中國跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制構思

吳鳳平，王瑞方，季英雯

（河海大學商學院，江蘇 南京 211100）

跨境水資源與國際政治密切相關［1］，已成為政治經(jīng)濟戰(zhàn)略關鍵環(huán)節(jié)，牽動流域政治緊張狀況［2］。而水資源災害對跨境河流水安全與糧食安全的高度危害性［3-4］，進一步增加了跨境水資源災害防治的重要性，因此水資源災害防治應被視為國際河流沖突預防與合作的重要內容［5］。同時，跨境河流在水文地理上的自然一體性屬性，使得跨境水資源災害預警應急管理具有多國家、系統(tǒng)性的特征：從國家層面，災害往往涉及多個流域國；從流域層面，水資源災害防治是涉及整個流域的系統(tǒng)性工程。隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、城市人口的擴張、國際河流航道的開發(fā)，跨境河流上下游國家自發(fā)或不自發(fā)地成為“水安全命運共同體”［6］。依靠目前單一國家建立的零散防洪抗旱工程措施和非工程措施，難以有效治理全流域水資源災害［7-8］。因而，流域國之間攜手面對流域災害，建立跨國界河流水環(huán)境應急管理體系，是確保跨境水資源安全性、維護各流域國利益的重要手段［9］。

1 研究現(xiàn)狀

跨境河流災害主要指洪水、干旱、水污染等特殊水情［8，10-11］。在河流災害預警管理方面，學界大多關注于預警方法的應用，如臨界雨量［12］和分布式水文模型［13］、干旱指數(shù)法［14-15］、機理模型［16］等。而由于各國水資源災害相關立法完備程度、利益訴求、水質標準、經(jīng)濟水平等不同［17］，跨境河流災害合作進程也不盡相同［17-18］，具有國際普適性的跨境河流災害預警管理機制尚未形成。在河流災害應急管理方面，學界主要通過協(xié)調上下游國家在全流域災害風險管理中的聯(lián)系，并反思已有水資源管理制度的不足，進而提出構建跨境河流協(xié)同管理機制的設想［9，19-21］，具體包括：①洪澇風險管理，侯時雨等［22］通過模擬全流域已建、在建和規(guī)劃水庫的聯(lián)合調度過程，證實全流域水庫聯(lián)合調度對瀾湄流域5 個主要斷面均有顯著的防洪作用。Mehta 等［23］認為保加利亞在早期洪水預警合作上的消極態(tài)度以及對上游水文數(shù)據(jù)信息的控制，是制約下游土耳其和希臘洪水風險管理效率的重要原因。Hossain 等［24］認為由于上游印度缺乏對流量和降雨的實時測量，以及全流域流量測量基礎設施的缺乏，導致下游孟加拉國難以提高洪水預報的精確度。②干旱風險管理，李浩等［10］基于柬埔寨存在的水旱災害、水生態(tài)環(huán)境保護等方面的主要問題與合作需求，提出中柬水資源合作路徑。夏婷等［25］采用多元數(shù)據(jù)分析法，發(fā)現(xiàn)2019 年瀾滄江水電站在一定程度上緩解了湄公河下游的旱情。③水污染管理，謝永剛等［11］提出各沿岸國對跨國水污染的共同治理應是未來重要的研究方向。王思涵［26］認為瀾湄流域上下游、左右岸“各自為政”的生態(tài)保護方式是瀾湄流域無法達成全流域水污染防治目標的重要因素。

綜上所述，關于流域國家協(xié)同管理跨境河流災害預警與應急工作，現(xiàn)有研究大多集中在對技術、已有制度或上下游聯(lián)系等的分析層面，尚未深入探討如何構建融合多層面的水資源災害預警、災害應急協(xié)同管理機制框架。為彌補現(xiàn)有研究的不足，本研究通過剖析典型跨境河流流域國簽署的災害協(xié)議、成立機構的職能與性質，及實施的水資源合作項目等，透視中國跨境河流災害管理存在的問題，并據(jù)此將跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制的構想具象化，為其他跨境河流災害防治提供借鑒。

2 研究方法與案例選取

2.1 研究方法

劉宗瑞等［27］針對國際河流防洪協(xié)議內容的分析，得出多邊合作協(xié)同防治、合作目標高度專業(yè)性、合作方式高緊密性是跨境水資源災害防治的主流趨向等結論，并基于流域國之間的水資源合作情況，從橫向、縱向、一體化視角分別從廣度、深度［28］與緊密度［29-30］3 個維度，全面剖析中國跨境水資源災害管理的現(xiàn)狀。

本研究借鑒相關研究［27-28，30］，進行以下界定。合作廣度的界定：為實現(xiàn)跨境水資源災害預警應急管理目標所參與的流域國的數(shù)量，表示合作單位的橫向延伸。合作深度的界定：指跨境水資源災害預警應急管理目標在合作項目中的重要性，可表現(xiàn)為協(xié)議專業(yè)性或合作次數(shù)，表示流域國合作的縱向拓展程度。合作緊密度的界定：指流域國之間的聯(lián)結程度，表示國家之間合作方式的層次，是跨境水資源抗災合作一體化的體現(xiàn)。各維度評價等級與標準詳見表1。

表1 跨境河流水資源災害預警應急管理合作的評價維度

2.2 典型河流選取

中國是亞洲主要國際河流的孕育國，中國與周邊國家的國際河流合作問題，直接關系到亞洲水安全環(huán)境的構建。中國國際河流主要分布在西北、西南、東北地區(qū)，其中西北和西南地區(qū)以跨境河流為主，同時也是中國域外力量干擾與地緣政治競爭的關鍵區(qū)域，東北地區(qū)國際河流以界河為主。因此，該研究選取中國西北地區(qū)的伊犁河、西南地區(qū)的瀾滄江—湄公河作為典型跨境河流研究對象。

伊犁河水資源開發(fā)利用涉及中哈關系甚至影響中美俄在中亞的戰(zhàn)略均勢［31］。流域山洪、冰凌等自然災害頻繁發(fā)生。此外，水質污染也是伊犁河突出的水災害問題。在中國境內，伊犁河流域鋼鐵、造紙、水泥、毛紡等企業(yè)排放的工業(yè)廢水對伊犁河的水體環(huán)境造成了一定的影響；而在哈薩克斯坦境內，工礦業(yè)及周邊產(chǎn)業(yè)造成伊犁河下游重金屬含量嚴重超標［32］，致使伊犁河成為了哈薩克斯坦境內污染較嚴重的跨境河流，甚至對阿拉套國家森林公園造成了一定程度的影響［33］。在中哈兩國水資源災害聯(lián)合防治方面，根據(jù)國際水事件數(shù)據(jù)庫（IWED）［34］，1979—2008年中哈在伊犁河聯(lián)合管理方面合作少、等級低，而在防洪減災方面未見相關合作的報道，在水質方面也僅存在1次輕微語言不和諧情況，見圖1（a）。

圖1 跨境河流水資源沖突與合作

瀾湄流域是洪旱災害高風險區(qū)，洪旱災害嚴重威脅流域人民生命財產(chǎn)安全。據(jù)陳興茹等［35］整理的統(tǒng)計數(shù)據(jù)：1953—2017 年，越南平均每次干旱事件約造成12.33億美元的損失；1955—2017年，泰國平均每次洪災事件約損失5.93 億美元，平均每次干旱事件約影響382 萬人；1987—2016 年，柬埔寨平均每次洪水事件約造成91 人死亡。依據(jù)IWED［34］的數(shù)據(jù)，1979—2008 年瀾湄流域國家在水資源相關議題方面合作頻次多、領域廣，雖然在防洪減災與水質管理方面僅有5次低等級合作，但在水資源聯(lián)合管理方面合作總次數(shù)達到41 次，最高合作等級達到了4級，見圖1（b）。

3 中國典型跨境河流災害預警應急管理問題透視

3.1 伊犁河流域

目前，中哈兩國關于跨境河流生態(tài)環(huán)境保護已成立中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會、中哈環(huán)保合作委員會，前者涉及兩國在發(fā)生自然災害時如何保護跨境河流的內容，后者更專注于流域水質監(jiān)測與評估以及突發(fā)性水污染應急防治工作。中哈簽署的有關跨境水資源災害管理的協(xié)議、協(xié)定等重要文件見表2。

表2 中哈簽署的與伊犁河水資源災害管理相關的協(xié)議/協(xié)定

伊犁河流域僅涉及中國、哈薩克斯坦兩個國家，所以在合作廣度上屬于“高”等級。其次，依據(jù)表2，在合作深度方面，已有協(xié)議僅涉及自然災害通報、水文水質數(shù)據(jù)交換、防災措施探討等信息交流層面，就如何開展水資源災害協(xié)同管理中哈沒有專門簽署協(xié)議條約或制定預警應急方案的程序，以及更高維度的災害協(xié)同管理頂層設計，因此合作深度僅為“中”。再次，雖然中哈兩國就保護跨境河流已成立“中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會”和“中哈環(huán)保合作委員會”，但目前中哈就水資源災害管理問題主要采用會議磋商、自然災害信息緊急通報、科研合作等方式［36］，兩國并沒有共同制定對雙方皆具約束作用的災害管理一體化制度與程序，因而合作緊密度僅達到“中”的標準。具體劃分見表3。

表3 伊犁河水災害管理合作評價

綜合以上分析，中哈就伊犁河水資源災害管理合作的廣度、深度、緊密度僅屬于“高-中-中”層次，仍存在很大提升空間，具體可概括為以下3個方面。

（1）現(xiàn)有框架協(xié)議使雙方在流域治理機制共建方面協(xié)調難度依然很大。目前，兩國雖然簽署了一系列有關跨境河流合作與利用的雙邊條約或協(xié)定，但多涉及的是水文水質等基礎性資料及信息的互換共享，許多法律政策都沒有具體深入細化，缺乏法律效力。同時，兩國對于災害合作的具體內容、合作模式、處理問題的原則、合作的具體執(zhí)行程序等都沒有做出詳細的規(guī)定，尚缺乏完善的合作約束機制。

（2）管理機構職能的局限性影響兩國跨境水資源合作向縱深推進。目前兩國共同成立的中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會僅由中哈雙方各自委派的一名代表和兩名副代表組成，職能范圍僅限于負責制定聯(lián)合委員會工作條例和討論《中哈政府關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》的執(zhí)行情況，沒有權力及時收集雙方水資源災害相關信息，以及對有關規(guī)范、標準、模式等做出明確規(guī)定。管理機構在水文信息收集、規(guī)范制定等方面的職能局限性，對中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會等管理機構提出決策方案形成了諸多制約，難以高效推進兩國跨境水資源合作向縱深發(fā)展［37］。

（3）信息共享程度有限使雙方均不能動態(tài)掌握流域水文、水質等情況。盡管中哈簽署了有關發(fā)生自然災害時中哈兩國要互相通知的協(xié)議，并約定雙方相互對等交換主要跨界河流的水文水質資料，但由于缺乏信息共享平臺，中哈兩國并不能動態(tài)掌握上下游水文、水質及監(jiān)測標準、技術等情況。就哈國而言，中哈兩國跨境水資源合作的一個重要內容是相關信息資料的交換。盡管中國在跨境水資源方面已積累了大量的研究成果，但由于沒有被及時翻譯，使哈方誤認為中國缺乏對跨境水資源管理方面的論證工作。這種信息的不對稱性，造成兩國只從本國利益出發(fā)開發(fā)利用跨境河流，必然會忽略對流域“整體利益”的考量，從而影響兩國合作的熱情［37］。

3.2 瀾湄流域

目前對瀾湄流域進行水資源國際合作與開發(fā)的流域內政府間國際組織主要有湄公河委員會（簡稱湄委會）、瀾湄合作機制。其中，湄委會為柬埔寨、老撾、泰國和越南四國政府共享水資源管理和湄公河可持續(xù)發(fā)展的政府間合作組織；而瀾湄合作機制是由中國推動建立的瀾湄六國集體參與建設的共享平臺，是中國引領構建東南亞安全格局的重要舉措，是“水安全命運共同體”理念的重要體現(xiàn)。湄委會主導下的湄公河下游四國就流域水資源災害管理達成共識的協(xié)議或程序等［8］見表4。據(jù)“瀾湄水資源合作信息共享平臺”發(fā)布的信息，瀾湄合作機制下水資源合作相關文件及項目見表5。

表4 湄委會主導下流域水災害合作相關文件

依據(jù)表4 與表5，瀾湄流域水資源災害預警應急合作基本達到“高-高-中”等級。①在瀾湄流域水資源災害預警應急管理合作上，雖然湄委會主導的合作并未囊括所有流域國，但瀾湄合作機制已實現(xiàn)了全面覆蓋，并引導水資源災害防治工作向多邊合作、協(xié)同防治的國際河流一般性合作趨勢［27］發(fā)展，已然實現(xiàn)了合作廣度的最大化。②湄委會雖然確立了成員國之間數(shù)據(jù)信息共享的步驟，并與中國簽訂了水文數(shù)據(jù)相關協(xié)議，但就災害信息處理與災害應急響應的方案并未詳細制定。瀾湄合作機制成立后，雖然六國沒有簽署專門性協(xié)議，但瀾湄合作專項基金扶持了眾多防洪抗旱項目，并多次援助下游國家提升水文信息監(jiān)測與預警技術及制定防災規(guī)劃，提高了流域整體的防洪抗旱能力，基本達到了流域水資源災害預警應急目標的“高”度專業(yè)化。③在合作方式上，湄委會僅采用了事先通知、協(xié)商和協(xié)議等合作方式；而瀾湄合作機制下的六國也仍以共識性合作項目為主，目前二者皆未確立水資源災害預警與應急一體化管理機制和運作程序，因此，流域國間的合作方式層次僅達到“中”級。具體劃分見表6。

表6 瀾湄流域水災害管理合作評價

盡管瀾湄流域水資源災害預警應急管理目標的綜合評價結果達到了“高-高-中”等級，但湄委會和瀾湄合作機制框架下的水資源災害合作仍存在一定提升空間，包括缺乏一體化水資源災害協(xié)同管理機制、信息共享機制不完善、水資源項目合作資金存在散小斷現(xiàn)象等。

（1）流域災害預警應急措施分散阻礙了流域性水資源災害協(xié)同管理機制的建立。瀾湄流域下游國家活躍著各種環(huán)境保護組織和私營媒體，某些國際組織與非政府組織甚至能夠主導當?shù)孛襟w的話語權，無視各國每年因洪旱災害造成的生命財產(chǎn)損失，甚至拒絕采取洪旱災害全流域聯(lián)合防治措施，致使瀾湄流域干流沿岸各國僅建成了零散的堤防、河道整治、分洪設施、閘壩等工程措施和非工程措施，尚未形成流域性防洪減災體系［38］。再者，數(shù)據(jù)共享、災害預警、應急決策、發(fā)布通知等過程缺乏統(tǒng)一管理平臺，限制了信息流通速度，降低了流域災害預警應急響應效率。

（2）數(shù)據(jù)信息獲取與共享機制不完善制約了瀾湄流域災害聯(lián)防聯(lián)控能力。從國家內部災害數(shù)據(jù)獲取的時效性看，部分湄公河流域國家內部涉水管理部門眾多，部門之間協(xié)作困難，在垂直方向上阻礙了災害決策。從國家之間共享災害信息的準確性看，瀾湄流域下游國家普遍沒有足夠的資源或處理水管理系統(tǒng)的能力［39］，流域基礎數(shù)據(jù)資料的整編質量難以保證；再者，出于利益訴求差異及地緣政治、經(jīng)濟開發(fā)等憂慮，上下游國家數(shù)據(jù)共享不對稱，水問題的解決結果缺少全流域達成共識的發(fā)布渠道［40］，這都增加了針對上游國的負面水輿情，以致在水平方向阻礙了流域國之間災害聯(lián)合評估工作的開展。

（3）水資源項目合作資金散、小、斷，不利于水資源災害合作項目縱深推進。現(xiàn)階段湄委會運行資金約80%來源于發(fā)達國家的援助，援助項目主要集中于環(huán)境保護、生物多樣化、氣候變化、人權及文化保護等方面［41-42］，制約了其對合作模式、項目類別及資金調用等的自主決策和裁決權，甚至直接影響了下湄公河水問題的處理方向與結果，導致內部水問題難以達成和解，各成員國水利益始終高于流域共同利益［43］，加劇區(qū)域內無秩序水局勢，從而給外域力量的非正常介入以可乘之機。而在目前的瀾湄合作機制下，水資源合作雖然有瀾湄合作專項基金支持，但必須以中小型合作項目形式申請，且每個項目均小于50 萬美元，已申請成功的項目在整個流域相對分散，且缺乏連續(xù)性，無法與整個水資源合作的五年行動計劃相匹配［42］。

4 中國跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制構建

4.1 構建原則

（1）信息共享原則。信息共享貫穿于水資源權益爭端預防與解決的整個過程，是水資源管理的關鍵基礎，其約束主體是參與建立跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制的各個流域國。流域國將本國境內相關水文、人文經(jīng)濟數(shù)據(jù)等上傳至公共數(shù)據(jù)庫，由流域災害管理部門整合、決策、發(fā)布，實時共享流域水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、趨勢預測情況。同時，向各參與國開放數(shù)據(jù)調閱權限，為各國談判簽訂流域協(xié)定提供信息支持，加強信息處理過程透明度。

（2）平等協(xié)商原則。流域國之間國家實力懸殊，在解決水資源爭端過程中應秉持平等協(xié)商原則，尊重他國合理的水資源使用權益。面對水資源災害引起的跨境水資源爭端，以全流域可持續(xù)發(fā)展為目標，摒棄以政治經(jīng)濟實力為主導的強權處理方式［44］，切實考慮自身與鄰國發(fā)展需要，以平等的合作態(tài)度和平協(xié)商災害應急處理方案，推動流域水安全環(huán)境的構建。

（3）不造成重大損害原則。基于《赫爾辛基規(guī)則》與《乍得湖流域開發(fā)公約和規(guī)約》，不造成重大損害原則是各流域國實施工程措施行為的重要約束，以預防、減少和控制其行為對其他沿岸國家和跨境河流生態(tài)環(huán)境造成重大損害，包括水源枯竭、洪水泛濫、環(huán)境污染等嚴重損害他國利益的行為。禁止因故意或疏忽而對他國造成重大損害，否則必須實施補償。

（4）整體規(guī)劃原則。跨境河流災害預警應急協(xié)同管理強調以“水安全命運共同體”為理念實現(xiàn)全流域共同協(xié)作、整體規(guī)劃。地理位置不同造成流域國對跨境河流依存度不同，利益訴求不同。而災害的跨國性使得“各自為政”式的抗災工程無法形成經(jīng)濟高效及影響較小的系統(tǒng)性抗災體系，這就要求從全流域視角進行整體規(guī)劃，從而以最經(jīng)濟的方式建立最有效的抗災合作體系。

4.2 跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制構思

根據(jù)中國典型跨境河流災害管理合作現(xiàn)狀，本研究提出跨境河流預警應急協(xié)同管理機制，強調協(xié)同所有流域國參與河流災害預警、災害應急管理工作，主要包含4個方面。

（1）建立流域水資源合作專項基金以維系跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制高效執(zhí)行。缺乏資金支持會嚴重阻礙國際河流流域組織的工作［45］，而過于依賴流域外部資金可能導致國際河流流域組織為了達到援助要求和標準做出“迎合行為”［21］，從而失去自主性。因而由流域內國家共同出資成立的水資源合作專項基金不僅能確保該機構在水資源項目運行上的自主決策權，還能阻斷外域勢力干擾，減少外域勢力插足機會，將流域問題限定在流域內解決，是推動流域水資源“去安全化”的重要手段。

（2）建立災害信息共享系統(tǒng)以支撐跨境河流災害預警協(xié)同管理。跨境河流災害信息共享旨在流域國間互補戰(zhàn)略性資源［46］，包括涉洪水文、氣象信息以及防洪技術等［27］。流域國之間因為經(jīng)濟水平、地理位置、科技發(fā)展水平差異，在流域洪水監(jiān)測指標的數(shù)量、監(jiān)測技術、監(jiān)測精確度以及監(jiān)測范圍上存在很大差異。面對全流域的災害防治，流域國之間需要深度合作，打造流域災害公共數(shù)據(jù)庫，共享關鍵信息，包括各流域國的監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測技術、潛在受災區(qū)的人文經(jīng)濟數(shù)據(jù)、水利設備數(shù)據(jù)等，為共同制定救災方案奠定基礎。

（3）建立災害風險評估系統(tǒng)以明晰跨境河流不同災害情境下的損失量級。流域災害預警預報涉及災害類別判斷、災害風險評估、災害等級預警等，是跨境河流災害管理部門制定應急響應方案的支撐。洪水、干旱、水污染等災害的風險評估模型多樣。同一流域不同國家因氣候、地形、土壤、植被等條件不同，洪水類別、洪水淹沒范圍、干旱歷時、干旱烈度等也不盡相同，單一的評估方法難以準確反映災害信息。因而，基于流域氣候、水文、人文等特征，針對不同災害類型建立災害風險評估模型庫，并使模型庫獨立于數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)流域國之間模型庫共享并推動流域協(xié)作抗災進程。

（4）建立災害應急管理決策系統(tǒng)以確立跨境河流災害應急協(xié)同管理方案。制定流域各國聯(lián)防聯(lián)控決策部署、災害應對行動計劃，及發(fā)布災害預警信息等，針對風險評估系統(tǒng)生成的災害類別、等級、潛在損失等信息，從地區(qū)層面，面向受災地群眾及時傳遞災害信息，幫助受災地區(qū)政府及社會公眾確定抗災救援重心和應急方案；從國家層面，推動流域國及時達成聯(lián)防聯(lián)控合作共識，針對具體情況制定國家層面的合作協(xié)議和行動計劃。

綜上，提出跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制構思如圖2所示。

圖2 跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制構思

4.3 保障措施

中國跨境流域涉及的流域國家基本屬于發(fā)展中國家，柬埔寨、老撾等國家經(jīng)濟技術水平仍相對落后，水資源災害管理設施也尚不成熟，抗災措施分散，阻礙了跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制的建立。為此，本研究提出如下促進協(xié)同管理機制運行的保障措施。

（1）加大全流域防災水利工程共建力度，形成災害應急聯(lián)控工程體系。已有研究表明全流域的水庫聯(lián)合調度對流域主要斷面均有顯著的防洪作用［22］。同時，跨境聯(lián)合引水樞紐工程也被證實不僅可以保護河流下游免受洪水威脅，還能在汛期調節(jié)河流流量［36］。由此可見，共建流域水利工程應成為流域災前防控、災中應急管理的重要內容。

（2）開展水文監(jiān)測技術與信息系統(tǒng)援建工作，提高災害預警數(shù)據(jù)交流質量。監(jiān)測設備精度、水文站點建設、技術人才素質、國家水文信息系統(tǒng)建設水平等嚴重影響水文數(shù)據(jù)收集與存儲質量，而大部分亞洲國家并不具備成熟的水文監(jiān)測系統(tǒng)與技術。而基于流域已有的合作基礎，抗災技術較落后國家可以向經(jīng)濟較好技術較成熟國家尋求援助，以提高自身數(shù)據(jù)收集水平。中國援建柬埔寨國家水科學研究院［10］，已取得良好示范效應。

（3）通過適度推進流域國橫向補償模式，推動災害防治上下游協(xié)同投入。上游國家水文數(shù)據(jù)共享程度嚴重影響下游國家洪旱災害風險管理效率［23］。亞洲大部分跨境河流上游國家屬發(fā)展中國家，洪旱災害發(fā)生的頻次與造成的損失顯著低于下游國家。在此背景下，上游國耗費大量資金修建防災工程、完善水文數(shù)據(jù)監(jiān)測設施，對下游國家而言同樣受益，甚至受益程度超過上游國自身。因此，下游國家應分攤一定的建設成本或在合作項目上讓渡一定的利益，以此補償上游國的投入，保證上下游國家協(xié)同投入的積極性。

（4）推動建設適合本流域水情的法制體系，平衡上下游權利與義務關系。國際跨境河流普遍存在的上下游權利與義務失衡問題是造成上下游信息共享合作進程緩慢的重要因素［18］。目前國際水法也更注重保護下游國家的權利，限制上游國的開發(fā)利用權利，并忽視下游國對上游國造成損害的可能性［47］，這在一定程度上激化了上下游的用水矛盾。盡管如此，國際水法的核心法律規(guī)則對跨境河流開發(fā)利用的普適性仍不容小覷。為此，本研究提出以平衡上下游權利與義務關系為重要原則，通過援引國際水法規(guī)則體系，制定適合本流域水情與國情的法律體系，是保證上下游就信息共享責任與義務范圍達成共識并付諸實施的重要途徑。

（5）排除域外勢力干擾，推動構建與水資源合作階段相適應的專項基金。跨境河流水資源合作途徑與收益目標依循單方援助、協(xié)調合作、協(xié)同合作、聯(lián)合行動4個階段逐步升級［10］，本研究呼吁建立與跨境河流水資源合作不同階段相適應的水資源合作專項基金。在單方援助階段，合作途徑以技術援助、項目示范為主，可由援助方出資組建基金，如瀾湄合作專項基金；協(xié)調合作階段，信息共享、聯(lián)合評估等工作為主要合作方式，流域國可按水量、受災概率等出資，上游國也可酌情承擔較多份額；協(xié)同合作階段，制定流域整體開發(fā)利用計劃，及明確各國防治方案及責任是主要任務，因而該階段基金出資比例可按各國責權確定［48］；聯(lián)合行動階段，通過共同建設和管理流域水利工程以增加流域收益是基金運行的主要目標，因而此階段基金可由各國按股認購，工程損益按股均擔。

（6）拓展市場化運作途徑，吸引保險企業(yè)參與災前預防和災后重建工作。從水污染方面，推動落實環(huán)境污染強制責任保險［49］在水污染領域的應用，通過政府強制水污染高風險企業(yè)投保，不僅可以保證突發(fā)性水污染事件發(fā)生時受災群眾能夠得到先行理賠，還能有效遏制高風險企業(yè)的超標排放問題，從而形成流域長效監(jiān)督體系。在洪旱災害等巨災保險方面，亞洲大部分國家起步較晚［50］，在國內經(jīng)濟發(fā)展水平不高且受災頻繁的情況下，本國保險企業(yè)和政府財政難以單獨承受巨災損失。因此通過引進國際知名度高、信譽度好的保險公司，通過市場化運作途徑實施災害風險管理，應該是調節(jié)域內巨災保險市場供需關系，保障居民生命財產(chǎn)安全的重要途徑。

5 結語

黨的二十大報告指出，中國將“秉持真實親誠理念和正確義利觀加強同發(fā)展中國家團結合作，維護發(fā)展中國家共同利益”。針對中國跨境河流災害預警應急管理存在的問題，本研究以協(xié)同上下游用水關系，消除用水合作中的抗性思維，推動構建流域水安全環(huán)境為目標，確立了跨境河流災害預警應急協(xié)同管理的四項原則，并提出跨境河流災害預警應急協(xié)同管理機制的構想，不僅有利于加強中國同發(fā)展中國家的團結合作，也有利于維護全流域發(fā)展中國家的共同利益。盡管目前中國與部分下游亞洲國家間尚存在領土爭端、利益訴求錯位、政治互信脆弱等問題，實現(xiàn)文章提出的協(xié)同管理機制構想尚需得到流域各國的響應，然而在“人類命運共同體”理念下，中國積極引領周邊國家加強水資源安全利用與洪旱災害管理，并通過流域上下游國家通力合作以提高區(qū)域水治理韌性，都將有利于推動中國與周邊流域國家構建命運共同體，擴大同各國利益的匯合點。