基于SWOT分析的縣域高中振興政策支持研究

韓薇 劉孫淵

摘? ? ? 要 縣中作為城鄉教育發展的紐帶，是教育生態系統中的重要組成部分，縣域教育是否能均衡發展關乎到整個教育生態系統的平衡。運用SWOT分析方法，分析縣域高中振興所面臨的優勢、劣勢、機會和威脅，指出縣域高中應制定多樣化招生機制，促進縣域教育均衡發展；精準差別化政策，保障優質師資生源回流；“以市為主”管理，推動縣中管理制度改革；多渠道經費統籌，優化縣中辦學資源配置。

關 鍵 詞 縣域高中? SWOT分析? 政策支持

引用格式 韓薇，劉孫淵.基于SWOT分析的縣域高中振興政策支持研究[J].教學與管理，2023（28）：11-15.

縣域普通高中是教育生態系統的重要組成部分，作為區域內的教育高地，為區域發展提供人才儲備，發揮著弱勢群體代際流動的重要作用。我國有0.72萬所縣域中學，占全國普通高中數量的51%，在校生規模更是超過了一半，達到1468.4萬人[1]。但縣域普通高中（以下簡稱‘縣中）作為城鄉教育的重要紐帶，由于區域教育資源分配的不均等化和利益分配機制的同一性，在高中教育中屬于弱勢地位。2021年12月教育部等九部門印發了《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》，就縣中振興提出了總體目標[2]。加快提高縣中教育質量是教育均衡發展的必然要求。然而，縣中發展卻一直備受爭議，關于縣中的研究主要涉及兩個方面：一是對“縣中模式”的探討；二是對縣中發展不充分不平衡的研究。因此，為全面認識縣中，采用SWOT分析法對縣中發展現狀進行研究，其中，S代表優勢（Strength）、W代表劣勢（Weakness）、O代表機會（Opportunity）、T代表威脅（Threats），以厘清縣中的優劣勢，洞悉縣中發展所面臨的機會和挑戰，并提出相應振興政策支持，為縣中發展和振興提供建議。

一、縣域高中的發展變遷及緣由

1.縣中的發展變遷

自新中國成立以來，為解決國家戰略發展人才剛需問題，1953年6月，中央批準了《教育部關于有重點地辦好一些中學與師范學校的意見》，實施興辦重點學校的政策，確立了194所首批重點中學，占全國中學的4.4%，這是我國興辦重點中學的開端[3]。1959年，鄧小平主持中央書記處會議時提出“要認真解決重點學校問題。大、中、小學都要有重點學校”，進一步肯定了重點中學的發展。1978年經國務院批準、教育部頒發了《關于辦好一批重點中小學試行方案》，提出“切實辦好一批重點中小學，以提高中小學的質量”，形成從國家到省、地市和縣級“層層重點”的“小金字塔”型發展格局[4]。1980年，教育部頒布了《關于分批分期辦好重點中學的決定》，指出“分期分批把重點中學辦好，先集中力量辦好一批條件較好的重點中學”，打破了高中教育結構單一的局面。1994年，《國務院關于〈中國教育改革與發展綱要〉的實施意見》提出“每個縣要面向全縣重點辦好一兩所中學。全國重點建設1000所左右實驗性、示范性的高中”。示范性高中的擴張，壟斷了教育資源配置，導致縣中與示范性高中的校際差距越拉越大[5]。1999年，高等教育擴招，縣中發展明顯已不能適應教育均衡化的節奏。雖然2006年《義務教育法》規定不得再劃分重點學校和非重點學校，但重點學校制度的歷史累積仍然局限了縣中振興。從新中國成立初期至今，縣中由部分重點高中衍生而來。數十載以來，高中教育仍舊沒有擺脫應試教育桎梏，在歷史發展和政策的支配下，縣中具有其歷史的必然性和合理性。

2.縣中塌陷的由來

近年來，縣中出現了一定程度的“塌陷”。客觀上來看，是人才“入口”與“出口”的問題[6]。一方面，是學生“入口端”的生源流失。長期以來，受重點學校制度的影響，以及家長和學生對于優質教育的追求，導致縣域內優質的初中畢業生生源向外流失。另一方面，是教師“出口端”的塌陷。縣中難以滿足教師的職業發展和生活提質，為了追求高質量的生活以及考慮教師后代子女教育問題，教師向城化流動現象明顯。從本質上看，縣中塌陷是教育改革發展動力不足的困局。縣中無法滿足育人方式改革的需求，與高階城市學校的差距越來越大，造成“縣中塌陷”的現象。重點高中政策的推行制約了縣中均衡發展的可能性，由市場機制介入發展而來的超級中學對縣中帶來重大沖擊。面對重點高中和超級中學，縣中缺乏教育改革發展的優勢和核心競爭力。

二、基于SWOT分析我國縣域高中發展現狀

1.縣域高中的發展優勢

（1）學校文化底蘊深厚

傳統的縣中文化底蘊深厚，積淀了深厚的學校精神。縣中扎根于傳統與現實文化的更迭中，孕育出屬于自己特色的縣中文化，不同地區積淀了各具特色的縣中地域文化。縣中文化是學校物質文化和辦學精神文化的融合體，影響著學校的人才培養觀念、教育教學理念、辦學思想，具有很強的教育性。學校文化建設的實質是學校文化精神和使命的確立[7]，縣中的學校文化作為隱形課程發揮著育人的作用，以精神滲透的方式幫助學生形成積極的人生態度和健康的生活方式。縣中文化底蘊深厚，具備一定的市場競爭力，傳統的辦學理念吸引當地的學生和家長。同時，本土文化軟實力的浸漫對推動學校轉型和加快學校發展有重要作用。

（2）本土教師歸屬感強

縣中教師社會地位高，對家鄉教育懷有一定的使命感和責任感。1999年高校擴招前，縣中教師隊伍主要來源于優秀師范畢業生，整體具有本土性和精英性，縣中教師受到社會信任和支持。由于高等教育尚未普及，師范院校畢業生工作包分配，回戶籍所在縣城任教，縣域內匯集了的本土教育精英。教師結構老中青合理搭配，教師在教學實踐及社會輿論中逐漸獲得身份認同，教師隊伍對家鄉有一定的情懷和使命[8]。縣中教師的歸屬感來源于本土的情感依戀、身份認同以及教育教學的行為回報，也源于在教育組織中被他人接納和認同，表現為強烈的忠誠與自我認同[9]。教師一旦對學校產生歸屬感，與教育組織的關系便會更強。

（3）學生基礎結構穩定

縣中學生呈現出鄉土性和自主性的特征。學生基礎結構穩定是政府的激勵政策和農村家庭教育需求的集中體現，源于縣中模式的運作機制。一方面，縣中學生主要來源于當地的農村家庭，一半以上的學生是農村戶籍，占據了縣中生源結構半壁江山。“寒門出貴子”“萬般皆下品，唯有讀書高”等傳統觀念使縣中學生學習十分勤奮，在學習上有高度自覺性，希望通過高考實現階層流動。另一方面，縣中嚴格的時間管理和習慣培養，使學生具備一定的自主學習能力和高度自律性。縣中具有本土招生優勢，在生源配置上，縣中進行首批招生，招收的部分學生來自于成績優異的初中畢業生，地域限制縣域內的擇校，縣中作為縣域內最好的高中，成為了本地家長和學生最佳的擇校選擇[10]，保障了縣中生源的優質配置。

2.縣域高中的發展劣勢

（1）教師結構失調

縣中面臨著教師結構失調的局面。一方面，縣中教師隊伍面臨著“引進來”但“留不住”的人才困境，優質的教師流失導致縣中師資隊伍水平下降。受編制限制，部分縣中教師結構固化，缺乏“新鮮血液”注入。在城鄉差序局面下，工作條件、發展環境、收入待遇等現實問題影響著教師的崗位選擇和流動，教師中的佼佼者往往會選擇從縣城流入重點中學或發達省份，形成“虹吸效應”[11]。另一方面，校際師資水平不平衡，催化了縣中教育分層分類。縣域區域經濟發展不充分、不平衡，使得校際之間的差距越來越大。尤其體現在中西部地區和欠發達地區，學校辦學規模、辦學條件、教學設施設備等方面投入差異化。存在教育水平越高，師資越充足，而教育水平越低，師資越匱乏的“馬太效應”[12]。

（2）生源結構失衡

生源是學校發展的基石，而縣中生源結構失衡是縣中塌陷的內因。一是招生政策壁壘破壞，校際之間生源的爭搶導致縣域內學生向城化流動。從現行教育政策來看，《民辦教育促進法》鼓勵民辦學校和私立中學發展。從辦學體制來看，學生能自由選擇在體制內或體制外擇校[13]。民辦學校及超級中學為爭奪優質生源，頻出跨區域“掐尖”怪招，破壞了原有穩定的招生系統。高階城市引力吸引更多學生向城化流動，造成縣中生源結構失衡。二是重點中學的歷史發展積淀了穩定優質的生源，以致學校生源結構分層。相較之下縣中教育質量塌陷，學校的生源吸引力式微。一些教學質量高、文化底蘊深厚的重點中學會吸引部分縣區優質的初中畢業生，導致縣中與重點中學之間的生源結構分層。

（3）教育質量薄弱

傳統的縣中淀積了一定的教學質量，但面向高中教育提質和教育優質均衡發展，教育質量薄弱，發展后勁不足。原因是辦學條件落后，辦學單一同質化。一方面，受市場經濟和重點中學辦學制度的影響，普通高中投入主體多元化，資源分配不等導致學校之間辦學配置相差甚大。自縣中踐行高中教育改革以來，辦學條件落后，在辦學資源配置上不能適應教育提質發展的需要。大班額和師生比問題難以滿足高中教育改革選課走班、課程改革、育人模式改革進程的基礎條件[14]，教育質量提升緩慢。另一方面，“縣中模式”熱衷于高升學率的追逐，唯分數成為學校的首要辦學價值取向。長期封閉式的教育管理和機械化的應試訓練導致縣中辦學單一，同質化嚴重，不能滿足學生和不同層次學校的發展需要，這是教育質量無法優質提升的重要原因[15]。

3.縣域高中的發展機遇

（1）國家現行教育政策的支持

縣中振興回應了教育公平發展，《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》為縣中振興提供了政策保障。現行教育政策主要體現三大特點：一是振興主體呈一主多元。縣中振興主體形成了以學校為中心，教育行政部門、政府、學校及社會組織等廣泛參與的振興團隊，明確規定了不同振興主體的權利、義務職責。二是振興內容系統化。縣中振興重點任務在深化招生管理改革，加強教師隊伍建設，改善辦學條件和提高教育教學質量。三是振興路徑多樣化，多管齊下。縣中振興政策通過規范學校招生制度，實施縣中標準化建設工程“一校一案”，強化督導考核評價，加強縣域內教師統籌調配力度等路徑，健全縣中發展提升保障機制。

（2）教育均衡發展的現實需要

加強縣中建設，提高縣中辦學水平是適應高考綜合改革和普通高中育人方式改革的必然要求，也是城鎮化進程背景下教育優質均衡發展的現實需要。新時代高考綜合改革和普通高中育人方式改革強調扭轉片面的應試教育價值取向。教育改革要求增強縣中的辦學適應力，提高縣中育人能力，調整縣中的布局規劃，為選班走課及推進教育教學改革提供基礎條件。教育均衡發展對推進城鄉教育一體化和破解城鄉教育二元結構壁壘有積極作用，加快建設縣中和縮小城鄉教育差距與教育公平息息相關。教育均衡發展為城鄉教育良性互動和優勢互補提供了可能性，縣中應抓住機遇統籌城鄉教育資源，構建城鄉教育雙向溝通機制，改善縣中教育落后的困境，實現縣中與城區普通高中協調發展，緩解教育區域發展不平衡帶來的社會分層問題[16]。

（3）優質高中教育的現實訴求

傳統的縣中教育已不能滿足縣域內社會和家長的需求，農村家庭對縣中教育質量呈高期待現象。一方面，農村家庭子女教育資源匱乏，與高階城市相比農村家庭更依賴于學校教育。農村家庭經濟結構處于弱勢，有限的教育服務購買能力限制了爭取更好的教育機會的可能性。高考對于學生是進入大學向上流通的寶貴通道，飽含了社會和家長對優質教育資源的追求和階層流動的希望，一定程度上能刺激縣中教育的辦學積極性。另一方面，人才是第一生產力。縣中高質量建設對縣域社會經濟發展具有現實意義，發揮著培養人才、產業布局、服務區域社會經濟發展的重要作用，能改善教育供給側結構[17]，為縣域經濟、文化、教育發展發揮著人力資源支撐的作用。區域戰略發展對人才的需求有利于優化縣中布局，對推進新型城鎮化建設和為鄉村振興戰略提供人才支撐具有重大意義。

4.縣域高中面臨的困境

（1）縣域資源配置不均衡

政治經濟政策不均等差異化加劇了縣域資源的配額等差，導致教育資源和教育機會分配不均衡。一方面，縣域資源配置是按利益分配和調整的，縣域之間的資源配置不均衡表現為教育機會分配的差異化[18]。縣域資源配置視區域的發展情況區別對待，其教育資源配置受區域政治經濟政策的影響水平層次不齊。縣域資源的份額分配不均和差別化，加劇了縣中之間的辦學差距，直接影響到學校的教學質量。另一方面，不同層級的城市與鄉村構成發展的空間體系，省市縣鄉四級是具有差序性的城鄉空間[19]，社會分層分類發展使均質同構的社會從根本上被打破[20]。而縣中處于邊緣化位置，相比高階城市，能爭取到的市場服務和教育資源供給少之甚少，從資源配置上看，縣中的辦學條件、經費投入、師資配置和項目配置等無法得到優先保障，導致城鄉資源結構分配不平衡。

（2）區域公共政策不均等

“一刀切”的制度體系和指標到校政策是教育政策不公平的表現。公共政策承載著協調各方利益、解決公共問題的功能與作用，教育政策的制定無法脫離政府或社會公共機構的協同管理。我國現行教育制度對學校運用同一套制度體系，從現實意義上看，區域公共政策的同一性能提高教育管理效能。但在不同區域環境中，區域之間的基礎條件不同，校際之間教育發展水平不一，師生結構差距懸殊，“一刀切”的制度體系與不同的社會結構自相矛盾，沒有照顧到區域差別化。為促進教育招生公平，我國長期以來實行高中錄取名額指標到校政策，指標分配仍存在著不均等問題。改革中考招生制度本質是提高教育質量，公正選撥優秀初中畢業生[21]，但指標到校政策對薄弱縣中的招生指標分配較少，沒有兼顧到弱勢群體的教育公平問題，導致薄弱縣中越來越差，教育發展差距越拉越大，與教育公平的初衷背道而馳。

（3）與超級中學的博弈

超級中學對優質資源的壟斷和教育市場的控制在一定程度上制約了縣中的發展。超級中學自產生以來飽受非議，從社會學的視角出發，超級中學與社會分層流動的關系密切，是教育在社會競爭中的流動分化。教育作為社會的子系統，學校對社會組織的業績貢獻催化了校際之間的博弈。學生屬于社會意義的“理性人”，基于對教育資源的理性選擇，超級中學必然成為社會轉型的產物[22]。而超級中學資源方面獲取能力較強，憑借學校品牌效應和自身實力吸附了優秀的教師和拔尖的生源。市場經濟體制下，校際之間在獲取教師和學生資源上不對等[23]，從而擴大了校際差距和區域差距，放大了縣中與超級中學之間的利益沖突。超級中學的超高升學率和辦學規模的過大，對教育市場的隱形控制擠壓了縣中的生存發展空間。

三、基于SWOT分析縣域高中振興的政策建議

1.多樣化招生機制，促進縣域教育均衡發展

避免同質化招生機制，構建招生平衡機制。一是建立利益相關者共同參與的決策機制。招生機制建設牽一發而動全身，蘊含了各方的利益訴求和價值取向。利益共同體的決策機制由政府牽頭、學校主導、社會力量辦學組織協助，學生及家長參與，確保決策目標一致性。政府作為決策機制的主體，行政層面應統籌管理區域內的招生工作，發揮政府公信力為縣中教育掌舵領航。學校是“核心”相關利益者，決策必須充分考慮學校的發展情況和差異水平，讓招生工作從源頭抓起，并充分考慮社會力量辦學組織的利益范圍。家長和學生是招生的受眾主體，擁有知情權和教育選擇權，各地方制定招生政策時應聽取這一群體的意見。制定決策機制必須綜合權衡各相關利益者之間的各種訴求，處理好相關利益者之間的關系，尤其是處理好“核心”相關利益者與“邊緣”利益相關者的關系。二是保證招生政策透明度，招生名額向薄弱學校傾斜。一方面，政府要充分利用現代信息化手段保證招生透明度，在“陽光”下招生并接受監督。公開招生政策，包括學校招生資格、招生計劃、招生學生錄取信息等，扭轉招生信息不對稱現象。另一方面，繼續加大對中西部和農村地區傾斜力度。高校招生名額應充分考慮區域發展水平，給予教育落后地區支持。按縣域發展境況及學校綜合教育水平予以不同等級的名額分配，按照弱勢地區優先補償的原則加大對薄弱學校的招生名額配置。通過限特權和重傾斜縮小教育分層分類的差距，從政策根源上避免招生同質。

2.精準差別化政策，保障優質師資生源回流

一是采取區域差異政策，以兼顧公平為政策導向。要想振興必須解決好師資“開源固本”問題，避免“一刀切”政策，實施精準差別化政策，分縣定額分額。“分縣”是指按地區教育發展差異，將縣（區）由高至低定檔，對教育貧困地區進行精準識別。“定額”是指差異化重置師資分配，尤其是對中西部地區及欠發展區域給予適當師資補償，優化教師編制配置。加大教育經費投入，提高教師工資待遇和生活保障，緩解教育薄弱地區縣中教師緊缺情況和資源配置問題。在生源配置上，高校通過定向托管幫扶，適當向縣中分配招生名額，拓寬升學渠道，使優質生源回流。二是貫徹落實“新時代基礎教育強師計劃”。通過“項目制教師培訓”支持縣中教師專業發展和終身成長。由縣政府和教育局統籌計劃，制定“教師人才培養計劃”，為縣中教師提供可持續發展的職業平臺。給予教師培訓項目制組織、政策和經費的保障，繼續推進縣域內“縣管校聘”管理改革，適當提高中小學中級、高級教師崗位比例，中高級教師崗位設置適當向縣中傾斜，以適應2035教育現代化和建設教育強國戰略要求。

3.“以市為主”管理，推動縣中管理制度改革

一是建章立制，構建“以市為主”自上而下的管理機制，推動縣中管理體制改革。我國尚未明確高中教育的行政管理歸屬，踐行“地方負責，以縣為主，省、市、縣（區）分級多頭管理”的教育管理格局。管理主體的權力差異和分級多頭的管理限制了學校辦學資源的可協調性，“一體化”的管理無法兼顧區域差異化的發展需求。振興縣中必須修正管理制度缺陷，構建“以市為主”的管理格局。賦權市級政府統籌縣中戰略部署，平衡好區域布局與社會經濟發展之間的矛盾，對縣中教育發展進行分類別布局和規劃。由市教育局牽頭，建立教育質量監測評估中心，加大對各類高中教育動態變化的監測和診斷，并因地制宜給予差異化教育矯正方案，助力縣域教育發展均衡。同時，優化組織機制和運行制度，最大限度激發市級管理責任，確保縣中與市級政府的良性互動。二是給足縣中辦學空間，給予自主辦學政策支持，促進縣中多樣化發展。應該賦予縣中辦學自主權，鼓勵學校按照不同的教育理念、教育方法和教材體系開展教育教學實踐，在“以市為主”的管理基礎上，給予學校一定的制度空間，確保學校發揮自身的比較優勢。分類引導縣中盡其所長，允許縣中錯位發展，鼓勵特色辦學，破解同質化辦學局限，形成具有鮮明縣域特色的辦學態勢。

4.多渠道經費統籌，優化縣中辦學資源配置

一是以項目制來確定經費投入標準，建立成本分擔機制。項目制是學校獲取辦學經費的途徑之一，競爭性項目經費分配方式能極大地調動學校辦學積極性和改善學校撥款分配不合理的狀況。建議以項目制經費配置為突破口擴大學校辦學經費分配比例，優化辦學經費結構。基本思路是，對縣中進行分類施策，逐步擴大對薄弱校特色辦學的投入規模，給予新式特色校辦學經費支持。以教育教學及人才培養為目標導向，有針對性地對縣域辦學經費配置進行調整，逐步平衡地區差異。二是建立成本分擔機制，分擔生均公用費用。目前教育生均公用費用還未有政策出臺，地區普遍生均公用經費低。應通過政府重構財政分擔體系，打破以縣級政府投入為主的分擔機制，建立多級分擔機制。由省級和市級政府因地制宜對薄弱地區學習承擔部分投入責任。三是多渠道籌資，改善縣中辦學條件。設立專項辦學資金，鼓勵社會和私人捐贈，引入民間資本辦高中，支持混合所有制高中發展。加大對薄弱地區學校的扶持力度，給予學校辦學條件保障和資源配置，改善縣中食宿衛生等生活條件，滿足學科教室、實驗室、信息化教育條件。

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