加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的思考

鄭娟 南京江北新區(qū)管理委員會建設(shè)與交通局

引言

黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會將財(cái)會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系及政府會計(jì)制度的實(shí)施，對我國行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)能力提出了更高的要求，迫切需要行政事業(yè)單位提升財(cái)務(wù)監(jiān)督工作水平，構(gòu)建業(yè)財(cái)融合財(cái)務(wù)新格局。

充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效實(shí)施的有力保障，是行政事業(yè)單位廉潔性保證的重要基礎(chǔ)。研究行政事業(yè)單位目前財(cái)務(wù)監(jiān)督存在的問題，結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代如何優(yōu)化財(cái)務(wù)監(jiān)督工作，對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督進(jìn)行深入的分析和探討具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督存在的問題

（一）財(cái)務(wù)監(jiān)督有待深入，作用發(fā)揮不充分

財(cái)務(wù)會計(jì)轉(zhuǎn)型到管理會計(jì)是必然趨勢，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作應(yīng)由核算階段向風(fēng)險(xiǎn)控制、決策支持轉(zhuǎn)移。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位仍以事后核算為主，財(cái)務(wù)信息大多在業(yè)務(wù)開展之后生成，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)滯后，信息及時(shí)性不足。

財(cái)務(wù)監(jiān)督目前主要處于事后監(jiān)督階段，在事前、事中參與度不夠，事前評估不足，事中無法及時(shí)了解業(yè)務(wù)現(xiàn)狀。審核報(bào)銷單據(jù)往往沒有時(shí)間仔細(xì)研究經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的具體情況，審核環(huán)節(jié)流于形式，財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理職能未得到充分發(fā)揮。

（二）內(nèi)部協(xié)同有待提升，績效管理業(yè)財(cái)融合不夠

業(yè)財(cái)融合是通過整合資源，提升效率，做到業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的系統(tǒng)性、全局性融合。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位協(xié)同性差，溝通不暢，業(yè)財(cái)融合性不夠。行政事業(yè)單位目前的財(cái)務(wù)流程大都是預(yù)算-執(zhí)行-決算流程。全面預(yù)算績效管理實(shí)行以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門未能充分協(xié)同開展相關(guān)績效管理工作，大部分單位的績效管理也未完全嵌入預(yù)算流程之中，主要問題表現(xiàn)在：

一是預(yù)算編制階段，業(yè)務(wù)部門自行根據(jù)相關(guān)支出需求編制預(yù)算績效目標(biāo)和預(yù)算測算依據(jù)，財(cái)務(wù)部門往往機(jī)械參照往年標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)核編報(bào)，未深入了解業(yè)務(wù)特點(diǎn)；或是財(cái)務(wù)部門獨(dú)立編制績效目標(biāo)，業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)部門之間未積極溝通對接。導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容不細(xì)不實(shí)，預(yù)算編制與實(shí)際業(yè)務(wù)活動相差較大。

二是預(yù)算執(zhí)行階段，財(cái)務(wù)部門不了解項(xiàng)目實(shí)時(shí)動態(tài)，一般都在業(yè)務(wù)部門需要資金支付時(shí)才參與進(jìn)來，導(dǎo)致績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度跟蹤不到位，以及無法深度研判未達(dá)目標(biāo)事項(xiàng)的原因，也無法提出切實(shí)有效的應(yīng)對策略。如政府采購項(xiàng)目，預(yù)算下達(dá)后，是否按合規(guī)且適合的方式進(jìn)行政府采購程序，是否按政府采購的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購公告、中標(biāo)單位公告，以及合同公示；合同簽訂后供應(yīng)商的履行情況，有無達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)，是否達(dá)到合同支付節(jié)點(diǎn)，財(cái)務(wù)部門都未實(shí)時(shí)了解。

三是決算階段，單位往往由財(cái)務(wù)部門根據(jù)本部門掌握或認(rèn)為的信息，開展績效自評價(jià)；業(yè)務(wù)部門并不充分參與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度以及各績效指標(biāo)完成值的確定，導(dǎo)致績效評價(jià)缺少足夠的績效評判，往往只是將預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行簡單總結(jié)和分析。比如補(bǔ)助資金類項(xiàng)目，僅對發(fā)放是否到位，發(fā)放是否及時(shí)進(jìn)行考核，未對其補(bǔ)助資金發(fā)放后是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果進(jìn)行跟蹤和反饋，未將預(yù)算績效評估結(jié)果與之后年度的預(yù)算安排掛鉤，從而減少預(yù)算安排或進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，沒有形成績效與預(yù)算的合力，績效管理價(jià)值未得到發(fā)揮。

（三）財(cái)務(wù)監(jiān)督有待加強(qiáng)，專業(yè)人員較缺乏

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作屬于內(nèi)部管理職能范疇，不是主要業(yè)務(wù)，且之前行政事業(yè)單位主要實(shí)行會計(jì)集中核算制，由各級財(cái)政部門財(cái)務(wù)集中、人員集中，統(tǒng)一核算。這一方面導(dǎo)致行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員往往被誤解為僅是“報(bào)賬員”，財(cái)務(wù)應(yīng)主動監(jiān)督業(yè)務(wù)執(zhí)行情況的職能被弱化，財(cái)務(wù)監(jiān)督無法充分發(fā)揮“最后一道防線”的作用[1]；另一方面也導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作普遍不被重視，專業(yè)財(cái)務(wù)人員不足，財(cái)務(wù)監(jiān)督能力有限。如在日常財(cái)務(wù)工作任務(wù)較重的行政事業(yè)單位，普遍存在人手不足、財(cái)務(wù)人員身兼多職或由非專業(yè)人員擔(dān)任財(cái)務(wù)工作人員的問題，極大弱化單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督水平。隨著政府會計(jì)準(zhǔn)則制度頒布實(shí)施和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理日益復(fù)雜，亟須具備較高水平知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、履職能力的財(cái)務(wù)人員。但目前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員核算型多，管理型少，素質(zhì)參差不齊，既難以勝任財(cái)務(wù)工作的轉(zhuǎn)型要求，也無法滿足新時(shí)期行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的能力需要。

（四）信息孤島有待突破，信息共享不完全

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門的信息化系統(tǒng)，多數(shù)為滿足自身部門的需求而建設(shè)，缺少頂層設(shè)計(jì)，業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)未能實(shí)現(xiàn)高水平的信息共享和延伸貫通，信息孤島現(xiàn)象仍然存在。[2]

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算一體化平臺可以滿足預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行工作要求，也可以傳送數(shù)據(jù)進(jìn)行賬務(wù)自動生成處理，預(yù)算績效管理模塊也開始啟用，可以掌握事前績效評估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效自評估信息。資產(chǎn)系統(tǒng)可以反映資產(chǎn)的存量、新增以及報(bào)廢處置信息。合同系統(tǒng)也可以反映已簽訂合同供應(yīng)商情況、合同履行情況。

但在實(shí)踐過程中，財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間，財(cái)務(wù)系統(tǒng)與績效系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、合同系統(tǒng)之間仍未打通信息壁壘，制約了財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)對接與實(shí)時(shí)交互，造成財(cái)務(wù)監(jiān)督難以穿透層級。例如，業(yè)務(wù)部門在政府采購服務(wù)簽訂合同后，雖然在合同系統(tǒng)中建立了包含項(xiàng)目名稱、合同金額、供應(yīng)商、合同履行進(jìn)度、資金支付進(jìn)度的臺賬信息，但由于業(yè)務(wù)合同數(shù)據(jù)未與財(cái)務(wù)一體化系統(tǒng)實(shí)時(shí)交互，財(cái)務(wù)人員仍需面對大量的紙質(zhì)報(bào)銷單據(jù)，對報(bào)銷金額準(zhǔn)確性、附件完整性、賬實(shí)一致性等逐一確認(rèn)，財(cái)務(wù)部門審核工作量與壓力與日俱增，容易出現(xiàn)重復(fù)報(bào)銷、重復(fù)入賬、金額計(jì)算有誤等問題。這些完全可以通過建立業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)對應(yīng)信息流來實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)監(jiān)督的變革融合迫切需要完善行政事業(yè)單位的信息化建設(shè)。

二、強(qiáng)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督的應(yīng)對措施

（一）構(gòu)建財(cái)務(wù)管控體系，充分發(fā)揮監(jiān)控管理效能

充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督功能，必須改變傳統(tǒng)的事后核算的財(cái)務(wù)管理模式，需將內(nèi)部控制流程嵌入全生命周期，事前評估、事中跟蹤、事后反饋，提高財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。財(cái)務(wù)部門應(yīng)將內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)項(xiàng)目、預(yù)算管理以一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則內(nèi)置在流程中，擺脫只能事后追溯的被動局面，形成縱向管理動態(tài)循環(huán)，提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性和效益性。[3]

行政事業(yè)單位運(yùn)行涉及業(yè)務(wù)、采購、資產(chǎn)、合同、預(yù)算、績效等方方面面，財(cái)務(wù)部門應(yīng)從主要業(yè)務(wù)活動入手，梳理各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，分析業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，確定財(cái)務(wù)監(jiān)督及應(yīng)對策略，建立具有可操作性的財(cái)務(wù)監(jiān)督流程制度。并將流程書面化，使其具備可操作性，使財(cái)務(wù)人員之外的業(yè)務(wù)人員，也能按照制度要求，參與到財(cái)務(wù)監(jiān)督的工作中去。同時(shí)，要將責(zé)任落實(shí)到具體人員，層層分級，責(zé)任到人，及時(shí)考核每個(gè)工作人員對內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)監(jiān)督的落實(shí)情況，以確保財(cái)務(wù)監(jiān)督活動的有效貫徹。

以辦公設(shè)備購置項(xiàng)目舉例，設(shè)備購置項(xiàng)目立項(xiàng)前，財(cái)務(wù)部門就應(yīng)與采購業(yè)務(wù)部門充分溝通預(yù)算編制內(nèi)容是否符合配置要求和標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算績效目標(biāo)是否具有操作性和代表性，是否采用合適的采購方式進(jìn)行采購。合同簽訂后，財(cái)務(wù)部門也應(yīng)同步了解合同履行進(jìn)度，進(jìn)行績效跟蹤，是否達(dá)到預(yù)算執(zhí)行條件。設(shè)備購置完畢，應(yīng)及時(shí)登記資產(chǎn)系統(tǒng)，進(jìn)行績效評估，并將評估結(jié)果反饋至財(cái)務(wù)部門，及時(shí)反映業(yè)務(wù)現(xiàn)狀，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能。

（二）分類建立稽核流程，推進(jìn)績效管理業(yè)財(cái)融合

只有財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門密切合作，信息實(shí)時(shí)共享，才能發(fā)揮整體力量。行政事業(yè)單位應(yīng)建立稽核牽制機(jī)制，倒逼財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同與融合，在提升財(cái)務(wù)監(jiān)督綜合水平的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)將業(yè)務(wù)部門引入績效指標(biāo)設(shè)計(jì)和指標(biāo)值設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)基于業(yè)務(wù)真實(shí)數(shù)據(jù)開展運(yùn)行監(jiān)控、決算環(huán)節(jié)深度結(jié)合資金情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況開展績效評價(jià)，為提升預(yù)算績效管理水平夯實(shí)基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)監(jiān)督發(fā)揮效力，需要全覆蓋地發(fā)揮內(nèi)部稽核牽制作用。稽核牽制既應(yīng)用在全系統(tǒng)層面，也應(yīng)用在具體流程層面；既應(yīng)用在財(cái)務(wù)活動層面，也應(yīng)用在業(yè)務(wù)活動層面，橫向連接、整合監(jiān)督資源，增強(qiáng)監(jiān)督效率與效果。[4]行政事業(yè)單位可采取分類稽核模式，對不同類型的資金采取不同的監(jiān)督流程和信息共享機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督效率。

比如，可將預(yù)算項(xiàng)目分為政府采購服務(wù)類、設(shè)備購置類、工程項(xiàng)目類、補(bǔ)助資金類。對不同類別預(yù)算項(xiàng)目活動全過程進(jìn)行分流程監(jiān)控，精準(zhǔn)高效定位不同類別預(yù)算資金風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生的流程節(jié)點(diǎn)、產(chǎn)出效益，在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)部門必須和財(cái)務(wù)部門及時(shí)溝通同步項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，高效發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督效力。

（三）加強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，構(gòu)建高水平財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍

高水平的財(cái)務(wù)隊(duì)伍是加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要保障。行政事業(yè)單位需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，重視專業(yè)財(cái)務(wù)隊(duì)伍打造，推動財(cái)務(wù)人才轉(zhuǎn)型。財(cái)務(wù)隊(duì)伍不僅應(yīng)有懂核算的財(cái)務(wù)人才，還需將精通業(yè)務(wù)、信息化建設(shè)人才也納入財(cái)務(wù)隊(duì)伍之中。

財(cái)務(wù)人員需精通業(yè)務(wù)，要深入業(yè)務(wù)前端開展業(yè)財(cái)融合，與業(yè)務(wù)部門緊密合作，將財(cái)務(wù)審核監(jiān)督由事后提到事前、事中，將財(cái)務(wù)監(jiān)督從業(yè)務(wù)末端推向前端，把財(cái)務(wù)體系真正滲入行政事業(yè)單位運(yùn)行的整個(gè)周期，使財(cái)務(wù)部門既對業(yè)務(wù)部門提供服務(wù)，又向業(yè)務(wù)部門實(shí)施管控，發(fā)揮財(cái)務(wù)保障和監(jiān)督管控職能。[5]

要加大高素質(zhì)會計(jì)人員引進(jìn)，根據(jù)實(shí)務(wù)開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)實(shí)際參與到業(yè)務(wù)活動中去，學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)平臺等信息系統(tǒng)知識，豐富知識結(jié)構(gòu)，打造學(xué)習(xí)型全能財(cái)務(wù)管理組織隊(duì)伍。

（四）加強(qiáng)信息化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全方位一體化監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)繼續(xù)加大信息化管理系統(tǒng)，優(yōu)化流程、提高工作效率，構(gòu)建業(yè)財(cái)融合機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，最終高效發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督效能。不同系統(tǒng)之間功能各自獨(dú)立，如何通過信息化建設(shè)方式將行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)活動系統(tǒng)數(shù)據(jù)成功對接，實(shí)時(shí)交互，是需要解決的難點(diǎn)。

信息化系統(tǒng)建設(shè)必須具有全局性、前瞻性。頂層設(shè)計(jì)上，要求事前、事中、事后全生命周期進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，對不同的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)差異化流程，將內(nèi)部控制規(guī)則以一定的標(biāo)準(zhǔn)嵌入到信息系統(tǒng)中，建立貫通全周期的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)附件資源池，對財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門開放不同的權(quán)限窗口。

1.財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)融合協(xié)同方面

一是財(cái)務(wù)層面，將預(yù)算一體化平臺、賬務(wù)系統(tǒng)設(shè)置為主系統(tǒng)，主系統(tǒng)對財(cái)務(wù)部門開放權(quán)限，主要功能是預(yù)算執(zhí)行、賬務(wù)處理以及預(yù)算決算，通過系統(tǒng)信息互通的模式提高財(cái)務(wù)工作效率。

二是業(yè)務(wù)層面，將預(yù)算績效、采購管理、資產(chǎn)系統(tǒng)、合同管理等單位主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)置為輔助系統(tǒng)，輔助系統(tǒng)對業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)通過權(quán)限設(shè)置開放不同的權(quán)限端口，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的嵌入式信息整合。輔助系統(tǒng)中的非財(cái)務(wù)信息和主系統(tǒng)要建立信息采集渠道，匹配重要流程節(jié)點(diǎn)，建立因果關(guān)系。

2.預(yù)算管理全過程方面

一是事前階段，資產(chǎn)系統(tǒng)中資產(chǎn)不超額配置或存量資產(chǎn)不滿足性能要求，才可以進(jìn)行資產(chǎn)購置項(xiàng)目預(yù)算編制；績效系統(tǒng)事前績效評估項(xiàng)目可行、績效目標(biāo)設(shè)置具有可操作性，方可進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算編制。

二是事中階段，采購系統(tǒng)中登記的采購項(xiàng)目未按相關(guān)法規(guī)、程序進(jìn)行采購；合同系統(tǒng)中供應(yīng)商失信，未按合同節(jié)點(diǎn)履行合同義務(wù)，主系統(tǒng)均會收到預(yù)警信息，分析信息風(fēng)險(xiǎn)因素。合同系統(tǒng)中所有供應(yīng)商信息、付款信息、合同進(jìn)度、合同履行效果都會同步到主系統(tǒng)，避免重復(fù)付款、不按合同節(jié)點(diǎn)付款等情況，強(qiáng)化過程動態(tài)監(jiān)控，及時(shí)了解業(yè)務(wù)部門需求，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

三是事后階段，合同系統(tǒng)中形成資產(chǎn)的，會實(shí)時(shí)同步資產(chǎn)信息，避免資產(chǎn)信息重復(fù)登記或少登記。所有項(xiàng)目結(jié)束績效系統(tǒng)評價(jià)結(jié)果，同步到財(cái)務(wù)系統(tǒng)，真正形成績效與預(yù)算合力，發(fā)揮績效價(jià)值。加大信息化建設(shè)，信息互聯(lián)互通，整合財(cái)務(wù)監(jiān)督資源，增進(jìn)財(cái)務(wù)監(jiān)督效率與效果，實(shí)現(xiàn)全生命周期且業(yè)財(cái)融合的縱橫向一體化財(cái)務(wù)監(jiān)督合力。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位還存在財(cái)務(wù)監(jiān)督浮于表面、業(yè)財(cái)融合作用未有效發(fā)揮、財(cái)務(wù)隊(duì)伍仍需建設(shè)、信息孤島現(xiàn)象等一系列問題。各行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)培養(yǎng)、構(gòu)建高素質(zhì)財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍，協(xié)同融合業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)部門、加大信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全生命周期且業(yè)財(cái)融合的縱橫向一體化財(cái)務(wù)監(jiān)督合力，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督效果，保障我國行政事業(yè)單位健康有序發(fā)展。