省直管縣后財政轉移支付問題研究
——基于河南省沈丘縣省直管縣財政調研分析

●崔晨濤 王愛娟

財政轉移支付是指中央為了促進各區域間經濟社會事業協調發展，推動基本公共服務均等化，通過預算安排對下級政府無償的資金撥付。河南省依據自身發展情況，于2022 年在全省102 個縣全面推進實施“省直管縣”財政體制改革。這一新型財政管理體制改革旨在減少管理層次，提高運行效率，賦予縣級政府更多的財政自主權。在構建現代財政體制和踐行新發展理念的背景下，“省直管縣”財政體制改革實現了財政資金的“扁平化”管理，由過去的省市縣三級改為省縣兩級，這一制度在明確劃轉基數（以2019 年劃轉基數為基期）的基礎上在全省全面推行。河南省沈丘縣認真貫徹落實黨中央、國務院和省市財政轉移支付政策，加快財政體制改革，完善財力保障，規范轉移支付管理，堅決兜牢基層“三保”支出底線，奮力支持縣域經濟高質量發展，在新時代新征程中展現財政新擔當。

一、沈丘縣2022 年財政收支基本情況

沈丘縣地處中原經濟區和華東經濟區結合部，隸屬于河南省周口市，是中華蒙學經典《千字文》作者周興嗣的故里和“槐”文化的重要發祥地。縣域總面積1082.35 平方公里，轄22 個鄉鎮（街道）總人口139.46 萬，548 個村委會，29 個居委會。2022 年全縣完成地區生產總值396.4 億元，同比增長6.3%；社會消費品零售總額同比增長2.5%；規模以上工業增加值同比增長10.8%；固定資產投資同比增長13.5%；城鄉居民人均可支配收入達21300 元，同比增長6.5%。

（一）財政收入基本情況

1．財政總收入。沈丘縣在2022 年度完成財政總收入21.53 億元，比上年同期24.87 億元下降13.4%，減收33390 萬元。其中：入中央金庫40874萬元，比上年同期78177 萬元，減少47.7%，減收37303 萬元。

2．一般公共預算收入。2022 年全縣累計完成一般公共預算收入176896 萬元，比上年同期171276 萬元增長3.28%，增加5620 萬元。分部門完成情況看：稅務部門累計完成稅費收入111524 萬元，比上年同期134581 萬元下降17.1%，減收2.31 億元；財政部門累計完成65372 萬元，比上年同期36695 萬元增長78.1%。分結構完成情況：

第一，2022 年全年累計完成稅收收入99298 萬元，占一般公共預算收入的56.1%，比上年同期127828 萬元，下降22.3%，減收28530 萬元。

第二，2022 年全年累計完成非稅收入和政府性基金預算收入77598 萬元（占一般公共預算收入的43.9%）和63602 萬元，同比分別變動了78.6%和-69.3%。其中：國有土地使用權出讓金收入完成57494 萬元，同比下降69.4%，減收130642 萬元。

（二）支出基本情況

縣財政科學合理調度資金，做好“六穩六保”工作，優先保證涉及民生的各項支出，科技、城鄉社區、交通運輸、住房保障等重點支出保障較好。

1. 一般公共預算支出。2022 年全年累計完成一般公共預算支出680066 萬元，同比增長0.6%，增支4164 萬元。

2. 政府性基金預算支出。2022 年全年累計完成政府性基金預算支出103033 萬元，同比減少36.1%，減支58263 萬元。

二、沈丘縣財政轉移支付制度建設情況

（一）制度保障情況

近年來，沈丘縣認真貫徹落實《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，從制度建設著眼，結合沈丘實際，出臺了《沈丘縣上級轉移支付資金管理辦法》，對資金分配和使用、直達資金管理、預算績效管理、信息公開及監督檢查進行系統布局，使沈丘縣轉移支付資金管理有章可循，有規可依。

（二）轉移支付類別

財政轉移支付類別主要為一般性轉移支付、專項轉移支付、財政共同事權轉移支付和其他。其中：一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、教育轉移支付、社會保障和就業轉移支付、醫療衛生轉移支付等。專項轉移支付包括教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、農林水、交通運輸、商業服務業、住房保障支出等。

（三）定期評估和退出機制建立情況

沈丘縣按照“誰申請項目，誰做績效、誰批復預算，誰批復績效”的原則，加強上級轉移支付資金預算績效管理，同時下達績效目標與資金分配，提高資金使用效益。在轉移支付資金預算執行中，財政部門聯合資金主管部門，加強績效監控，發現與既定績效目標有偏離的，及時采取措施予以糾正；對偏離程度嚴重的，予以調整、暫緩或停止該項目的執行。轉移支付資金使用完畢后，資金主管部門按照要求及時開展績效評價工作，并將評價結果報財政部門，對于重大項目，財政部門委托第三方機構對績效評價情況進行抽查。同時，加強對績效評價結果的運用，將績效評價結果作為下一年度資金分配的重要參考因素。

三、沈丘縣財政轉移支付資金基本情況

（一）2018 年至2022 年財政轉移支付資金規模、結構及增長變化情況

2018 年沈丘縣收到上級財政轉移支付387195 萬元，占本級財力的55%，其中一般性轉移支付268258 萬元，專項轉移支付108954 萬元，其他9983 萬元。

2019 年沈丘縣收到上級財政轉移支付414548 萬元，同比增長7%，占本級財力的比重為58%，其中一般性轉移支付184884 萬元，共同財政事權轉移支付180153 萬元，專項轉移支付39528 萬元，其他9983 萬元。

2020 年沈丘縣收到上級財政轉移支付449288 萬元（其中中央財政直達資金75251 萬元），同比增長8%，占本級財力的比重為62.5%，其中一般性轉移支付209416 萬元，共同財政事權轉移支付197985 萬元，專項轉移支付31904萬元，其他9983 萬元。

2021 年沈丘縣收到上級財政轉移支付412572 萬元（其中中央財政直達資金222483 萬元），同比減少8%，占本級財力的比重為55%，其中一般性轉移支付178957 萬元，共同財政事權轉移支付27006 萬元，專項轉移支付31904 萬元，其他9983 萬元。

2022 年省財政直管后，沈丘縣收到上級財政轉移支付378774 萬元（其中中央財政直達資金177334 萬元），同比減少8%，占本級財力的50%，其中一般性轉移支付238941 萬元，共同財政事權轉移支付13986 萬元，專項轉移支付31904 萬元，其他9983 萬元。

2022 年上級財政轉移支付提前下達規模為213663 萬元，年初預算規模為213663 萬元，其中6 月底前下達123741 萬元、7 月后下達41370 萬元、12 月下達23438 萬元，預算執行數378774 萬元。2022 年中央財政直達資金提前下達規模為112134 萬元，年初預算規模為112134 萬元，其中6 月底前下達60930 萬元、7 月后下達4270 萬元、12 月下達1627 萬元，預算執行數177334 萬元。

（二）2022 年沈丘縣承擔上級財政轉移支付配套資金情況

共同財政事權地方承擔部分資金需求測算101140 萬元，實際安排101140 萬元，本級財政支出217004 萬元，配套資金占比47%。其中，公共安全共同財政事權中本級財政支出2099 萬元；教育共同財政事權資金需求測算24413 萬元，實際安排資金24413 萬元，本級財政支出62661 萬元，配套資金占比為40%；科學技術共同財政事權資金需求測算25 萬元，實際安排資金25 萬元，本級財政支出25 萬元，配套資金占比為100%；文化旅游體育與傳媒共同財政事權資金需求測算254 萬元，實際安排資金254 萬元，本級財政支出724 萬元，配套資金占比為35%；社會保障和就業共同財政事權資金需求測算18536 萬元，實際安排資金18536 萬元，本級財政支出40116 萬元，配套資金占比為46%；醫療衛生共同財政事權資金需求測算42667 萬元，實際安排資金42667 萬元，本級財政支出56486 萬元，配套資金占比為76%；節能環保共同財政事權資金需求測算6713 萬元，實際安排資金6713萬元，本級財政支出7141 萬元，配套資金占比為94%；農林水共同財政事權本級財政支出35122萬元；交通運輸共同財政事權本級財政支出3974 萬元；住房保障共同財政事權資金需求測算8533 萬元，實際安排資金8533 萬元，本級財政支出8657 萬元，配套資金占比為99%。

（三）2022 年財政轉移支付資金效果

財政轉移支付資金在彌補地方政府財力缺口、保障基本民生等方面發揮了重要作用，為政府正常履職提供了財力支撐。一是財力均衡方面，轉移支付前176896 萬元，轉移支付后555670萬元，改善幅度214%。其中轉移支付前可用財力為176896 萬元，人均1340 萬元；轉移支付后為555670 萬元，人均4209.6 萬元。二是基本公共服務均等化方面，轉移支付前101140 萬元，轉移支付后340081 萬元，改善幅度236%。其中轉移支付前人均財政支出766 萬元，轉移支付后2576萬元；轉移支付前財政供養人均基本支出33825萬元，轉移支付后113736 萬元。三是優化財政支出結構方面，轉移支付前“教衛社文住”五項支出占比53%、債務付息支出占比11%，轉移支付后，依次為30%、3.5%，改善幅度分別為23 個百分點、7.5 個百分點。四是基層“三保”保障倍數方面，轉移支付前為0.55 倍，轉移支付后為1.71倍，提高3.1 倍。

（四）財政轉移支付制度和政策實施情況

各資金主管部門將提前告知下達的上級轉移支付資金及時細化到單位及項目，進入預算一體化項目庫編入年初部門預算。一般轉移支付資金中財力性補助資金由縣財政局統籌用于彌補地方財力缺口，優先保障“三保”支出；專項轉移支付資金按資金規定使用范圍，在收到資金后的30 日內及時分解下達具體項目；共同事項專項轉移支付中縣級需承擔的部分年初預算足額納入預算。除涉及保密事項外，主動公開專項轉移支付專項資金分配方案，接受社會監督。縣財政局和資金主管部門按規定對上級轉移支付資金監督管理，確保資金安全規范、專款專用，達到花錢必有效。同時，構建多主體聯動的監管體系，切實落實財政部門對轉移支付資金監管的主體責任，發揮審計、人大和第三方主體的監督作用，加強事前審核和事中管理，確保轉移支付及時反映國家的政策意圖，服務保障國家重大戰略、重大項目和重要部署落實和經濟社會發展穩定，有效提升人民群眾的獲得感、收益感。

四、財政轉移支付存在的問題和不足

縣級財政收入主要依靠一般公共預算收入和上級補助收入。綜合來看，2022 年這兩項收入下降了201878 萬元。究其原因，主要有以下幾方面：

（一）財政收入減少

受經濟下行、疫情、減稅降費及留抵退稅影響，沖擊企業正常經營和居民消費，經營收入和稅基受挫導致稅收下降，再加上中央出臺各項鼓勵企業發展的財稅政策，在地方財力減少情況下又擴大了地方支出。稅制改革后，原地方征收的主體營業稅改為增值稅，變為央地共享稅，地方稅收分成比例并沒有增長，致使財政收入減少。

（二）市對省直管縣補助收入支出力度減少

由于城鎮化進程加快，經濟發展要素向城市聚集，市中心城區有充足的財源，促進了一般公共預算收入增長，而且市財政在得到省級財力支持不變同時，對省直管縣補助收入的各項支出減少。同時，現金調度困難。改革前，市本級通過對全市國庫現金統籌調度，幫助部分縣解決了現金支付問題。改革后，省財政直接向縣級調度現金，市本級現金調度可騰挪空間小，壓力極大。從2022 年預算執行情況看，市本級及縣現金調度極為困難，支付風險增大，收支矛盾異常突出。

（三）財政收入質量不高

省直管縣一般公共預算收入數據顯示雖然增長，2022 年全縣一般預算收入增收來源為地方稅種中的耕地占用稅、城鎮土地用稅、非稅收入、國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入、政府性住房基金等，但稅收只占財政收入比重56.1%，比全省增速60.78%低了4.68個百分點，進一步影響了財政收入質量。

（四）省直管縣受收入結構調整致使收入規模減小

根據省及《周口市醫療保障局、周口市財政局、國家稅務總局周口市稅務局關于印發周口市基本醫療保險市級統籌統收統支暫行管理辦法的通知》周醫保〔2021〕20 號文件精神，2022年周口市基本醫療保障由縣里列支改為市級統籌統收統支，屬于衛生健康共同財政事權轉移支付收入，由此市里的一般轉移支付增加，縣級的就相應減少。

（五）財權與事權不匹配

根據2022 年省級分擔比例及2019 年一般公共預算收入基數，省級比例不高，而沈丘縣財政分擔比例為50%，加上沈丘縣財力不足，并承擔較多的事權支出。而且省與市縣財政體制調整后，雖然省級按照事權和支出責任劃分補助外，由于地方政府或行業部門明確額外考核事項或歷史遺留民生項目較多，縣級承擔事權遠遠高于省定項目支出需求，造成省直管縣的財權與事權不匹配的現象。

(六)省直管縣后對鄉村振興、糧食安全等方面財力支持不足

近年來黨中央、國務院高度重視鞏固脫貧攻堅銜接鄉村振興，將糧食安全、種子和耕地等問題作為一項重要工作，提出了明確要求。沈丘作為農業大縣，在這方面有擔當，連續多年全縣糧食總產量穩居全省前列，牢牢扛穩了國家糧食安全的政治責任。但經濟效益上的投入產出矛盾，給全縣發展仍帶來了巨大負擔和壓力。在鄉村振興、高標準糧田建設、美麗鄉村人居環境等方面資金投入缺口較大，而且縣級財力又不足，無法補齊這方面短板。

(七)臨港經濟配套建設項目資金支持不足

近年來，沈丘縣充分利用沙潁河通江達海的獨特優勢，加快推進臨港經濟區建設，積極打造對接“海上絲綢之路”的戰略支點，河南內陸港面向東南沿海開放的“橋頭堡”。而且，安鋼又作為省重點建設項目，通過產能置換落戶沈丘。目前，沈丘縣正在全力打造國家區域中心港口城市，臨港經濟發展進入關鍵時期，港口配套基礎設施、倉儲物流園區、鐵路專用線建設、村莊農民搬遷安置等方面資金需求量很大，而且縣級財政無法支撐這部分財力支出。

五、完善財政轉移支付制度促進直管縣財政增長的思路建議

(一)完善財政轉移支付制度，提高地方財力

優化稅制結構，堅持以共享稅為主體的收入劃分制度，充分發揮中央和地方兩級積極性。在完善財政轉移支付體系方面，按照財政事權與支出責任劃分相適應的原則，規范轉移支付分類設置，厘清邊界和功能定位。合理安排共同財政事權轉移支付，實行差異化補助政策，推進地區間基本公共服務水平更加均衡。財政事權通常分為中央事權、中地共同事權以及地方事權三個層次。從總體上講，在事權的政策安排上充分給予地方更多的自主權，上層次的事權在不影響效果的情況下盡可能的下放委托給地方，并給予資金支持，充分發揮專項資金的政策效應和規模效應。

(二)加大直管縣財政轉移支付力度，提升財政運轉能力

在因素的選擇和權重的設定上，要充分考慮直管縣財政的困難問題，專項轉移支付以保障黨中央重大決策部署落實為目標，資金定向精準使用，強化對地方的引導激勵，并逐步退出市場機制能夠有效調節的領域。專項轉移支付不強調數量多寡，進行據實安排。把臨港經濟建設納入省專項轉移支付，加快支持沙潁河航道沈丘段升級改造工程和港區項目建設。一般性轉移支付以均衡區域間基本財力配置為目標，結合財政狀況增加規模，并對革命老區、欠發達農業縣區以及擔負國家糧食安全、能源安全、生態安全等職責的功能區域傾斜，加大對鞏固脫貧攻堅、鄉村振興、高標準糧田建設、人居環境改善等方面資金轉移支付支持力度。健全轉移支付定期評估和退出機制，嚴格設立程序，對支持同一戰略、同一領域、同一行業的轉移支付，加強統籌、協同實施。優化分配方式，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區域均衡度評估機制及指標體系，逐步加大常住人口權重。全面提升財政管理科學性，把解決縣級財政困難作為穩定基層政權和深化財政管理體制改革的重要任務，力爭在較短的時間內有效緩解縣級財政困境。

(三)加強對轉移支付政策研究，爭取上級更多資金支持

首先，緊盯上級動向，政策研究到位。安排專人對上級政策文件進行詳細解讀，并通過學習上級重大會議精神，深入分析研究中央、省市政策資金扶持方向，找準與縣域發展的結合點，有針對性地進行資金爭取。密切跟蹤政策動態、密切關注上級政策走向、轉移支付制度改革方向和資金動向，加強政策研究和跟蹤，找準政策爭取方向和路徑。其次，強化部門聯動，協作配合到位。各項目部門在掌握政策的第一時間，積極同業務相關部門對接，充分發揮自身部門業務職能，聯動協作，結合縣域地理區位特點和優勢產業特色，按照“超前、細化”的要求，策劃包裝項目，做深做細項目前期工作，完善好上報符合申報要求的基礎材料，確保把工作做實、做細、做扎實。再次，及時研判分析，歸納總結到位。召開爭取上級資金總結交流會，對爭取工作進行階段性總結講評，梳理存在問題和不足，分享資金管理中好的做法，促進爭取工作取得實效，有助于對下階段爭取工作進行詳細部署安排。同時，通過會議加強業務單位和股室之間爭取工作交流，暢談工作中及上級資金管理中好的做法，促進爭取工作取得實效，有效緩解地方資金困難壓力。

(四)加快培育建設經濟財源，提升財力保障能力

要將精力聚焦于發展經濟，筑牢培育新增財源的根基，堅持項目引領，以促進經濟社會高質量發展為主線，以實現財政收入持續穩定增長為核心，積極培植本級財源和新的經濟增長點。首先，縣域經濟要抓住“省直管縣”財政體制改革的良機，加快推進職能轉變，深化行政審批制度改革，進一步完善落實減稅降費措施，優化營商投資環境，正確引導企業投資和社會投資，著力培養新的經濟增長點。其次，做大做強現有工業財源，大力發展特色工業，培植一批新型骨干財源建設項目。協同發展特色優勢產業與戰略性新興產業，引導傳統綠色產業轉型升級，讓這些產業在縣域經濟參與“雙循環”過程中釋放更多發展動能。再次，穩固基礎財源，圍繞河南“中原糧倉”優勢，加快推進農業產業化經營，積極打造涉農產業品牌，引導農業產業化龍頭企業加快科技創新發展，形成一定規模，促使龍頭企業成為地方財政收入的重要來源。

(五)加快完善稅收征管范圍，提高征收質量效率

隨著數字經濟日新月異的飛速變化，新經濟背景下也衍生出各類新業態，從前建立在工農業經濟基礎上的傳統稅源及收入制度并不能有效適應稅收征納過程中面臨的新現象、新問題。電子商務、共享經濟、零工經濟等因數字經濟的出現而加速發展，自然人稅源在數量上快速增長，在分布上卻更加分散和隱蔽。新形勢下，財稅部門不僅要做到依法治稅、科學治稅、應收盡收、及時入庫，確保財政收入穩定增長，而且要不斷轉變征管思路、提高稅收征管能力，由向實體經濟稅源要收入，擴大到向數字經濟稅源要收入。除征收現有傳統產業稅源：先進制造工業、建筑及房地產業、商業及出口貿易、金融保險、電力電信傳輸、倉儲物流、交通運輸、餐飲住宿業、現代服務業等經濟稅源；還應積極拓展“三新”稅源收入范圍，如數字經濟稅收、電子商務稅收、自媒體稅收等網購經濟稅源及平臺經濟稅源（如物流快遞、餐飲外賣、電商直播和文化娛樂網紅等）等稅收之外，不區分稅收、非稅、基金，包括清理欠稅、正常的稅收以及大稅、小稅，而是應做到全方位監管，確保應收盡收，實現財政收入穩步增長。

(六)兜牢基層“三保”底線，提升公共服務保障能力

做好基層“三保”工作，在體制機制方面，要進一步推進省以下財政體制改革，以“縣級為主、省級兜底、中央支持”原則，合理配置各級政府權責，規范省以下收入劃分，健全轉移支付體系。特別是建立健全管長遠、固根本、見長效的縣級財力保障機制，加大對直管縣財政現金調度力度，以保證地方財政正常運轉，提升基層公共服務保障能力，更加穩固地兜牢兜實“三保”底線。地方層面，夯實縣級政府主體責任。盡管有中央轉移支付的大力保障，但地方自身必須千方百計統籌財政資源，特別是進一步盤活存量資產資金，提高“三保”資金保障能力。但還是要繼續想方設法積極籌措資金，比如清理各類結轉結余資金、推進暫付款清收工作等。此外，還要加強縣級財政運行監測，更加全面、準確評價縣級財政運行情況，及時幫助基層解決實際困難、應對突發情況。同時，“過緊日子”必須常抓不懈。無論收入寬松還是緊張，要始終繃緊黨政機關過緊日子這根弦，嚴格控制一般性支出，壓減非剛性非重點項目支出，強化“三公”經費預算管理，降低行政運行成本，杜絕“面子工程”“政績工程”和一切鋪張浪費，把省下來的錢更多用于“三保”。

（七）強化轉移支付資金管理，提高資金使用績效

加強轉移支付預算編制管理，及時將資金項目納入年初預算，提高年初預算到位率和完整性；要加快轉移支付資金撥付使用，積極運用預算一體化系統跟蹤分析資金下達及使用，進一步完善直達機制，推動資金形成實際支出和工作量；要提高轉移支付資金使用績效，強化績效結果同預算安排有機結合，發揮績效評價結果的運用效力。■