再議“雙碳”目標下政府節能管理和節能執法

向俊杰 張瑩瑩

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 前言

為了正確認識和明確區分政府節能管理和節能執法之間的聯系和區別，依法高效、恰當地行使這兩種法定行政管制職能，充分發揮兩者在碳達峰碳中和目標實現過程中的協同效用，在碳達峰碳中和“多目標”發展要求的當下，除從法律屬性、實施目標、行使方式等方面對兩者進行詳細分析外［1］，還有必要從有效配置能源資源的角度出發，對兩者進行更加豐富、更為深入的分析研究。本文將從經濟學的視角，以典型案例分析的形式，對政府節能管理和節能執法進行分析和解讀，將兩者實施過程的合法性、合理性與能源資源配置的經濟性、效率性相對照，并從最大限度追求能源資源配置效率出發，系統地論證碳達峰碳中和目標下，節能管理和節能執法發展的新要求，以期對我國碳達峰碳中和目標的最終實現有所增益。

1 一個有關節能管理和節能執法的典型案例

根據我國現行節能法律法規規定，重點用能單位應當按照有關部門的要求開展能耗在線監測系統建設和能耗在線監測工作。沒有按照要求開展的，由職能部門以書面形式責令限期整改。逾期不整改的或者沒有達到整改要求的，由職能部門處以相應數額的罰款［2］。

重點用能單位能耗在線監測制度,既包含節能管理的內容，又含有節能執法的規定。從時間順序上來看，其包含三項獨立的程序，即：（1）針對重點用能單位——下達開展能耗在線監測系統建設和在線監測要求；（2）未按要求開展建設和監測的——書面責令限期整改；（3）逾期不整改或者沒有達到整改要求的——依法予以行政處罰。

從法律屬性上來看，第（1）、（2）項屬于典型的節能行理程序，即為了公共利益需要，通過制定標準或設定目標，利用公權力對能源領域私權行為進行協調和規制。第（3）項則屬于典型的行政執法程序，即針對行政相對人的具體違法用能行為，依法予以強制性追責處理。

從實施方式上來看，第（1）、（2）項適用目的性和靈活性原則，即在下達要求或責令限期整改的過程中，應當以實現節能管理目的為根本指導，靈活運用各種激勵、獎勵、補貼工具，鼓勵、支持、引導重點用能單位采取相應的用能措施。第（3）項適用程序性和原則性原則，即在實施行政處罰的過程中，應當嚴格按照《行政處罰法》及相關法律法規的規定，全面、客觀、公正地履行各項法定程序、調查收集有關證據，并在法定的種類、幅度限度內作出明確具體的行政處罰決定。

在貫徹落實重點用能單位能耗在線監測制度的實踐中，由于不能正確認識和明確區分節能管理和節能執法之間的聯系和區別，不僅出現了目的性、靈活性和程序性、原則性的錯位適用現象，甚至還出現了針對同一用能行為先后采取自相矛盾的處理措施的情況。

首先，最為典型和最為常見的實踐，是將第（2）項責令限期整改錯認為節能執法，但同時又以目的性和靈活性來主導執法程序和執法結果。例如，當職能部門A發現重點用能單位B未按照要求開展能耗在線監測系統建設和在線監測工作時，先對B 進行了行政處罰立案，爾后才向B 下達責令限期整改通知書，但此后A并未按照《行政處罰法》及相關法律法規的規定，履行相應的行政處罰法定程序，而是直到B完成整改后，才又在未經事先告知事實、理由、依據以及聽取陳述、申辯的情況下，直接對B作出不予行政處罰決定。在此種情形中，A 將原本屬于節能管理領域中的事項硬生生地轉變到節能執法領域中來，將職能部門的管理職責直接轉變為重點用能單位的法定強制性用能義務，將節能行政處罰當成實現節能管理目的的任意性手段，不但突破了節能執法的程序性和原則性，損害法律的權威和尊嚴，更是違反了節能管理的目的性原則，將維護公共利益和保護、協調私人合法權益發展的公權力，擅自變更為威嚇、脅迫私人合法權益的任由其隨意操控的工具和手段，極大地破壞了政府的形象和公信力。

其次，將第（3）項節能執法無限期延后，借以“柔性執法”“營商環境”等理由，對逾期不整改或者沒有達到整改要求的，拒不予以行政處罰立案，放任違法用能行為的持續。例如，職能部門A 在下達責令限期整改通知書后，重點用能單位B 逾期未整改或者整改后仍未達到要求，A 在無法采取其他有效節能管理措施的情形下，仍以推行“柔性執法”、優化“營商環境”等為由，拒絕依法對B進行行政處罰立案，這最終將導致B 的違法用能行為在客觀上一直存續而又無有效法律監管。毫無疑問，這同樣會在嚴重損害法律權威和尊嚴的同時，又極大地破壞政府的形象和公信力。

此外，為有效推進重點用能單位能耗在線監測系統建設和在線監測工作的開展，在第（1）項節能管理中，通常會配以財政補貼、資金補助等行政獎勵性政策。在不能明確區分上述（1）、（2）、（3）項本質屬性以及正確實施節能管理和節能執法的情況下，經常會出現一方面認定重點用能單位違反行政管理秩序，應予行政處罰，另一方面卻又要對其改正違法行為的行為予以獎勵，將行政處罰和行政獎勵同時適用于同一事實，嚴重混淆了追責違法與鼓勵先進之間的區別。例如，在把第（2）項錯認為節能執法，對重點用能單位B 進行行政處罰立案的同時責令其限期整改，而隨后，又要依照相關行政獎勵性政策，對B 依照整改要求實施的建設和監測行為進行獎勵。在任何時候，法律的公平和正義都不允許任何人以任何形式從自己的違法行為中獲益，此種情形的出現，更是會在嚴重損害法律權威和尊嚴的同時，又極大地破壞政府的形象和公信力。

2 節能管理和節能執法的經濟分析

節能管理和節能執法的實施，不僅直接關系到法律的權威和尊嚴、政府的形象和公信力，從經濟學的視角來看，也同樣關涉著能源資源的配置效率，并最終影響經濟社會全面協調可持續發展。

在社會能源資源配置過程中，無論是節能管理還是節能執法，都是從公共利益出發，通過公權力的行使以期對社會能源資源進行最有效配置的一種方式或手段。作為能源行政管制領域中最主要和最重要的兩種公權力行使手段，節能管理和節能執法在追求最有效配置社會能源資源目標的同時，選擇的實施路徑和采取的具體措施與手段大相徑庭。從能源資源的價值增殖和分配角度來看，節能管理主要側重于通過政策性鼓勵、支持和引導，充分發揮用能單位在市場激勵機制下的主動性和積極性，從而最大限度地提升能源資源的配置效率，在促進用能單位能源資源價值增殖的同時實現社會能源資源價值的提升，即實現個體財富和社會共同財富的同時增加。而節能執法則主要是通過實施強制性的節能監督或追責措施，限制、禁止用能單位以違法方式利用能源資源，防止其在追求能源資源價值增殖的過程中損害社會公共利益，即防止其以損害或竊取社會共同財富的方式增加其個體財富。從能源資源利用的成本和費用承擔來說，節能管理在追求社會能源資源最有效配置時，通常會對用能單位的創新與進步給予行政性鼓勵和支持，或者直接給予稅收優惠、財政補貼或資金補助，即一般由代表公權力的行政部門與作為個體的用能單位共同承擔能源資源利用效率提升的成本或費用。而節能執法在防止以違法方式低效利用能源資源時，通常會以強制性行政命令的方式責令停止、改正違法用能行為，并根據違法用能行為的性質、情節及后果等作出相應的行政處罰決定，即一般由違法用能主體單獨承擔能源資源利用效率的提升成本或費用，且必要時，其還要對社會公共利益作出相應的賠償。

在以經濟學的方法度量節能管理和節能執法的收益和效用時，應當根據所要實現的目標分別對兩者進行全面、透徹的成本收益分析，并在法律允許的限度內，根據經濟性原則合理選擇兩者的適用情形和方式，保證能以最有效率的方式配置能源資源，爭取使社會能源資源配置總體上達到或者接近帕累托最優狀態。

重點用能單位能耗在線監測制度，目的是“提高能源利用效率，控制能源消費總量，促進生態文明建設”［2］。其中，“提高能源利用效率”，一方面會增加能源資源的經濟收益，實現“節能、增效”，另一方面也將提升能源資源的社會效用，實現“減排、降污”，由其產生的總體收益或效用通常由個體和社會共同分享。“控制能源消費總量”，一方面可能是能源利用效率提高的結果，另一方面也可能是政策性削減投資項目、關停現有產能所導致，在后一種情況下，在其實現污染防治、環境保護等社會公共效用的同時，一般也會減損特定用能主體的經濟權益。“促進生態文明建設”，則是要追求經濟效益、環境效益和社會效益在整體上的統一與協調，尤其是環境效益和社會效益。從成本和收益的視角來看，實施重點用能單位能耗在線監測制度，既可增加私人能源資源價值又可提升能源資源利用的總體社會效用，同時有益于特定重點用能單位和社會總體。但，由上述分析可知，其中僅“提高能源利用效率”這一項直接涉及私人收益的增加，而其他兩項不但不涉及，甚至還會在一定的條件下導致私人利益的減損。

一般情況下，作為個體的特定重點用能單位，將僅會根據其所能得到的私人收益，來衡量其將支付的私人成本，不愿甚至抗拒對其他社會收益支付任何的私人成本。而且其私人成本的支付意愿與其私人收益與其他社會收益的比重成正比，即當私人收益相比于其他社會收益越大時，支付意愿越高，反之，支付意愿越低。如果沒有其他方面的投入或者外部強制力的干涉，則將會造成總體成本或費用投入不足，從而導致重點用能單位能耗在線監測制度目標無法完全實現，尤其是環境和社會目標更將是無從談起。

節能管理和節能執法，實質上是以公權力為后盾，在促進能源資源私人收益增加的同時，保障其環境效益和社會效益充分實現的一種節能行政管制手段或工具。正確實施節能管理和節能執法，是實現能源資源私人權益和社會效用共同提升的基本要求和必要條件。通過節能管理，充分發揮市場激勵和行政獎勵兩種機制的協同作用，在鼓勵、支持和引導私人成本支付的同時又可直接提供足夠的社會公共成本，共同分擔能源資源有效配置的成本或費用。通過節能執法，限制、禁止對能源資源的低效、違法利用，并對損害社會公共利益的行為予以強制性追責，從而在保證依法合理利用能源資源的同時促進能源資源的總體社會效用的實現。

3 “雙碳”目標下節能管理和節能執法的新要求

我國的碳達峰碳中和目標是為了滿足人民日益增長的美好生活需要和公平合理平衡發展而提出的，同時也是黨中央、國務院堅持公平的正義發展理念的一貫體現［3］。“雙碳”目標的實現，要求節能管理和節能執法必須從之前的以經濟建設為中心的“單目標任務”轉變為能夠同時服務于滿足人民群眾美好生活需要和平衡、充分發展的“雙目標或多目標任務”［1］。在“雙碳”目標下，節能管理和節能執法必須要從單純考慮經濟效益向更加注重經濟效益、環境效益和社會效益的統一與協調轉變，必須要根據誰受益、誰付出的公平原則正確處理好私人與社會之間的收益分配和成本承擔，必須要以高度的責任心和強烈的使命感最大限度地提高能源資源的整體配置效率。

1）由于能源資源的稀缺性和環境影響性特征，能源資源消耗和利用產生的社會和環境外部性問題日益凸顯，節能管理和節能執法是“雙碳”目標下解決該外部性問題最主要和最重要的行政管制手段，無論是節能管理還是節能執法，都應當努力通過合法、高效手段將環境和社會的效用與成本納入到能源資源利用的經濟分析中，即通過將外部性問題“內部化”，使私人和社會的成本與收益達至相應的平衡。

2）由于能源資源的基礎性和綜合性作用，在經濟社會全面協調發展的過程中，能源資源配置的公平問題就顯得尤為重要，節能管理和節能執法在調整和規制能源資源的消耗和利用過程中，只有堅持誰受益、誰付出的公平原則，才能協調好各方的主動性和積極性，從而在整體上以最有效率的方式配置能源資源。

3）由于能源資源配置中的公、私領域并不是完全分離和絕對的，而是相互滲透和可相互轉化的，因此，必須以高度的責任心和強烈的使命感，合理、恰當地確定節能管理和節能執法的適用情形和方式，同時維護好能源資源利用過程中的私人權益和公共利益。

“雙碳”目標下，節能管理和節能執法由“單目標任務”轉向“雙目標或多目標任務”，就是要求在其實施過程中，既要考慮技術上的可行性，又要考慮經濟上的合理性，同時還要考慮環境和社會的可承受性，通過依法對能源資源的協調和規制，真正實現“節能降耗、減污增效”以及“保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展”的發展目標。

4 結語

節能管理和節能執法的實施效能，直接影響著我國碳達峰碳中和目標的實現。實踐中，除從法律屬性、實施目標、行使方式等方面對兩者進行了解和把握外，更有必要從有效配置能源資源出發，對兩者進行更加深入、全面和透徹的理解和掌握。只有這樣，才能深入認識兩者之間的差異、有效協調兩者之間的關系、充分發揮兩者各自的效能及其協同效應，從而有效促進我國碳達峰碳中和目標的早日實現。