“第三波浪潮”中數字政府治理的阻滯與推進途徑研究
——基于A市的治理實踐

余 丹，李忠漢

（1.中共南平市委黨校（市行政學院）行政管理學教研室，福建 南平 354200；2.鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001）

20世紀末，我國與英美等西方國家同步出現以整合政府服務為特征的數字政府治理“第一波浪潮”；2010年開始，出現以借助數字技術提升數字政府治理水平為特征的“第二波浪潮”；2018年4月20日，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上的講話中指出：“我們不斷推進理論創新和實踐創新，不僅走出一條中國特色治網之道，而且提出一系列新思想新觀點新論斷，形成了網絡強國戰略思想?！保?］43自此，我國開始形成內涵豐富的數字政府治理“第三波浪潮”。在這一宏觀環境中，我國很多地方十分重視推進數字政府治理進程，取得了一些成績，但一些地方尚未全面形成數字政府治理“第三波浪潮”，重要表現是數字政府治理過程中面臨一些阻滯，有效消除這些阻滯能夠助推數字政府治理“第三波浪潮”，提升我國的數字政府治理水平。

從國內外學界的相關研究來看，大量研究者探討了數字政府治理的現狀、問題及推進途徑等，但只有少量研究者在研究過程中運用相關理論。此種情況在我國學界尤為明顯：絕大多數研究者只是就事論事，并未在研究過程中使用相關理論，導致數字政府治理的研究水平難以得到有效提升。另外，少量研究成果關注以“浪潮觀”為核心內容的數字政府治理理論，為數不多的研究成果闡述了數字政府治理“第三波浪潮”［2］，但尚未將數字政府治理的實例置于“第三波浪潮”中展開分析。在已經出現數字政府治理“第三波浪潮”的我國，能否有效助推這一浪潮將對治理現代化進程具有重要影響。鑒于此，筆者認為有必要在數字政府治理“第三波浪潮”背景下，以A市的數字政府治理為實例，對“第三波浪潮”演進過程中面臨的阻滯、阻滯的成因及推進的途徑展開分析。

一、“第三波浪潮”中數字政府治理的內涵、特點與阻滯

（一）數字政府治理“第三波浪潮”的內涵

英國學者鄧利維（Dunleavy）于2010年系統闡釋了數字時代治理的“第一波浪潮”和“第二波浪潮”［3］，他認為兩波浪潮的要素如表1所示。

從表1可以看出，“第一波浪潮”和“第二波浪潮”都包含很多要素。從橫向上來看，這些要素分屬權力結構重塑層面和實現形式設計層面；從縱向上來看，分屬重新整合、整體主義和數字化三個方面［4］2。從要素的偏向性來看，這些要素中的極少數偏向于公平一端，如傳統“數字鴻溝”的終結。但絕大部分要素明顯呈現出工具理性色彩，即在效率與公平這兩者中，明顯偏向于效率而非公平。數字政府治理“第一波浪潮”關注整合政府服務；數字政府治理“第二波浪潮”倡導借助大數據、云計算等數字技術提升數字政府治理水平［5］。

與“第一波浪潮”和“第二波浪潮”相比，數字政府治理“第三波浪潮”的內涵十分豐富：在執政黨、領導人的正確領導下和政府主導下，堅持并根據現實變化穩步優化數字政府治理頂層設計，有效優化治理制度、平臺、結構和環境等，整合多元主客體的合力；在實體空間和虛擬空間中兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，因需制宜實施強度適中的非均衡政策，有針對性地調適數字政府治理的極化效應和擴散效應；防范或打破數字政府治理過程中的“低水平鎖定”狀態，有效維護網絡安全、提升數字政府治理水平并調控不平衡程度，使治理成果惠及最廣大人民群眾［2］。

（二）“第三波浪潮”中A市數字政府治理的特點

身處“第三波浪潮”中的A市基于多元舉措助推數字政府治理進程，主要呈現出如下特點：

1.遵循總路線優化數字政府治理的基礎條件。近年來，A市遵循中央制定的數字政府治理總路線，調整原有數字政府治理的相關組織機構，賦予相應的數字政府治理職能，根據業務需要組建數字政府治理工作領導小組。A市相繼出臺了一系列文件，完善數字政府治理的基礎條件，細化工作程序和新聞發布制度，將包括數字政府治理在內的各項工作納入各級政府部門年度考核指標體系，確保從上到下嚴格執行和落實好數字政府治理工作。

2.完善數字政府治理的相關機制。這與數字政府治理“第三波浪潮”主張的“有效優化相關機制”相符。A市在數字政府治理過程中完善組織領導，成立數字政府治理工作領導小組，發展和壯大數字政府治理隊伍，將數字政府治理領域的專職人員、信息員、網絡運營商、網絡管理員等整合于數字政府治理的協同過程中，在各網絡平臺上聚焦主責主業，搭建服務群眾的數字平臺，構建數字政府治理的良好格局。A市建立專門的信息化、集成化領導平臺，對數字政府治理領域的相關人員實施扁平化管理。此外，A市還依靠移動互聯網搭建的信息化領導平臺，將數字政府治理的觸角伸向網絡世界和現實世界，確保數字政府治理能夠有效開展。這些舉措能夠在數字政府治理過程中有效強化相關部門及人員的學習效能。

3.強化多元主體的數字政府治理能力。這與數字政府治理“第三波浪潮”主張的“整合多元主客體的合力”相符。在方案制定和實施方面，A市積極探索建立以問題為導向的數字政府治理機制，做到及時、準確地掌握數字政府治理需求。在培育數字政府治理能力方面，A市數字政府治理工作領導小組負責牽頭，優化數字政府治理過程中的項目設計、過程環節和考核評估，提升數字政府治理的整體能力，助推這些部門和人員提升學習能力。在媒體運作方面，A市秉持“納民智、聽民聲、集民意”的理念，牢牢抓住數字時代背景下新媒體、自媒體、數字媒體反應靈活的特點，始終把握好對輿論的引導力和主導權，將數字政府治理過程中所遇問題的負面影響降到最低，建立政府公信力。

（三）“第三波浪潮”中A市數字政府治理面臨的阻滯

目前，A市已經在數字政府治理過程中取得顯著成效，但在“浪潮”演進過程中面臨一些阻滯，導致該市的數字政府治理尚未實現“第三波浪潮”主張的“使數字治理成果惠及最廣大群體”［2］。在“第三波浪潮”中，A市數字政府治理面臨的阻滯主要有：

1.數字政府治理相關制度有待完善。由于部分部門規章、操作規程尚未有效革新，未能完全上升到頂層設計層面，導致數字化推進緩慢，一些部門在實施數字化過程中存在技術難題和管理問題，也制約了數字化進程的發展。特別是往往存在著部門規章、制度建設落后于治理過程中所實施的具體舉措，形成制度供給與需求之間的非均衡問題，導致在治理過程中出現失職、失效情況，因此，必須強化制度性安排。除此之外，某些部門和人員在數字政府治理過程中出現目標偏差，往往重點關注主流媒體、領導意見，忽視了最基層客體的需求，導致數字政府治理部門難以全面掌握治理需求，阻滯了數字政府治理水平的提升。

2.數字政府治理的相關機制不夠完善。首先，執行機制不夠完善，執行效能與治理需求明顯非均衡。少數部門和人員尚未完全適應數字時代的要求，難以有效發現數字政府治理過程中的風險，對風險的預警處置不及時，介入處置不規范。此外，不同的政府部門在相關人員的配備上、在物資裝備的保障上、在涉網控網的能力素質上存在一定差距。少數基層政府部門的技術裝備落后、技術應用能力不足。這些情況導致數字政府治理預案難以得到有效執行，可能延誤時機、喪失主動，與治理需求明顯非均衡。其次，分析研判機制不夠完善。進入數字時代后，移動互聯應用技術的普及使信息能夠在瞬間活躍，給數字政府治理過程中分析研判的時效性造成很大難度。A市不同政府部門在此方面的差異較明顯：城區的網絡信息員建設較早，工作基本能夠覆蓋轄區數字政府治理所涉及范圍；各縣尤其是山區縣的數字政府治理力量相對薄弱，對數字政府治理過程中諸多事項的分析研判運作不佳，容易出現決策失誤，表明分析研判機制的運行效能與治理需求非均衡。

3.數字政府治理效能與治理需求非均衡。A市在數字政府治理的過程中，亟需加強部門及工作人員的能力提升，A市少數區縣的政府部門及某些人員不習慣主動跟企業、民眾開展合作，往往采用的是消極或者被動的姿態應對上級要求，特別是缺乏與數字政府治理客體尤其是媒體記者進行有效溝通的技巧。在實施全方位管理方面，某些政府部門的基礎數據搜集工作有待優化，尚未將論壇、網站、博客、微信群和QQ群等有效納入管理范圍，數據更新不及時，致使數字政府治理信息掌握不夠，給網絡謠言的散播留下了一些時間和網絡空間，難以切實滿足諸多客體的治理需求。

二、“第三波浪潮”中數字政府治理面臨阻滯的成因

我們將A市數字政府治理置于“第三波浪潮”中展開分析，能夠發現該市數字政府治理面臨阻滯的原因，主要有宏觀方面和微觀方面。

（一）宏觀成因：數字政府治理速度與數字時代變化速度非均衡

隨著信息技術的快速發展，人們的生活方式和工作方式發生了翻天覆地的變化。在社會信息化進程中，數字技術的應用已經成為必然趨勢。然而，由于傳統管理體制的慣性作用以及相關政策法規的限制，數字政府治理推進的速度相對較慢。

1.數字政府治理推進的速度與數字時代變化速度非均衡，具體表現為前者慢于后者。數字時代具有明顯的符號化、信息化、網絡化的特征，這些特征同樣也賦予數字政府治理某些特殊性。數字政府治理幾乎不再受時空限制，現實世界和虛擬世界的任何一個角落都有可能與數字政府治理相關，創新可能在很短的時間內展開，與創新相關的信息也可以在極短的時間內擴散。一旦創新過程中出現問題，相關消息極有可能在人們毫無防備的情況下迅速擴散，造成不良影響［6］。對于數字政府治理而言，及時發現和解決問題是至關重要的一環，就目前治理環節而言，數字政府治理缺失一套完善的風險預警機制，不便于快速響應突發事件并采取相應的措施來解決相關問題。同時，數字政府治理還由于缺乏強大的數據分析能力，未能更好地了解公眾需求以及輿情動態的變化趨勢。

2.數字時代的來臨形成了諸多變化，針對這些變化，與數字政府治理相關的體制機制必須進行相應革新。具體來看，A市少數部門和人員對數字政府治理存在懈怠思想，他們傾向于采用傳統方式展開管理、提供公共服務，對數字政府治理工作存在一些認識不到位的地方，甚至在創新過程中會出現較為明顯的對立情緒。在數字時代背景下，目前數字政府治理往往是在總結經驗的基礎上展開，屬于“行政發展”而非“發展行政”，對數字政府治理的研究也偏向于個案分析和實踐探索。隨著互聯網的發展以及移動互聯網的興起，越來越多的人們開始使用電子政務系統，這為數字政府治理提供了更多的機會。

3.針對數字政府治理的考核體系還不夠完善，相關部門和人員在數字政府治理意識上也還不夠強烈。A市一些政府部門雖然已經將數字政府治理納入年度考核，但是，由于沒有具體的考核辦法和有效的評價方式，只要不出現明顯缺項，該項指標就不會被扣分。同時，在數字化進程中還會出現一些問題，如部分地區的數字化建設滯后，缺乏必要的資金支持。此外，數字化建設也存在一定的技術難點，如數據共享、隱私保護等問題。這些情況表明，數字政府治理推進速度慢于數字時代變化速度，導致A市在數字政府治理過程中出現非均衡問題。

（二）“第三波浪潮”中數字政府治理面臨阻滯的微觀成因

1.數字政府治理能力不足以助力實現目標。數字時代的全面來臨產生了網民這一群體，與之相對的則是非網民，《第51次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2022年12月，我國網民規模為10.67億，互聯網普及率達75.6%［7］。按照這一占比進行計算，2022年A市265萬人中有200.34萬人是網民。龐大網民規模形成的網絡噪音放大、劇增，從某個方面來看，可能阻滯了“第三波浪潮”中的數字政府治理進程。目前，在我國的數字政府治理過程中，某些問題一定程度上源于網絡背后的推手、不明真相的網民肆意傳播不利于展開數字政府治理的虛假信息等［8］。這種情況在數字政府治理過程中不同時段、不同程度地產生負面影響，極大地考驗著有關部門和人員的能力。當前，互聯網虛擬世界中存在不少故意抹黑我國政府和行政制度的境外力量，他們會為了獲利而制造謠言、策劃輿情、煽動對立甚至詆毀政府，數字時代的特殊性讓這類組織和個人很容易不斷挑戰數字政府治理的權威，阻滯相關部門及人員助推數字政府治理水平提升。

2.人才隊伍建設有待強化。面對數字時代帶來的挑戰，一些部門和人員尚未有效適應新環境，未能在網絡的聚焦下有效開展各項工作，對數字政府治理缺乏必要的業務素質和能力［9］。近年以來，A市在人員招錄過程中，某些基層單位較難招聘到專門從事數字政府治理工作的專業人才，一些部門通過抽調培訓等方式，從現有人員隊伍中選取人員進行一段較長時間的在崗磨煉，這意味著數字政府治理過程中將較長時間處于學習階段。此外，人才培養方面面臨較大缺口，公務員招考中崗位設置不夠問題突出?？梢?，A市數字政府治理的人才數量存在明顯缺口，對高質量開展數字政府治理工作造成很大影響，阻滯了數字政府治理進程。

3.數字政府治理的技術支撐有待強化。數字政府治理的有效展開，需要先進的數字技術加以支撐，但A市少數下轄縣的數字技術建設相對落后，制約了數字政府治理整體水平提升。這些地方在數據庫建設、信息中心建設等方面，未能完全與市級、省級其他相關部門互聯共享，物聯網、云計算等數字時代的新技術還需要進一步融入數字政府治理系統。這些地方在技術設備、技術應用和技術共享等方面均存在問題，致使A市在數字政府治理工作中信息的搜集、匯總、比對、分析、儲存等環節上稍顯被動，這些情況對數字政府治理形成一定負面影響。

三、“第三波浪潮”中數字政府治理的推進途徑

“第三波浪潮”中數字政府治理的宏觀推進途徑是，借助非均衡手段加快數字政府治理速度，減少非均衡問題。

（一）持續完善多主體協同合作機制

完善多主體協同合作機制，能夠有效幫助A市諸多部門和人員在數字政府治理過程中提升自身水平。為了實現數字政府的可持續發展，應該確保各職能部門的獨立性，并加強集中統一的領導和指揮，消除部門之間的隔閡，促進數據的聯通，提升從頂層設計到具體實施的水平，以及形成有機的規劃、組織和協調，從而提升各部門的團結合作精神和創新意識。一方面，要重點加強信息化建設，數字政府治理工作必須借助現有信息系統以及相關的信息系統，形成信息資源共享的數據庫、測算平臺等，通過云計算增強數字政府治理能力，將數字政府治理工作納入工作計劃［10］。A市的政府部門有必要進一步優化數字政府治理系統，利用好公共資源，建立內部數據收集、儲存、分析等功能強大的信息管控網，同時又與其他相關信息網絡相鏈接，在數字政府治理過程中實現問題早發現、早引導、早管控、早處理。另一方面，數字政府治理需要協同合作的主體分為內部主體和外部主體兩個部分。內部主體主要是政府各部門和人員，如網安部門要負責對網絡輿情進行實時監控，負有第一時間發現數字政府治理過程中相關風險的職責；宣傳部門要負責與媒體溝通，實時掌握與數字政府治理相關的輿情動態，向上級報告輿情發展情況，統一宣傳口徑，制定新聞發布方案等。這兩個部門分屬政府內部不同的機構，如果它們無法協同合作，數字政府治理將受到負面影響。因此，A市必須有效完善多主體協同合作機制，尤其要注意強化建設協同合作機制的力度，強化各治理主體、治理因素的協同性。

（二）強化多元主體的數字政府治理能力

首先，強化人員的應急能力。政府部門的人員要定期接受數字政府治理能力培訓，數字政府治理的復雜性決定了此類培訓絕不能流于表面，而是要邀請專家授課、設計實戰演練、設置專門考核，力爭在較短的時間內增強大部分基層人員的數字政府治理能力。其次，強化輿情引導能力。輿情引導需要秉持公開透明、謹慎管控、公正客觀、依法懲治等原則，講策略、講水平地引導輿情，尤其是在與數字政府治理相關的輿情爆發初期，不能采取過于強硬的手段介入管控，除了要迅速控制住造謠者和負面信息發布源頭之外，必須謹慎處理相關文章、圖片、視頻等，相關人員有必要在引導能力上進行專業培訓。再次，培養新聞媒體應對能力。在對待新聞媒體的認識上，數字政府治理過程中必須正確面對媒體監督，虛心接受媒體建議，有禮有力回應媒體提問，將媒體視為推進數字政府治理工作的積極力量。如果發生負面的輿情，政府部門要依法依規與媒體和相關網絡平臺聯系，不搪塞、不敷衍，也不節外生枝。面對媒體提問，態度要誠懇，要在充分掌握事實、充分考慮后續管控行為的基礎上主動回應。如果有新聞媒體對采訪素材惡意斷章取義、有失偏頗，有關部門要將情況及時反饋，邀請新聞主管部門介入，敢于再擺事實、再講道理，切實維護政府部門形象。

（三）強化人才隊伍建設

強化人才隊伍建設，有助于優化數字政府治理的人才環境。為了實現數字政府建設的目標，工作人員應當摒棄傳統的辦公和服務理念，加強信息服務和公開意識，以適應政府管理和服務模式的變化。首先，提高對數字時代的認識。政府部門及人員要盡快提高對數字時代的認識，充分認識到自身是數字時代的一分子，充分認識到數字政府治理工作十分重要、復雜、敏感，充分認識到自身在生活工作中的一言一行都可能影響數字政府治理。其次，提高責任意識。在政府部門內部加強數字政府治理工作宣傳，不斷提升相關人員的創新能力；重視宣傳責任意識，培養廣大人員的新聞素養；強化與媒體合作、利用好媒體的意識；全面加強數字政府治理相關人員的培訓，通過教育培訓培養一批人文素養良好、人格魅力高尚、業務能力精湛的數字政府治理人才。再次，增強規范意識。要充分意識到，只有依規創新才能從根本上保障數字政府治理得到穩步推進，還必須加強對公務員信息安全意識的培養，確保數字政府信息安全措施得到有效實施。在依規創新的同時，也要注意主動、適當公開創新活動的相關信息，讓創新活動在群眾的監督下進行，為順利開展數字政府治理奠定良好的群眾基礎。此外，為培養出具有高素質和高技能的信息人才，還應該加大對培訓機構和教育學校的投資力度。

（四）強化政務云平臺建設，完善績效管理

數字治理的實施將極大提升政府的透明度和規范性，以滿足公眾對多樣化和個性化公共服務的需求。為此，政府應當優化流程，既要保證服務的便捷性，又要確保服務的公平性和公正性，這一舉措能夠優化數字政府治理的基礎，助推諸多部門和人員在兼顧制度創新與技術創新的前提下有力提升數字政府治理水平。強化政務云平臺建設，主要包括：使用好、維護好相關裝備，讓其在需要的時候發揮效用；有效管理其他重要的軟件，真正讓技術裝備發揮效用。一方面，在數字政府治理過程中，必須重視對網民的引導，按照虛擬世界的規則行事。要加強對政府部門信息員隊伍的管理，要求他們在遵守相關紀律的前提下，以普通網民的身份對相關輿論進行正面引導，以實事求是、以理服人、態度誠懇的作風，以較一般網民先進的技術手段參與網民的信息發布、時事評論、發帖跟帖等活動。另一方面，在數字政府治理過程中，還必須切實完善績效管理。對數字政府治理工作的績效考核，要在一般性的績效考核之外，加入反映其特殊工作性質的考核指標，并相應提高特殊指標的權重，有效調動相關人員的積極性，提升數字政府治理水平。