全面實施預算績效管理的地方實踐
——以湖南省資興市為例

●吳冬春 陳亞平

黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，2019 年4 月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的實施意見》提出：到2022 年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化的總體目標。湖南省資興市緊緊圍繞黨中央、國務院和省委省政府的決策部署，在上級財政部門的支持指導下，積極施為，開拓創(chuàng)新，穩(wěn)步推進全面預算績效管理。通過近年來的探索與實踐，預算績效管理工作取得了階段性成果，全方位格局初步形成，全過程鏈條基本貫通，全覆蓋體系不斷健全。但在實際推進的過程中，仍然存在著一些亟需解決的問題，影響著預算績效管理提質增效，制約全面預算績效管理順利實施。

一、資興市預算績效管理實施成效及主要做法

全面實施預算績效管理以來，資興市在夯實制度基礎、完善績效評價指標體系、擴大管理范圍、創(chuàng)新工作方法、狠抓管理環(huán)節(jié)、注重結果運用等方面，取得了一定的成效。

（一）建章立制夯實基礎，構建“全方位”

一是相繼出臺《資興市預算績效目標管理辦法（試行）》《資興市預算績效運行監(jiān)控管理辦法（試行）》《資興市預算支出績效評價管理辦法（試行）》《資興市預算支出績效評價結果應用管理辦法（試行）》等管理環(huán)節(jié)的指導性制度文件，規(guī)范績效管理環(huán)節(jié)操作流程。二是以市政府的名義印發(fā)了《資興市財政專項資金管理辦法（試行）》，明確規(guī)定專項資金實行全過程、全方位、全覆蓋預算績效管理，開展財政再評價，評價結果作為預算安排的重要參考依據(jù)。三是建立健全以績效為核心的資金管理制度，落實“一個專項一個管理辦法”的要求，經市政府同意，制定了《資興市市本級專項工作經費預算績效管理辦法》《資興市招商引資工作經費績效管理辦法》《資興市政府債務項目績效管理辦法》等專項資金績效管理辦法。四是研究建立完善的績效評價指標體系。一方面，在上級財政部門建立共性指標體系框架的基礎上，豐富和充實共性指標；另一方面，研究制定個性指標，注重指標的收集和積累。借鑒北京等全國績效管理先進省市建立的指標庫，結合本市實際，不斷完善更新績效評價指標和標準體系的設置，供市直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等預算部門選擇使用。

（二）由點到面循序漸進，實現(xiàn)“全覆蓋”

從項目支出逐步擴大到專項支出、部門整體支出、政策支出等預算支出類型；從市直主管部門逐步延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道和資金使用終端，逐步推動預算績效管理擴圍升級，從而實現(xiàn)所有支出類型、所有預算資金、所有預算單位全覆蓋。2019 年，全市237 個預算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校）年初預算30.36 億元一般公共預算資金納入績效管理范圍；2020 年，全市211 個預算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處）的37 億預算資金(除社保基金外的三本預算資金)納入績效管理；2021 年，全市200個預算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校）40.91 億資金(含三本預算資金)納入績效管理；2022 年，全市200 個預算部門單位（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校）44.08 億資金(含部分社保基金的四本預算資金)納入績效管理；2023 年，建立預算調整與績效目標調整同步機制，將績效目標申報與年初預算編制和年中預算調整完全融合，實現(xiàn)績效目標審核不合格則預算不安排，績效目標全覆蓋。2020—2023 年度對全市政府投資項目及政府專項債券項目開展了績效評價（含自評），并聘請第三方專業(yè)機構對政府購買服務人身商業(yè)保險資金、資源枯竭城市轉移資金、清滁公路PPP 項目、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設運營（標準化廠房）PPP 項目等進行績效評價，拓展了績效評價的深度和廣度。

（三）創(chuàng)新方法提質增效，建立“全過程”

推行“四結合”，建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”績效管理全過程閉環(huán)管理。一是將績效目標申報與部門預算編制結合。單位在部門預算系統(tǒng)中同時完成預算編制和績效目標申報，實現(xiàn)績效目標審核不合格則預算不安排，通過“二上二下”審核流程，將預算資金審核與績效目標審核同步。二是實行績效運行監(jiān)控與部門預算執(zhí)行雙結合。將績效目標的實現(xiàn)程度、項目實施進度與預算執(zhí)行進度動態(tài)結合，對于資金使用偏離績效目標的及時預警糾偏，確保績效目標如期保質保量實現(xiàn)。三是績效自評與部門決算結合。部門單位績效自評充分利用決算數(shù)據(jù)，整合決算軟件系統(tǒng)，依托自主開發(fā)績效自評模塊，實現(xiàn)部門整體績效自評、項目績效自評預決算數(shù)據(jù)的自動提取匯總，提高績效自評質量與效率。四是將評價結果與下年預算安排結合。將專項資金項目績效評價結果作為預算審查的佐證資料，預算資金安排、政策調整與評價結果掛鉤。

（四）注重結果優(yōu)化資源，邁向“一體化”

明確將績效目標審核結果、績效評價結果作為是否納入項目庫、進行預算調整和預算安排的前置條件和重要依據(jù)。無績效目標和績效目標審核未通過的不納入項目庫，不列預算安排，績效評價結果差或較差的，少安排甚至不安排預算。體現(xiàn)在：一是績效目標結果運用。2019—2022 年初績效目標申報17.95 億元、20.57 億元、22.70 億元、24.87 億元。2023 年起，在年度預算執(zhí)行過程中，涉及預算調整和新增項目的，在預算調整和申請預算時一并填報相應績效目標，從而強化預算編制源頭管控。二是評價結果運用。2019 年，該市在湖南省率先開展專項工作經費預算績效評價，并將評價結果與預算安排直接掛鉤。其中，2019 年，績效評估時核減了相關項目支出資金7396.92 萬元；2020 年，績效評估時核減了相關項目資金5490.1 萬元；2021 年，績效評估時核減了相關項目及資金1760.05 萬元。2022 年預算執(zhí)行中，財政根據(jù)2021 年重點專項資金績效評價結果及市委市政府的決策部署，對2022 年資興市財政預算進行調整，大力壓減一般性支出，將所有單位的專項工作經費在上年的基礎上壓減30%，優(yōu)化財政資源配置，調整支出結構和方向，其中調增支出12583.49 萬元25 個項目，調減支出2223.3萬元22 個項目，并首次把全市干部職工績效獎勵、困難群眾生活救助資金等全額納入預算安排。

二、資興市預算績效管理存在的問題

預算績效管理是一個由眾多環(huán)節(jié)組成的復雜動態(tài)管理系統(tǒng)，在實際推進的過程中，存在諸多問題，成為制約該市全面預算績效管理有效推進的主要短板。

（一）績效理念不強，缺乏“我要績效”的主動意識

預算績效管理是以突出“產出”和“效果”為導向的新型管理理念和方法，它與傳統(tǒng)預算管理理念存在很大的不同。長期以來“以收定支”的預算管理模式，導致“重分配輕管理，重支出輕績效”的觀念根深蒂固。一些部門認為僅是做到把錢合法合規(guī)地花出去就行，至于資金使用后的產出與效益則與己無關。對預算績效管理停留在粗淺的認識層面，產生抵觸情緒和畏難情緒，在推進工作的過程中，存在敷衍了事的不良心態(tài)。另外，財政部門自身對績效管理的認知也模糊不清，認為資金使用績效都是資金管理股一家之事，存在內部認識不一致、工作配合不強等問題。

（二）專業(yè)人才緊缺，存在“人少事多”的突出矛盾

預算績效管理是一項專業(yè)性較強、覆蓋面廣的綜合系統(tǒng)性工作。績效管理工作的實施者既需要具備基本的財務審計知識，又要求對項目或相關業(yè)務非常熟悉，還要了解掌握國家相關政策。當前人員配備與工作需求矛盾較為突出：一是作為績效管理責任主體的各預算部門內部不會設置專門機構和人員負責績效管理工作，預算績效管理工作往往由財務部門負責，而財務人員更多是對財務知識較為熟悉，缺少項目和業(yè)務專業(yè)知識及管理經驗，導致難以對績效目標指標設置及評價標準等績效管理的核心內容作出較為合理的判斷，進而影響績效目標和評價結果的質量和效果。二是財政部門作為預算績效管理的核心部門，受內部部門間合力不足等因素影響，預算績效管理專業(yè)人才十分匱乏，“人少事多”的矛盾突出，尤其是市縣財政部門，很難按時保質保量地完成各項工作。三是預算績效管理工作起步時間晚，基礎薄弱，沒有現(xiàn)成的經驗學習借鑒，只能在工作中邊做邊學、在學習中積累，短時期內只能停留在表面，很大程度上制約了預算績效管理工作的有效推進。

（三）體系不健全，存在“有數(shù)無法比”的評價標準

績效評價指標體系的建立是預算績效管理有效實施的基本條件。多年來，受多種因素影響，地方政府預算績效評價指標體系的建立一直不夠完善。盡管資興市2020 年參照財政部和省財政廳的共性指標框架出臺了共性評價指標體系，制定了專項資金績效評價共性指標表、部門整體支出績效評價共性指標表，但隨著近年財稅體制改革的深化，財政職能不斷變化，以及預算支出范圍逐步擴大，出現(xiàn)一些新情況新問題，已經形成的績效評價指標不能與之相匹配，很多內容難以量化衡量并及時動態(tài)調整。目前，資興市除教育和醫(yī)療兩大系統(tǒng)相對統(tǒng)一完整、行業(yè)相關性強的個性績效評價指標外，其他行業(yè)主管部門尚未建立本行業(yè)完善的個性績效評價指標體系。

（四）主體責任不明，存在“約束不強”的制度政策

一是責任約束不硬，地方和部門組織領導力不強。“一把手”的責任未落實到位，尚未成立預算績效管理領導（工作）小組，負責組織協(xié)調指導本地區(qū)本部門績效管理工作，預算績效管理工作僅由財務部門、財務人員完成。二是激勵約束不強，預算績效管理結果與激勵約束機制沒有形成有效銜接。績效管理結果需要與預算管理進行有機結合才能最大限度幫助提高激勵約束的正面效應。資興市出臺的制度政策中都明確了將績效評估（價）結果、績效目標管理結果與項目立項入庫、預算安排分配、政策調整、年度考核評先等掛鉤的激勵約束機制，但真正能夠利用好約束機制、實施獎懲問責的情況并不多，結果的應用也并不充分。

（五）管理環(huán)節(jié)薄弱，存在“維度不均”的績效短板

目前，制約資興市全面預算績效管理有效推進，管理環(huán)節(jié)方面存在的主要短板有：評估開展滯后，效果不明顯，與項目預算申報融合度不高；目標管理薄弱，表現(xiàn)在預期產出和效果模糊不清；績效評價指標的精準性、科學性有待提高；評價整體性不足，績效評價的深度和廣度仍需拓展、績效評價項目選取范圍窄、缺少對項目成本效益的預測和分析；評價結果應用不充分，績效結果的客觀公正性、科學權威性、全面準確性不穩(wěn)定，影響評價結果質量，導致其結果無法發(fā)揮導向作用；評價結果的應用滯后等。

三、強化資興市預算績效管理的建議

全面實施預算績效管理，推動預算績效管理提質增效，加快疏通堵點、補上斷點、紓解痛點，應從以下四個方面發(fā)力。

（一）強化宣傳教育，增強績效管理主動意識，加快績效管理人才隊伍建設

深入人心的績效管理理念、高素質的專業(yè)人才隊伍是全面預算績效管理順利推進的主要保障。一是要加強財政部門、預算部門主要領導及其工作人員的績效管理意識，用績效考核正面激勵先進、鞭策后進，推動形成人人懂績效、會績效的局面。二是要開展各種形式的宣傳培訓，利用線上線下各種形式來宣傳預算績效管理工作，創(chuàng)造良好的輿論氛圍，讓績效理念深入人心；每年舉辦多層次預算績效管理業(yè)務專題培訓，讓績效管理人員熟知各項業(yè)務知識。三是加強專業(yè)人才隊伍建設，吸引專業(yè)人才參與績效管理工作，注重現(xiàn)有人員的學習能力培養(yǎng)，選拔預算績效管理專家，發(fā)揮引領促進作用。四是鼓勵全市干部職工撰寫理論和實踐文稿，分享績效管理工作經驗與探索思考，提煉典型經驗及創(chuàng)新做法，推動形成“人人講績效，處處用績效，事事有績效”的濃厚氛圍。

（二）加強“高位頂層”推動，壓實主體責任

成立以市主要領導為核心的市績效管理領導小組和以部門主要負責人為組長的部門績效管理工作小組，并作為紀檢監(jiān)察、組織部門考核部門主要領導工作實績和提拔任用的重要依據(jù)，以考核外力倒逼各預算部門加強績效管理，培育“花錢必問效，無效必問責”的績效理念。

（三）建立項目全生命周期管理新機制

一是有效開展項目事前績效評估，建立事前績效評估常態(tài)化機制，建立健全各類項目庫。二是扎實開展績效運行監(jiān)控，做好項目實施過程中的跟蹤問效，緊盯資金用途和方向，及時糾正項目預算執(zhí)行和績效目標之間的偏差，確保“資金跟著項目走，項目跟著目標走”。三是建立問題整改動態(tài)臺賬，采取列條掛賬、清零銷號的方式，緊盯問題整改落實成效。

（四）大力推動績效評價指標和評價標準體系建設

多年來，受多種因素影響，預算績效評價指標體系的建立一直不夠完善，特別是建立一套適合市縣級政府應用的評價指標體系一直是難題。因此如何制訂科學合理、細化量化、可比可測的評價指標和標準體系，一直是預算績效實施環(huán)節(jié)的核心工作，也是工作難點。結合資興市實情，從以下四個方面入手。一是扎實基礎工作，全方位了解評價項目的基本情況，確保績效評價信息的客觀性、評價指標的相關性、評價標準的合理性以及評價程序的規(guī)范性。二是研究制定與項目特性相關的個性指標，向指標庫建設較完善的地區(qū)借鑒學習，收集和積累指標。三是硬化約束行業(yè)主管部門的主體責任，積極施為，組織制定符合本行業(yè)本部門職能職責和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目特點的個性指標體系與評價標準體系。四是規(guī)范績效目標與自評工作，組織專家對其賦分，規(guī)范績效評價指標和標準，以保障目標和自評結果的客觀全面性。■