農村土地承包權的退出及經濟補償機制的構建

□方 穎

（廣西大學農學院，廣西 南寧 530004）

農村土地承包權退出機制的制訂是城鎮化發展的重要舉措，也是農業轉型的重要途徑。但是從我國當前的農村承包經營權退出機制落實和經濟補償機制建設情況來看，其中仍然存在諸多的問題和矛盾。農村土地經營權的流轉存在錯位，形成流動僵局。同時退出機制的不完善造成“兩棲占地”問題的出現，影響盤活農村資源和城鎮化發展。因此需要繼續加強對農村土地承包經營權退出機制的研究，釋放農村經濟潛能，促進農業發展轉型。

1 土地承包經營權退出補償機制的內涵

我國城鎮化發展下，土地流轉方式發生一定的變化，從傳統的包產到戶轉變為現代土地承包經營權退出模式，同時針對土地承包權退出制定補償機制。土地承包權是指農戶通過村委會或者經濟組織等獲得對土地的使用和收益承包權利，是我國特有的農村土地制度物權管理模式[1]。對于我國農戶來說，土地承包經營權是主要經濟來源和財產權，關系著農民的生活。土地承包權退出機制是結合我國現行的法律規定，以農戶自愿為基礎的退出土地承包經營權的模式。在退出機制中，發包方需要給予農戶一定的經濟補償。但從當前情況來看，該制度的實施中仍然存在諸多不足，導致土地制度中出現多占承包的現象，部分農民即使不耕種土地，也不愿意轉讓土地的承包權。土地承包經營權退出機制具有以下特點。一是土地承包經營權退出機制需要保證退出的徹底性，“三權分置”狀態下，農村土地承包退出機制包括權利的退出和放棄。二是農村土地承包權的退出具有不可逆特征，相對于經營權的入股、轉包等形式來說，承包權的有償退出不得隨意更改。三是土地承包權的退出機制要保證自愿性。四是土地承包權的退出需要做出一定的經濟補償。

2 土地承包權退出補償機制落實的重要性

在國民經濟的快速發展下，農村經濟發生巨大變革，大部分農戶的經濟結構都發生了一定變化，形成多種收入共存的經濟結構模式，土地經營的收入在農戶總收入中所占比例減小。出現這種情況主要有以下幾個原因。一是市場經濟快速發展，逐漸滲透到農村經濟中，農民在市場經濟中形成多種不同的身份。二是科技快速發展，農藥、施肥、收割等都逐漸實現機械化，農村勞動力大量解放，為農民的多種經濟收入結構模式發展奠定基礎。三是國家大力普及義務教育，國民素質得到有效提升，農民知識和綜合素質逐步提高，獲得更多在城市發展的機會。

從以上分析可知，農民獲得更多離開農村、流入城市的機會和資本。在此背景下，農村大量勞動力從農村流向城市，城市的大部分崗位中都有農民工的參與，特別是建筑、快遞行業幾乎被農村務工人員承包。一方面，大部分農村青年都能夠完成學業，可以在城市中獲得穩定的工作，具有更強的生活保障。比如，可以進入企業單位或者進入體制內工作。另一方面，農民工進城務工后，收入有所提升，獲得在城市生活的資本，選擇在城市定居。在這種情況下，農民需要變更戶籍，將農村戶口轉移到城鎮，便于其子女入學和房產落戶等。這部分人對土地的經營需求減弱，是土地承包權退出的重要群體，因此在土地承包權的經營中可以通過適當的經濟補償，鼓勵這部分人退出土地承包經營權[2]。

以上兩種群體的統一特點是其離開農村后不會再回到農村，或者短時間內不會在農村生活，其土地會漸漸荒廢，但是由于土地承包權仍然在其手中，其他人不得隨意流轉和應用，為了維護權益人合法權益，需要采用合理的退出機制，給予其一定的經濟補償，同時促進土地資源的流轉和優化。

3 農村土地承包權退出制度實施現狀

3.1 土地承包權能設置不合理

新中國成立后，我國土地制度經過多次變革，從最開始的集體所有制到農民承包，又經過土地“三權”分置。從我國的土地制度進程變化情況來看，農村土地的權力范圍不斷擴大，但總體來說土地承包經營權的設置仍不完善。

土地承包經營權規定農民對土地只有收益和使用權限，沒有轉讓、抵押以及流轉等權限。同時對土地集體所有制的主體界定不清晰，土地集體所有的權限主體不統一。此外，土地集體所有制的產權虛化，邊際不清，導致在土地承包中農民的主體利益易被侵犯，引發農民與基層干部間的矛盾。我國針對農村土地承包的問題制定了相應的法律法規，進一步明確了農村土地承包的物權屬性，賦予農民土地承包和流轉的法律收益。農村土地是農民群體的重要資產，卻無法進行抵押，解決農民生產資金問題，不利于農業生產經營發展壯大。農村經濟的快速發展對土地權利產生更大的需求。同時，法律規定如果農村全家遷入市區，戶口轉為非農，需要將土地承包權交還給承包方。為了避免這個問題的出現，部分進城的農民仍然保留農村戶口，導致我國出現半城市化的生產方式，農村土地的撂荒情況更為突出。

3.2 補償資金籌措難度大

從我國現有的農村土地承包權退出補償機制試點開展情況來看，補償資金來源有限，籌集難度增大。農民在土地承包權退出中需要的資金補償數量大，雖然具有退出土地承包權意愿的農民數量多，但是其對補償款的資金期望也比較高，如果補償資金數量無法達到其期望值，就會造成農民一直對退出處于觀望狀態[3]。而大部分村委會自身財力有限，無力承擔退地補償費用。如果通過貸款融資的方式籌措補償資金，獲得的土地流轉利潤遠低于支付貸款的利息成本，會導致村集體大量負債。部分農村雖然嘗試與企業構建墊付的資金補償模式，但是并不符合土地流轉初衷，該模式一般只針對企業承接土地的流轉項目，與當前倡導的新型農業經營主體無關，仍然無法真正解決資金籌措問題。

3.3 農民退出土地比較分散

農民土地承包權退出秉承自愿原則，同時從總體來說選擇退出的農民大部分都是全家搬離農村，這部分農戶數量比較少，導致退出的地塊比較分散，在土地改革推進中存在諸多問題。而且我國土地分配中，為了確保公平性，每個家庭的土地結構都比較分散，愿意退出與不愿意退出的農戶穿插，導致退出的土地無法連片，后期流轉和應用的難度大。此外，同一個村落不同地塊的土質結構、交通條件等都存在一定的差異性，難以進行后期對分散地塊的整合，農民也并不愿意為了退出機制而互換地塊，進一步限制了土地利用效果。

3.4 退出機制的后續保障不完善

我國土地退出機制的后續保障工作不完善，這也是農戶退出土地承包權的重要限制因素。部分農民認為土地是保證基本生活和生存的重要經濟來源，雖然部分農民已經在城市中有固定的住所和收入，但仍然將土地作為心理上的保障。而且其擔心退出土地承包權后，后期如果土地能夠獲得國家的補貼，自己失去補貼權限。當前我國已經提出第二輪土地承包延期策略，但是針對這項政策并未提出明確的保障措施，農民的退出意愿不強。此外，土地是農民最大的安全感，雖然退出土地承包權會獲得一定的經濟補償，但是由于補償保障機制不完善，失去土地意味著農民失去最基礎的保障[4]。在就業、醫療以及教育等方面很可能會陷入困境，因此農民不愿意退出。

4 農村土地承包權的退出及經濟補償機制建構策略

農村土地承包權的退出和經濟補償機制構建仍然存在一定的不足，導致土地退出機制落實存在一定難度，需要結合當前的問題進一步優化退出機制，為農民提供有力的退出保障，促進土地流轉效益提升，保證農民的合法權益和基本生活，從而推進土地改革工作的順利開展。

4.1 開放農民土地權益結構，完善經營權能

土地制度改革應以維護農民的權益為基礎。習近平總書記針對農村土地改革工作作出重要指示，要求農村土地承包需要開展確權登記工作，充分保護農民土地的承包經營物權。新中國成立后，我國的農村改革實踐證明，農村土地承包經營中打破傳統集體所有制的限制，包產到戶的方式提升了農民土地耕作的積極性，徹底轉變農村發展面貌，夯實農村土地經營基礎。步入“十四五”階段，我國已經進入新發展時期，社會經濟發展發生巨大變革，農村土地承包經營的物權發生轉移，城鎮化發展背景下，隨著農村人口的遷移，土地退出機制的經濟補償方式也應為農民權益維護提供保障。農村土地管理股份制有效解決了農村土地虛位問題，將土地所有權和經營權結合，通過分紅的方式結合農民個體與集體經濟利益。同時，農業土地承包經營權永久退出的方式可以將土地的經營權徹底交還給村集體，由集體將土地外包。當前，我國的土地承包期再次延長，從第一輪到第三輪承包總期限達到75 年，真正賦予土地物權屬性，土地成為農民最基本的財產。政府需要結合當前土地改革模式，繼續探究土地集中退出的創新道路，創新集體運營方式。

4.2 做好土地退出試點工作，推動退出機制的穩步發展

農村土地制度改革工作中試點探索是關鍵，試點的建設有利于觀察土地退出機制是否合理，并及時對不合理的地方進行整改，形成完善、可行的模板后再進行推廣。小體量的試點更有利于調整，大面積推廣一旦出現問題，將會造成難以挽回的后果。試點的選擇需要兼顧經濟發達地區以及欠發達地區不同區域的發展情況，同時結合不同土地性質，包括水田、山區、旱地等展開試點工作。多元化和差異化的試點有利于發現退出機制中的共性問題和個性問題，實現橫縱向的對比，綜合分析關鍵問題，獲取試點經驗[5]。要進一步探究其中的問題和尚未解決的難點，做好成果推廣工作。

4.3 多渠道籌措資金，促進土地退出落實

因為補償資金不合理、不到位，大部分具有土地退出補償意愿的農民仍持有觀望態度。因此政府需要大力整合退出補償資金，從不同渠道籌集土地退出補償資金。一是政府的財政撥款。對于村集體經濟發展落后的地區，政府可以從財政方面設置土地退出補償專項資金，可以采用多級政府比例分攤的方式進行資金周轉和籌集，或者以多村聯合的方式，構建村集體資本。二是通過對土地經營權的抵押，解決退地補償問題。三是結合金融政策，從農發行等金融機構中獲得融資產品，利用信貸的方式撬動資本，為農村土地退出提供補償資金。

4.4 完善土地退出配套措施，保障農民合法權益

從農民的角度來說，土地是農民最大的保障。即使部分農民已經在城市定居，但是土地仍然是其經濟安全后盾，這也是土地退出中最大的難題。要想解決這個難題，需要為農民提供新的經濟安全保障。一是土體退出和集體產權改革。需要構建多種權益結合的退出機制，比如可以設置集體成員權退出、承包土地與宅基地共同退出等多種退出模式，一方面可以加大農民的補償力度，另一方面也可以規范永久退出機制。二是要加強退出土地農民的社會保障。整合城鄉戶籍制度，為農民的城市落戶提供便利，保證農民在退出農村戶口后，可以享受同等的城市福利待遇[6]。同時，要考慮土地退出后農民的經濟收入問題，可以為農民提供免費就業培訓，保證農民收入的穩定性。三是要完善農村社會養老保障。可以采用土地換社保的方式，為農民提供養老福利，提高農村老人的養老待遇。在農村構建多元立體化養老機制，比如在農村建立統一養老機構，分擔家庭養老壓力，使年輕人更踏實的扎根于城市建設，縮短土地退出的觀望期。

4.5 做好土地再利用規劃工作，提升土地價值

落實農村土地承包權的退出機制時，不僅要關注農民的土地退出面積和退出率問題，還需要充分利用市場化發展手段，形成土地退出和利用的一體化機制。一是要統一收購土地，做好對農村土地的整理工作。同時加強對農田土地基礎設施建設，擴大土地的耕地范圍和面積，解決農村土地分散的問題。二是要將農村的退出土地通過掛牌產權交易的方式進行流轉，合作社、農業專業戶等都可以結合地塊和自身計劃選擇合理的地塊進行經營。村集體可以結合經濟組織需要，構建新型農業主體，擴大退出土地的經營范圍，提升退出土地的利用效率。三是要科學規劃土地資源，結合土地開發項目，充分利用退出土地優化鄉村環境，構建旅游項目等，提升土地資源的價值，進一步降低農村用地壓力。

5 結束語

農村土地承包權的退出和經濟補償機制是新農村發展的重要方向。城鎮化發展下，農村人口大量外流，造成土地閑置、荒蕪，浪費了土地資源。土地退出機制的開展可以盤活土地資源，提升農村土地利用效率。從當前的試點開展情況來看，無論是土地退出機制還是補償機制都存在一定的問題，因此需要結合我國不同區域情況，繼續開展試點研究，探究多種退出模式，并為農民提供資金以及社會保障，解決農民土地退出后的顧慮，優化土地流轉機制，同時充分做好退出土地的規劃工作，提高流轉土地的應用價值。