北京市發布《北京市標準化辦法》，提出“市標準化行政主管部門、有關行業部門與相鄰省、市和自治區有關部門聯合組織制定區域協同標準，提升區域標準化實施應用水平，推動區域協同發展”，對標準化精準服務京津冀協同發展提出具體要求。2022年9月，天津市人大通過《天津市標準化條例》，指出“本市與北京市、河北省健全區域協同標準化工作機制，協商區域內標準化重大事項，推進區域協同標準的制定、實施及區域標準化技術合作，推動區域經濟、社會、生態環境協調發展，服務全國統一大市場建設”，同樣強調了區域標準化在服務區域協調發展和全國統一大市場建設中的重要作用。

3 制度性集體行動的困境——京津冀區域標準化面臨的挑戰

當前，京津冀區域標準化主要圍繞地方標準開展協調，在取得以上成效的同時也面臨諸多挑戰，集中體現為標準化合作治理出現的“集體行動困境”。

3.1 地區差異與利益競爭導致京津冀標準化合作領域不寬

制度性集體行動理論指出，如果合作治理目標地區間具有較高的同質性，治理機制的交易成本會比較低；如果區域內部各地區間差異比較大，交易成本則會相應提升[10]。由于京津冀三地發展基礎不同、產業結構各具特色，相關標準化需求偏好也存在明顯差異，目前能達成一致的標準化合作領域有限，集中在市場監督、工程建設、交通運輸、人力資源和商務等領域。從各部門牽頭制定標準數量來看，排前五的分別為市場監管局（14項）、住建委（14項）、人力資源（13項）、交通廳/委（9項）、商務委（8項），合計占比近8成，標準涉及范圍相對較窄。一些京津冀協同發展的關鍵領域，如：產業轉移和環境治理相關的區域標準還較少，其背后更多是利益競爭的問題。以產業轉移為例，北京市疏解非首都功能，擬將部分高污染、低技術的低端產業向河北省、天津市轉移，但河北省、天津市也不愿意接收這類產業；而對于高科技、創新性的高端產業，則出現“北京不放、冀津想要”的相互競爭格局，在晉升錦標賽與財政最大化的“理性”影響下，京津冀產業轉移合作邏輯還未捋順[12]，合作收益未達各地預期，相關的協同標準制定也就難以推進。

3.2 中心—邊緣治理結構導致津冀參與度不高

已有的一些研究將我國區域重大戰略中的合作治理機制劃分為單中心化的中心獨立模式、中心主導模式，以及多極化的多極共治模式和互動對接模式。其中，一些學者認為京津冀區域合作治理屬于中心獨立模式，即一種較為松散的合作治理結構，受意愿不強、動員不足等因素影響，中心地區在區域治理中的凝聚合力、推動共贏作用有限[5]。京津冀區域協同標準化主要以政府主導的地方標準合作為載體，工作機制建立在以北京市市場監管部門為主打造的平臺上，由北京市領導擔任負責人，區域標準化合作機制明顯是以北京市為中心，天津市、河北省處于邊緣，形成一種中心—邊緣的治理結構[13]。這種治理結構在區域標準化實踐中有直接反映，雖然京津冀三地都能提出區域協同地方標準提案，但目前由北京市、天津市、河北省制定的協同標準分別有57、14和4項，其中，北京市牽頭制定標準數量占比超7成，津冀兩地提案積極性不高，參與度有待提升。

3.3 行政主導限制京津冀區域標準化市場供給

隨著我國標準化體制市場化改革步伐的加快，以及團體標準等市場供給標準形式的出現，我國區域標準化合作也越來越強調市場和社會的參與，朝著多主體共治的方向發展。如：粵港澳大灣區區域標準化合作制定的團體標準，是在大灣區內已經得到廣泛執行或需要廣泛執行的市場標準，也是綜合考慮各方使用需求和技術機構供給，能夠充分釋放合作治理效能的區域標準。相比而言，京津冀區域協同標準化仍處于由行政力量占絕對主導的合作治理模式，具備“破壁”優勢和效率優勢的社會及市場力量參與不足[5]，多層次開展、多主體構建的區域標準化治理網絡還未形成。從實踐看，京津冀三地團體標準的基礎并不弱，如：北京市制定《高質量團體標準評價指標體系》地方標準，在京單位共發布團體標準1.8萬余項；天津市制定《關于鼓勵、引導和規范工商聯所屬商會開展團體標準化工作的意見》，成立天津市工商聯標準化工作委員會，商會1項團體標準還獲得2022年首屆“全國團體標準領先者”稱號；河北省也積極培育市場標準，累計發布團體標準776項。目前京津冀區域推動團體標準協同最大的癥結在于政策通道“尚未鋪就”，制度設計“尚存問題”，即如何在區域范圍內采信團體標準？采信團體標準的“標準”是什么？只有回答好以上問題才能改善京津冀區域標準化的市場供給。

4 結論與建議

總體來看，區域標準化作為我國標準化制度的政策創新，也是區域合作治理的典型形式。京津冀三地在開展區域標準協同過程中，借助縱向嵌入實現橫向合作，區域標準化機制在一定程度上實現自主運行，并匹配政策激勵體系和法治權威保障。然而，受地區差異與利益競爭、中心—邊緣治理結構、行政主導等因素影響，京津冀區域標準協同在合作領域、各地參與度、多主體共治方面出現集體行動難的困境，未來需多措并舉，推動京津冀區域標準化工作提質增效，更好服務京津冀協同發展戰略高質量實施。

（1）提升區域標準化工作主動性。區域標準化面臨的地區差異和利益競爭是客觀存在的，區域標準化工作需要從“被動迎接問題”向“主動解決問題”轉變。一方面，積極發掘區域協同標準化需求，開展京津冀協同發展情況調研，從京津冀協同發展的難點中找出標準化應對方案，進一步挖掘和梳理三地共商區域重大戰略實施的標準化需求，以及標準化需求實現和滿足的具體方式。另一方面，主動推進三地間區域標準化工作協調。在國家標準委支持和領導下開展區域性各層面的標準化活動，加強規劃設計、產業對接、生態環保、基礎設施等方面標準化技術合作，通過技術標準升級“做大蛋糕”，跳出“零和博弈”，帶動區域協同創新、協同發展。

（2）平衡區域標準化各地參與度。京津冀區域標準化的可持續發展離不開三地的共同參與，針對天津市、河北省積極性不高的問題。一方面，設計“牽頭地”制度，根據三地各自的資源稟賦特點和主導產業優勢，由三地分別牽頭組織相關領域的區域標準制修訂。另一方面，打造“區標惠”工程，重點推進區域協同標準實施，鼓勵三地結合各自資源稟賦、治理特色開展區域協同標準應用，助力標準脫虛向實、服務發展，讓區域標準的實效“看得見、摸得著”，持續提升地方參與區域標準化的積極性。

（3）打通區域標準化團標“斷頭路”。區域標準化合作目的是破除區域間貿易壁壘，而市場是影響商品貿易和資源配置的那只“看不見的手”，區域標準化合作也應當更多關注市場需求，而團體標準在這方面較地方標準更具優勢，其區域協調也更能促進商品要素的自由流通。目前京津冀區域標準的市場供給相對較弱，團體標準的優勢未充分發揮，需要進一步貫徹落實《國家標準化發展綱要》要求，將標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變，釋放市場主體標準化活力，組織社團制定團體標準，并明確區域采信的方式、程序和范圍，使市場供給的團體標準能在京津冀區域真正“用起來”，區域標準化支撐京津冀協同發展的作用才能日益“強起來”。

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