宗族勢力對基層選舉目標實現的影響及鄉鎮政府的應對策略研究

謝琦

摘 要：從黨的重要會議到中央文件，多次強調加強基層黨組織建設、提高村民自治能力以及完善鄉村治理體系，基層治理一直是國家治理工作的重中之重。其中，基層換屆選舉工作既是體現基層治理水平的一項重要內容，本身也是挑選優秀基層治理隊伍的過程，對于鄉鎮政府來說是一項無論如何都要完成的常規工作。本文以選舉工作難以推行的D村為研究對象，從完成上級要求、幫助自己滿意的優秀候選人當選和滿足村民意愿三個目標維度，著重闡釋宗族勢力對達成該三維目標的影響，并對鄉鎮政府采取的措施和策略進行解釋和總結。通過分析發現，宗族勢力的消極影響主要體現在大宗族控制選票使得小宗族的優秀候選人難以當選，而鄉鎮政府為了實現三維目標，采取了行政控制、社會動員、避責和正式權力的非正式運行等策略。

關鍵詞：基層選舉；一肩挑；宗族勢力；基層政府；鄉村治理

一、引言

鄉村振興作為一項戰略部署是在黨的十九大報告中被提出的，強調了健全鄉村治理體系的重要性。2019中央一號文件明確要求“完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定” [1]。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，增強村民自治組織能力[2]。黨的二十大報告明確提出“堅持大抓基層的鮮明導向”，為新時代基層治理工作提出了更高要求。2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神開局之年，中央一號文件再次強調“強化農村基層黨組織政治功能和組織功能，提升鄉村治理效能”。

加強基層黨組織對農村工作的領導、貫徹實施黨和國家的政策，同時加強村民自治能力，是推進基層治理的兩大方向。基層選舉決定著基層治理隊伍的整體素質，決定著黨的領導與村民自治能否在基層得到有效實現。一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層，研究基層治理、基層選舉，理解我國基層社會治理的痛點、難點及其內在邏輯，對于推進鄉村振興戰略、完善國家治理體系等具有重大意義。

作為我國鄉村治理體系中直接面向群眾的基層組織，我國鄉村治理體系運行的邏輯很大程度上體現在鄉鎮政府的治理行為上。村“兩委”干部是鄉村治理主體中最基礎的一環，“兩委”換屆選舉本身是吸納優秀分子進入鄉村治理體系的過程，作為主要執行者鄉鎮政府的一項重要工作，也反映了鄉鎮政府對基層重大事務的治理水平和內在邏輯。本文基于對廣東省Y鎮的實踐調研，選取Y鎮政府在選舉過程中遇到阻礙最大的D村為研究對象，深入考察D村選舉的實際困難以及鄉鎮干部如何推進基層選舉工作順利展開，進而探討基層政府行為及其內在邏輯。

二、基層選舉三維目標及其實現

首先，鄉鎮政府處在國家政權體系中的最基層，壓力型體制下，對任務和指標完成情況的評價可操作性強，是衡量鄉鎮政府工作績效的重要指標，鄉鎮所處的指標與績效掛鉤的組織環境，促使其完成上級政府下達的指標和任務[3]；同時，晉升錦標賽式的激勵機制也是促使地方政府官員落實各項指標、政策的因素[4]。村莊選舉作為上級政府下達的例如環境保護、扶貧等諸多任務中的一項，需要鄉鎮政府執行，保證所有行政村產生新一屆村“兩委”并實現其中的各項指標要求。鄉鎮政府承接層層下達的行政命令，在“上面千條線，下面一根針”的局面下，鄉鎮政府進行日常工作、完成上級下達的任務需要村干部的配合，那么，在選舉中，鄉鎮政府會想盡辦法讓有能力又聽話的合意人選當選，尋找自己的“代理人”，以便各項工作、政策的執行和落實[5]。此外，民主選舉是村民自治的重要內容，《村委會組織法》第二條明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。[6] ”村民是村民自治的主體，村民在民主選舉中的參與主要表現在通過投票表達自己的意愿和利益，重視村民意愿、保護村民自治權利的行使是貫徹落實自治制度的客觀要求。胡榮指出鄉鎮選舉指導組和村選舉領導小組作為選舉的主持者和監督者在選舉過程中需要做到確保較多的村一次性選舉成功并且沒有村民上訪告狀[7]。周雪光指出，在村莊選舉中地方官員的一項重要任務是維護“社會穩定”，防止選舉過程中出現鬧事、上訪等沖突事件[8]。為了防止此類沖突和矛盾發生，需要尊重村民在選舉過程中行使自身權利的意愿。梳理相關文獻發現，鄉鎮政府在基層選舉中需要實現以下三維目標：一、完成上級要求；二、幫助自己滿意的優秀候選人當選；三、滿足村民意愿。下文將以D村為個案，梳理鄉鎮政府在實現選舉三維目標中遇到的問題并闡釋鄉鎮政府所采取的行動策略。

（一）村“兩委”選舉主要要求（見表一）

值得注意的是，此次換屆政策上的要求是歷屆以來最為嚴格的，分別體現在指標性要求和競選過程上：一、對于“一肩挑”比例的要求是100%；二、“兩委”交叉任職率達到90%以上；三、競選不得有任何拉票行為，即使是“打好招呼”也是不被允許的。 “這次是有史以來要求最嚴的，所以各方面我們的介入相對來說都是會比較強勢的。”（2021年1月28日，Y鎮黨政辦古主任如是說。）

在2014年之前，該鎮尚未明確提出“一肩挑”的要求，只是“提倡和推進兩委干部交叉兼職”。具體要求是：新選出的村（居）黨支部書記，必須參與村（居）民委員會主任的競選；新選出的村（居）黨支部委員，必須參與村（居）民委員會委員的競選。如不參加競選，干部報酬折半處理（黨支部書記每人每月275元，黨支委每人每月225元）；但參加了競選沒有選上村（居）委干部的，干部報酬按規定標準發給（如該村干部超編則按平均數領取）。

2014年第六屆村兩委換屆選舉時，明確提出，“推行村、社區黨組織書記兼任村（居）委會主任，‘一肩挑比例達到90%左右；推行村、社區黨組織班子成員兼任村（居）委會班子成員，‘交叉任職比例達到90%左右。”2017年第七屆的要求則是“村（社區）黨組織換屆新當選的村（社區）黨組織書記和委員一般應分別參選村（居）民委員會主任和委員，確保‘一肩挑和交叉任職比例達到80%以上，原則上要達到上屆的水平。”到2021年第八屆要求“選優配強村黨組織書記，并通過法定程序擔任村民委員會主任，再選舉為村集體經濟組織負責人，全面推行村黨組織書記‘三個一肩挑。”此外，支委和村委交叉任職率要達到90%以上。

可見，Y鎮從通過薪酬激勵“兩委”干部交叉任職的方式到明確規定“一肩挑”的實現比例再到今年要求全面實現“一肩挑”，推行“一肩挑”的態度和力度都在明顯加強，Y鎮面臨的完成上級要求的壓力較大。

（二）D村背景

D村共有戶籍人口904人，常住人口690人，黨員44人，主要有李姓和余姓兩大宗族，其中李姓5、600人，余姓100多人。該村村“兩委”干部定編3人，目前有村“兩委”干部6人，其中：村黨組織委員3人（村書記為余姓），村委會委員3人（村主任為李姓），交叉任職率為0%。

由于新一屆村“兩委”任期及各項政策的調整，尤其是為全面實現村黨組織書記“三個一肩挑”做好鋪墊，從2020年7月開始，在新一屆村“兩委”正式換屆選舉進行前，該鎮對各村進行了一次全面的摸底調查，重點研判各村實現村黨組織書記三個“一肩挑”的情況，對村“兩委”班子提前進行了一次調整。D村在2020年10月組織進行了村主任補選，候選人（余姓黨支部書記）未當選為村主任，另一名村民（李姓）得票數較高，暫未實現“三個一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開始進行。據Y鎮黨政辦主任介紹，在2020年8月即正式選舉前的過渡期內，“一肩挑”政策在大部分的村都推行的較為順利，而D村是全鎮唯一未實現村黨組織書記三個“一肩挑”的行政村。

（三）宗族勢力

實踐調研發現，在D村對選舉目標實現最突出的影響因素是宗族勢力，且對選舉產生了消極影響。從學界對宗族勢力消極影響的分析，可以將其概括為以下三個方面：一、大宗族控制選票，壟斷村干部職位[9]。二、宗族勢力滲入村級組織，掌控村莊公共權力[10]。三、宗族有組織地抵抗政策，引發群體性暴力事件[11]。下文將以“利益——權威——秩序”的框架闡釋宗族勢力的影響在D村的傳導機制。

利益沖突。在2017年村“兩委”換屆后，以余書記為代表的村黨組織和以李主任為代表的村委會之間一直存在著不團結的問題，但是余書記和李主任在職期間，兩人的工作都得到了村民和鄉鎮政府的認可，而李主任為預備黨員，不符合競選村書記的條件，所以新一屆村書記的提名候選人為余書記，為了方便后面村委換屆實現“一肩挑”，需要李主任辭去職務。2020年8月，在正式換屆選舉之前，召開了村民代表大會，對李主任辭去職務進行表決，會上村民表示出強烈的質疑和不滿，肯定了李主任在任期間的工作，認為沒有理由讓其辭去職務。鄉鎮政府干部跟村民解釋不是因為李主任的工作哪里做得不好，而是因為政策要求。在此之前，鎮干部也跟李主任進行了溝通，李主任本人表示愿意聽從鎮黨委安排，跟村民表達了自愿辭職的意愿，最終表決通過了李主任的辭職。李主任的辭職，意味著李姓族內村民失去了他們的“利益代表人”，村級公共權力很可能被外族人和鄉鎮政權所掌握，導致本族利益受損。而鄉鎮干部只是因為“上級政策”就要求工作成效顯著、獲得村民極高認可的李主任辭職，在本族人眼里看來是一種“沒有道理”的失范行為。

鄉鎮政府的這種失范行為造成了村民利益與國家利益的沖突，同時也使得以“兩委”沖突為表征的兩族間的沖突顯現出來。在隨后的村主任補選工作上，村民的怨氣和不滿便表現出來，盡管鎮干部和村干部都引導了村民將選票投給余書記，但得票數較高的是另一位李姓村民。面對這種情況，鎮政府主要領導親自與該位村民深入細致講解政策，使其自愿放棄參加村主任競選資格，并簽訂承諾書，承諾在換屆選舉中服從組織領導，嚴格遵守換屆紀律，貫徹落實組織意圖，充分發揮黨員的帶頭作用。盡管這位李姓村民已經放棄競選資格，但是余書記仍未獲得大多數村民的支持，在過渡期內，D村暫未實現“三個一肩挑”，于是便擱置到12月正式換屆工作開始進行。

權威帶領。農村社會存在的利益沖突及基層黨政工作人員的行為失范，并因此造成對鄉村權威結構的沖擊，是目前農村發生的村民對抗地方黨政組織的群體性事件之根本性原因[9]。雖然D村“兩委”班子內部不夠團結，但余書記和李主任分別作為各自宗族的村級公共權力代表人，實際上形成了兩族之間的制衡，平衡了村內的權力結構，這種權威結構，因為李主任的辭職而被打破，便引發了以李姓為主的村民對鄉鎮選舉政策執行以及以余書記為代表的外族人的對抗。在群體性對抗中，往往存在較為明確的組織領導者，他們憑借自己的見識、能力等在村內享有較高的威望和影響力，容易聚集集體性力量并與鄉鎮政權對抗。D村在此之前的四十余年里，村書記與村主任都由李姓擔任，且在余書記之前的李書記，由于其在職期間內為村內做出的貢獻較大，如主動尋找鄉賢或企業捐資完善村內的基礎公共設施等，受到村民的愛戴。雖然李書記現已退任，仍在村內具有較大的影響力和較高的威望，群眾基礎牢固。此外，李書記與余書記之間還存在私人恩怨，捏造事實互相舉報并在村內引起輿論。由此一來，李書記作為村內的傳統權威型人物，其對余書記連任并兼任村主任以及對此次選舉政策的態度，很大程度上影響著村民的態度，余書記與李書記之間的個人矛盾也經由此次換屆擴散成宗族間的集體性矛盾。在村內權威人物的帶領下，村民與鄉鎮政權對抗的組織性力量更加強大。

秩序建構。D村內部兩大宗族之間有組織性的對抗直接影響到了選舉政策的執行和目標的實現，并對村莊原有的大族村民將選票集中投給族內的某位或某幾位“自己人”，與組織看中的候選人余書記形成足夠壓制的力量，希望恢復村莊原有的權力結構和秩序。而這直接導致了“一肩挑”目標的難以實現，鄉鎮政府希望構建的秩序結構受到重重阻礙。“一肩挑”政策目標與村民意愿之間產生的沖突，實際上也是鄉鎮政府期望在村莊構建的正式秩序結構與村民希望構建的傳統秩序結構產生了沖突——正式秩序結構希望達到“兩委”班子團結，便于開展工作的目的，而傳統秩序結構的目的在于維護村內各方利益，在權力上達成制衡。

（四）目標沖突

基層政府在選舉過程中要實現三維目標，在D村，第一個目標，完成上級的要求主要體現在實現村黨組織書記三個“一肩挑”。第二個目標，幫助鄉鎮政府滿意的優秀候選人當選。由于現任的余書記和李主任在任期間的工作表現都獲得了鄉鎮政府的認可，但由于李主任不滿足競選村黨組織書記需要黨員身份這一要求，余書記便成了鄉鎮政府希望當選的候選人。新一屆村書記的提名候選人為余書記，為了方便后面村委換屆實現“一肩挑”，需要李主任辭去職務，而這引起了村民的不滿并成為了后面宗族矛盾爆發的導火索，也導致了第三個目標，滿足村民意愿實現的困難。由此一來，在D村選舉過程中，完成上級要求與幫助自己滿意的候選人當選兩個目標間是一致的，即讓余書記兼任村主任，而這與滿足村民的意愿是互相沖突的，因為余書記獲得村民的支持程度比較低。再加上“一肩挑”是必須要完成的硬性指標任務，鄉鎮政府對選舉的介入會越強勢，由此引起的村民的不滿也會越強烈，導致“一肩挑”與村民意愿之間目標沖突越明顯。

（五）選舉結果

在正式的村黨組織換屆選舉上，雖然D村黨員只有40人左右，可是余書記卻沒有得到過半數黨員的支持，連連任書記都成了困難。為此，鎮政府組建了6個工作組，由鎮領導帶隊，進村入戶向黨員群眾大力宣傳換屆政策和換屆紀律，并與黨員簽訂承諾書，爭取黨員群眾支持。包括市上、區上的換屆工作督查小組到該村督查，也引導黨員們要有大局意識，聽上級黨委的話。據反饋情況，絕大多數黨員表示將嚴格遵守換屆紀律，貫徹落實組織意圖，余書記因此得以當選，但部分村民代表還是對政策不夠理解和支持。接下來便是村委會的選舉，需要將余書記依法推選為村主任，期間經歷了較為曲折的過程。在正式投票前召開的村民代表大會上，連新一屆村委會的候選人名單都沒有被村民表決通過。“今天上午要表決建議名單，一樣通不過，之前的問題沒有解決。現在的書記鎮黨委也批了，已經當選了，已經正式換屆了，但是這個村主任的建議名單表決還是通不過，意味著到時正式選舉也還是個大難題，確實不好搞。那個村子不大，主要是李姓和余姓，李姓5、600個人，100多個人斗不過5、600個人的嘛。”（2021年2月24日，Y鎮黨政辦古主任如是說。）兩大宗族之間人數差異較大，要實現書記和主任的“一肩挑”，在得票數上達到規定條件，是比較困難的。在接下來的村委會正式選舉上，遇到的問題便是建議名單外的人得票數高于組織建議人選。

首先是提名候選人投票階段，由于今年的政策要求，“兩委”班子的交叉任職率要達到90%，所以村委的候選人一般都在支委中產生。為了達到最大程度的交叉任職，在建議名單上，一般是以下這種情形：主任候選人中其中一位是書記，另一位是符合參選條件但不為村民所熟知的“陪選人”，剩下四名支委干部都為村委候選人。當然，也存在提名的村委干部不是支委干部的情況。正如D村，原村書記和村主任不是同一人，因為“一肩挑”的政策要求，原村主任李主任需要辭職，考慮到村民對李主任的支持，安撫村民不滿的情緒，再根據政策指引，“書記需留任、主任非黨員的，原主任可以依法補選為村委委員或副主任。”這種情況下，不強求村委干部一定在支委中產生，鎮政府向上級相關部門匯報并征得同意后，將李主任提名為村委副主任候選人。

盡管如此，李姓村民還是不買賬，在村主任這一職位上，得票第一和第四的候選人分別是余書記和陪選人，而得票第二和第三的都為李姓村民。原則上是將得票第一和第二的候選人正式提名，為了正式選舉階段的順利進行，鎮政府必須采取措施“勸退”建議名單外的候選人。首先，對名單外的候選人進行資格審查，如查出不是黨員、有違反計劃生育規定或違法占用耕地等問題，該候選人自然沒有資格參與選舉，選舉結果也是無效的。其次，如果該候選人是某企業或單位的員工，則會通過其老板或領導進行勸說。“一般這樣老板出面說了，他也會考慮，萬一選舉又沒選上，工作又沒了，那多不劃算。”（2021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）村干部是不能兼職的，所以候選人也會衡量兩者利弊。再次，鎮上的干部會對候選人有無拉票行為進行嚴格判定，盡管只是口頭上的約定都會被視作拉票。最后，如果候選人不承認拉票，便會被派出所執法人員傳去問詢。古主任提到，雖然該鎮沒有這樣的情況，但是在別的鎮就有被“抓”進派出所關了幾天后，最后終于承認拉票的候選人。通過以上“軟硬兼施”的方式成功“勸退”后，要求候選人寫退出參選聲明或辭職聲明，便達到了組織意圖人選正式提名的目的。

由于D村的情況最為嚴峻，為了防止村民干擾選舉，正式選舉投票時，選委會的成員和鎮上的干部帶著票箱挨家挨戶上門回收選票，投票完畢后，由派出所的執法隊員在旁負責監管票箱；同時，選舉的全過程進行錄像，以防村民挑起事端、破壞選舉。盡管前面已經做了很多工作，最后正式選舉第一輪的結果仍然沒有達到組織意圖。余書記的得票數沒有過半，并且村委成員中沒有婦女干部，那么則需針對主任以及委員這兩個職位進行第二輪投票。在第二輪投票要求得票數超過三分之一則選舉結果有效的情況下，實現了書記與主任“一肩挑”并且村委成員中有婦女的要求。“第一輪選舉中，雖然委員該職選出的是男性，但于情于理來說，這個結果都是合法且正當的，只不過因為村委成員中必須有女性的要求，卻不得不讓其退出或辭職。而至于怎么讓他退出，是由領導出面，具體什么手段、什么方法也不得而知。”（2021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）

可見，宗族勢力對選舉的消極影響中，大族控制選票，使得小族難以當選的情況在D村表現得最為明顯，而暴力抗選和族權滲透政權的消極影響表現得不明顯或者說不是以結果的形式表現出來。盡管宗族有組織性地抵抗了選舉政策的執行，但沒有引發群體性暴力事件，沒有出現搗亂、故意砸壞票箱等行為，是因為村民參與選舉的程度和方式還受到理性經濟人導向的影響。選舉現場布置了相關部門的執法人員和攝像頭，村民任何破壞選舉的行為都有被記錄甚至被抓進派出所的風險，相比于為了選出本族的利益代表人與鄉鎮政權進行明目張膽的對抗，村民更在乎自己的眼前的利益是否有可能受損，如果為了不確定的、有可能實現不了的“代表性”利益，而使自己遭受因破壞選舉而受到懲罰帶來的面子上或社會性利益的損失，是得不償失的。而族權滲透政權在D村的選舉中沒有以結果的形式呈現出來，而是更多地體現在村民投票的動機和集中選票的舉動上。李族村民將選票集中在本族村民上，是出于為本族爭取在村級組織中的話語權，進而通過族權使得村級公共決策等村級公共事務偏向本族、形成權力較為對等的村內公共秩序的目的，但最終在鄉鎮政府的強勢介入下，為了完成“一肩挑”的目標，犧牲了大多數村民的意愿。

三、Y鎮政府的行動策略

在D村的換屆選舉中，宗族勢力對鄉鎮政府達成三維目標產生了舉足輕重的影響，導致了原村主任卸任遭到阻礙、現任書記難以實現“一肩挑”、以及難以滿足婦女村干部比例要求等困難，實際上也是完成上級要求與滿足村民意愿之間的目標沖突。在指標要求有寬限的情況下，例如“兩委”交叉任職率達到90%，在完成上級要求的前提下，可以一定程度上滿足村民意愿，例如將D村村民支持度較高的原村主任補選為副主任，盡管其不是支委成員。在黨組織硬性指標要求的情況下，例如要求“一肩挑”比例達到100%，鄉鎮政府會想方設法地優先完成上級要求。

在此次村“兩委”換屆選舉過程中，鄉鎮政府面臨著壓力型體制下層層加碼的指標性任務。在與該鎮黨政辦主任的交談中，其無奈地提到完成上級指標任務與現實處境的沖突：“省上的政策是說提高‘一肩挑的比例，條件成熟的市、縣要實現百分百。然后我們縣上的領導就認為我們縣是成熟的地區，給我們的任務就是要實現百分百。實際你看D村就十分難實現百分百，這個任務是比較難完成的，現在整個縣就還剩這個村。” 可見，壓力型體制注重“硬指標”，忽略了基層政府執行的實際條件和能力，導致鄉鎮政府不得不采取各種策略以促進任務的完成。在D村的選舉目標實現的困境中，鄉鎮政府的應對措施體現了鄉鎮政府基層治理的幾種策略。

（一）行政控制

政策執行過程中的行政控制主要是指基層政策執行者制定執行規則、配置政策資源、利用層級關系指導和約束組織內部成員以及承擔執行任務的普通公民行為的能力[2]。在這里，主要表現為鄉鎮政權或工作人員利用規則和權力，約束村民在選舉中的行為，對選舉程序做出有利于實現選舉目標的解釋。具體表現有：一、當有非組織意圖人選得票數高于組織意圖人選的情況出現時，對其進行嚴格的資格審查，限定候選人條件。 “建議名單上的候選人都是經過了聯審的，而那些他們投票投出來的人，盡管得票高，也不會當場宣布競選結果，要對他進行資格審查，查計劃生育啊、查有沒有違規占用農田啊等等，多多少少都會有一點問題。”（2021年3月10日，黨政辦古主任如是說。）通過資格限定，較容易排除組織意圖外的候選人。二、對拉票等違規行為進行嚴格判定。選舉規則規定，對拉票賄選的，一律依法依規取消候選人資格，已經當選的當選無效。而對于“拉票”的定義，鄉鎮政府做出了嚴格的解釋，連提前打招呼都算作拉票。這也體現了行政發包制下，鄉鎮政府作為承包方擁有具體的決策權和執行權[12]，鄉鎮政府具有一定的自主性，對政策做出利于實際執行的解釋。三、派出公安機關的執法人員維護選舉現場秩序并全程錄像，使得村民對鄉鎮政權的不滿付諸暴力等形式上需要承擔相當程度的風險和成本，鄉鎮政府的正式權威對村民潛在的破壞選舉的行為起到了威懾作用。

（二）社會動員

社會動員主要是指政府通過激勵、獎懲、宣傳、示范等手段促使民眾按照政策要求參與配合實現政策目標的能力[13]。在這里，主要表現為正面的宣傳式動員和負面的強迫式動員。具體表現有：一、拉橫幅、發放政策和紀律宣傳手冊，營造選舉活動的嚴肅氛圍。二、通過村干部、選委會成員和村民代表引導選民投票，直接告訴選民應該把票投給誰，同時宣傳今年政策的變化。村民打電話問村干部競選村委“搞不搞得到”的時候，或者對政策提出質疑的時候，村干部或鎮干部往往回應“搞不到”。三、采取流動票箱的方式，挨家挨戶回收選票，D村是全鎮唯一一個采取挨家挨戶上門要求村民投票的，以便保證總票數和引導村民投票。黨政班主任解釋說：“我把票箱都送到家門口了，不管你投給誰，總要來投票吧。”實際上這帶有“強迫”的意味。

（三）避責

學界研究表明，政府官員行為存在避責的傾向。在政府官員避責的策略中，存在一種表象策略，即通過各類方式塑造公眾感知來減輕自身壓力[14]。例如，鄉鎮干部在解釋為什么要D村村主任辭職時，強調是因為上級政策要求，表示自己也沒辦法，在村民面前塑造“無奈的政策執行者”的形象，是一種避責傾向。

（四）正式權力的非正式運作

正式權力的非正式運作，是指權力的行使者將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式行政權力行使的過程之中，基于民間社會中的本土性資源行使權力[15]。在這里主要表現為鄉鎮干部通過人際關系網絡勸說、利誘或逼迫組織意圖外的候選人退出選舉、辭去職務。例如，某候選人是某企業的員工，則會通過其老板或領導進行勸說。“一般這樣老板出面說了，他也會考慮，萬一選舉又沒選上，工作又沒了，那多不劃算。”（2021年3月8日，黨政辦古主任如是說。）實際上是通過社會輿論給與候選人壓力，讓候選人不得不考慮自己的社會評價，迫使其退出選舉。再如，D村進行村主任補選工作時，組織意圖候選人未當選為村主任，另一名村民得票數較高，鎮主要領導親自與該村民深入細致講解政策，勸服其放棄參加村主任競選資格。這里面蘊含著一種“面子”邏輯，即身份地位尊貴的人親自跟你講道理、講政策，已經給了你很大的面子了，如果你不接受這個面子，就是你不懂情理了[15]。在與該鎮某村村書記交流的時候，其也提到過這么一句話：“遇到那些不配合工作的村民，我就會多去他們家走走，坐下來談一談，那他也會認為你這么大的領導，都愿意跟我這樣的人面對面交流，多多少少都會聽話一點。”可見，運用人情世故是幫助權力行使和政策執行的重要手段。

四、結論與討論

本文通過對D村選舉活動的研究發現，宗族勢力是影響“一肩挑”政策順利實行及換屆選舉的其他目標達成的重要因素。宗族勢力的消極影響主要體現在大宗族控制選票使得小宗族的優秀候選人難以當選；族權滲透政權主要體現在村民參與選舉的動機上，因為鄉鎮政府的強勢介入，沒有以消極后果表現出來；暴力抗選行為由于村民的理性經濟人導向和正式權力的監控也沒有在D村表現出來。D村宗族勢力與鄉鎮政權的對抗，造成完成上級要求與滿足村民意愿之間的目標沖突，鄉鎮政府面對“硬指標”的壓力，通過行政控制、社會動員、避責和正式權力的非正式運行等策略，想方設法地完成上級指標，在一定程度上犧牲了村民利益。

本文的研究表明，在“壓力型體制”下，縣、鄉政權為完成上級下達的各種指標任務，通過對任務進行數量化的分配并配以相應的可量化、可視化的評價體系，評價指標的完成情況[16]，并以此為依據進行政治、經濟上的獎懲的機制。“壓力型體制”重點考慮“硬指標”、“強激勵”，其指標和激勵的設置常常存在界定不清、互相矛盾的問題，忽略實際關乎基層利益的目標和基層政府執行的實際條件和能力[17]，在這種“壓力型體制”下，基層政府表現出“軟硬兼施”的行動特點。由于鄉鎮政府處于復雜的鄉村社會中，難以通過純粹的正式權力來執行政策，面臨著被官僚體系內部壓力和鄉村社會關系裹挾的困境[18]。因此，在完成上級任務時可能更愿意采用“軟硬兼施”的方法行使自己的權力，一是因為鄉鎮代表的國家政權不具有完成“不得不完成的工作”的某種權力，法律或政策等規定的懲罰措施等失去了效力，地方政府官員偏向于通過非正式的方式來實現國家的意志；二是因為干部包村制使得鎮干部與村干部和村民產生了緊密的聯系，為了在執行政策的同時獲得村民的支持，對正式權力的形式會比較謹慎[15]。

本文展現了基層治理的困境以及基層政府的內在行為邏輯，對基層治理的完善具有一定的參考意義。基層治理如何達到政策目標、鄉鎮政府執行能力和村民意愿三者之間的適配，是當前提升基層治理能力、完善基層治理體系的重要理論與實踐議題，值得進一步的深入探討。

參考文獻：

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