基于政務輿情的營商環境要素研究

沈 超，熊振宇，劉莉敏

（南京郵電大學 管理學院，江蘇 南京 210003）

營商環境是一個國家及區域社會經濟發展的重要軟實力，是加強國際競爭力的關鍵。在當前經濟發展現狀下，營商環境涵蓋多主體、多區域、多領域，優化營商環境一方面能帶動區域產業轉型升級，另一方面能提升區域就業水平。在經濟社會轉型過程中，突發公共事件和國際社會動蕩催生一系列民生熱點輿情，熱點事件的快速、廣泛傳播極易引發網民激烈討論，形成海量的政務輿情信息，反映當前社會發展狀況，對其加以利用能夠實現營商環境的動態評價。本文分析了政務輿情的特征與分類，從社會環境、市場環境、政務環境、法治環境四個維度構建營商環境評價指標體系，分析政務輿情與要素的關聯，為優化營商環境提供參考。

一、營商環境評價研究和實踐

（一）國內外研究

這些研究包括國外營商環境評價體系。2003年，世界銀行構建營商環境評價指標體系，開始發布《營商評價報告》。與此同時，國外學者研究與營商環境概念相似的商業環境、投資環境。如Stankovic利用層次聚類和方差分析法，分析了塞爾維亞17個獲得BFC（商業環境友好）認證城市的營商環境，確定了吸引外資的4個重要評價標準是：地方經濟發展的戰略方針、高效的建筑許可證簽發制度、信譽和金融穩定，以及公私伙伴關系的促進。國內營商環境評價體系。營商環境研究也引起國內學術界的廣泛關注，李志軍對我國地級市的營商環境進行評價分析。彭迪云、陳波等人從經濟環境、市場環境、基礎設施和支持環境4個方面選取了23個指標，進行實證研究。許曉冬針對我國不同區域發展的情況，以市場化、便利化等指對遼寧、山東、江蘇三省營商環境建設情況進行綜合評價。

（二）我國不同省份進行了營商環境優化的實踐。如2014年，廣東省建立區域營商環境指標體系，將國際化、市場化和法治化三項設為一級指標，針對一級指標增添了12項考核目標以及48項二級指標。2016年，江蘇省在世界銀行《營商環境報告》的基礎上構建簡政放權創新創業環境評價指標體系，后更新為“營商環境評價體系”。2019年將營商環境納入政府考核體系，針對設區市和區縣設置了差異化的營商環境評價體系。

二、政務輿情的特征分析

（一）政務輿情的界定

近年來，“輿情”一詞多次出現在黨和政府的政策文件中，輿情研究也在我國學術界發展起來，“政務輿情”“民生輿情”“社會輿情”等細分概念逐漸被大眾知曉。“政務”指政府的事務性工作，泛指行政事務，即國家的管理工作；政務輿情即涉及這些政府事務性工作的輿情。政務輿情主動聚焦公眾的核心議題，關注公眾的情緒情感，致力尋求社會共識的建構。

（二）政務輿情的特征

突發事件下負面政務輿情削弱政府執政話語權，全方位引導、治理有助于政府動態化解民生熱點話題、維護互聯網空間秩序。總的看來，當前政務輿情在互聯網時代下呈現出以下特征：

1.廣泛性。在當前互聯網的時代背景下，智能手機逐漸普及化，人們隨時隨地可以通過各類網頁、微信、微博等軟件渠道了解新聞，獲取即時的輿情信息，并透過網絡對輿情事件發表自己的觀點。當突發性熱點事件被媒體發布在互聯網上時，廣大網友會迅速對此類爭議性話題進行轉載和傳播，從而引起廣泛的關注和討論，引起政府部門的關注。因此，當前的政務輿情具有廣泛性。

2.時效性。當前在網絡“推手”的作用下，政務輿情普遍傳播快、范圍廣、影響大，尤其是一些熱點事件，極易引發激烈的討論，形成巨大的輿論壓力。因此，政府如果不針對輿情及時向民眾作出回應，往往變得被動，難免形成一些輿情風波，造成無法挽回的局面。顯然，政務輿情具有很強的時效性。

3.多元性。由于政務輿情是涉及政府事務的輿情，所以政務輿情一般涵蓋了當前政府管轄內多個社會領域的信息，主題極為寬泛。如“孕婦輸液發現藥過期3個月”涉及醫療安全監管方面的政府事務、“三全豬瘟水餃輿情事件”則需要政府從食品安全監管不到位的角度去回應民眾的疑問。可見，政務輿情的信息具有多元性。

4.隱蔽性。通過在線的開放式平臺，網民可以暢所欲言，海量的信息包含著民眾態度、價值觀念和思維方式上的異同，且微博和微信尚存在部分用戶注冊信息的虛假性，有些虛假信息暴發產生的社會影響是不可估量的。如新冠疫情防控期間，網上總有極個別不法分子蓄意散布虛假疫情謠言，引起周邊網民恐慌，造成不小的社會影響。很多時候難以查清此類不法分子的身份，由此可見，政務輿情具有一定的隱蔽性。

（三）政務輿情分類

政務輿情事件涉及的職能部門主要是工商、城管、食藥監等多部門。即政務輿情涉及多個社會領域的問題，因此也要從多個角度切入進行輿情研究。依據政務輿情事件的內涵歸納出了五個主要類別的政務輿情，分別是由推行的政策和工作措施引發的輿情事件。影響民眾利益的輿情事件，主要反映在食品、藥品安全等領域，突出表現在事件中政府相關部門監管不當、不作為或亂作為而引發的輿論風潮，該類事件涉及大眾生活的方方面面，較為復雜。因政府公職人員特權和腐敗行為引發的輿情事件，突出表現在官員作風問題上，涉及城管暴力執法、干部違法亂紀等話題，該類事件以負面效應為主，影響度較大。重大突發事件引發的輿情事件，主要反映在自然災害、事故災難、社會安全事件等方面，該類事件往往事發突然，波及面廣，影響重大。最后是其他包含了環境污染、消費糾紛維權、行業治理、醫療服務以及教育領域等多方面的政務輿情事件。

三、基于政務輿情的營商環境評價研究

根據政務輿情的特征與分類，參考世界銀行、國務院《優化營商環境條例》以及綜合我國各省市的營商環境評價指標體系，構建適合本研究的營商環境評價體系，主要是從社會環境、市場環境、政務環境及法治環境4項指標展開。這4項指標是相互滲透的，就如社會環境和市場環境具有相互影響的效用。由于我國政府的服務性政務環境與社會環境和市場環境息息相關，法律不僅規范政府職責，還約束市場環境，因此法治環境對政務環境和市場環境有正向影響（圖1）。

圖1 基于政務輿情的營商環境評價指標構建

（一）社會環境對營商環境的影響分析

社會環境是人類生活所處的直接環境，是人賴以生存的基礎環境。社會環境主要包括生態環境、基礎建設、周邊環境、社會保障與文化環境。其中生態環境作為社會經濟系統存在和運行的環境基礎，不僅直接影響經濟生產力，而且對經濟發展的環境也會造成巨大影響。換言之，生態環境的惡化，除了導致生產力低下等可視性經濟損失外，也會對地區產品的市場競爭力和投資環境產生影響，從而直接或間接延緩社會發展的進程。此外，基礎建設、周邊環境、社會保障和文化環境也會影響人們日常生活工作的舒適性，進而影響營商環境的良好性。社會環境的優化有助于經濟結構的調整以及經濟增長方式的轉變，促進經濟社會持續健康發展。

（二）市場環境對營商環境的影響分析

只有將企業放入某個市場環境中，企業才能夠存活和發展。在市場經濟體制中，政府調控是“有形手”，市場則被稱作“無形手”，這也體現了市場對于經濟的調節作用。市場環境通過價值規律引起的不可控的市場供求關系的變化，進而影響以市場主體為導向的營商環境，有利于體現營商環境的公平性。若市場環境能夠提供更優質的市場服務，則市場主體會對營商環境滿意度更高，對客戶也能提供性價比更高的服務，降低惡性競爭的概率，不斷優化營商環境。

（三）政務環境對營商環境的影響分析

政務環境不僅能夠反映某個地方政府的服務建設或政策扶持，也能反映政府管理與服務職能工作的履行狀況。政務環境的優劣影響營商環境的優化進程，而與營商環境相關的政務環境主要指行政審批的過程以及權力的范圍，政務環境的優化有利于在政府部門處理市場主體事務的速度加快且處理更加規范，節省時間成本。因此，要從政務服務、規劃審批、行政管理、行政作風、市場監管、市場政策和治安環境這七個方面來衡量政務環境的優劣。政務環境的優劣可以說是營商環境的“風向標”，決定著投資引商的成敗，決定著營商環境的優劣。

（四）法治環境對營商環境的影響分析

法治環境是市場主體健康發展的基礎環境，主要反映能否為眾企業健康發展提供最公平的法制保障。營商環境的建立與優化主要通過政府部門的執政進行實現，而執政的實現主要通過嚴格的法律規定對各項行為進行規范。在嚴格的法治體系中進行市場主體的運轉才能讓市場主體認清市場的法律邊界，從而維持良好的市場秩序。法治環境的規范也會使政府規范負責的業務、遏制權力的濫用，從而使政府向服務型方向轉型，最終優化營商環境。

優化營商環境是振興區域經濟發展的重要任務，也是一項極為復雜的系統工程，涉及社會、市場、政務和法治等要素。營商環境評價旨在通過了解營商環境的發展現狀，從中發現存在的問題及影響其發展的制約因素。從政務輿情視角構建營商環境評價體系有利于深入認識營商環境要素。