建設項目環境影響評價審批豁免目錄實施績效評估體系建設及應用*

陳志輝 賈 佳# 趙菲菲 楊東葉 張 萱 方迪可

(1.浙江省生態環境科學設計研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江環能環境技術有限公司,浙江 杭州 310012)

1979年9月《環境保護法(試行)》頒布,標志著我國環境影響評價(以下簡稱環評)制度正式確立。經過40余年的發展,環評已從防治建設項目環境污染、加強區域環境管理,上升到參與發展與保護綜合決策、促進綠色高質量發展的高度[1],在協調經濟發展與環境保護方面發揮的重要作用也越來越受到決策層的關注[2]。為更有效開展建設項目環評工作,1999—2021年,國家共發布了7批《建設項目環境保護分類管理名錄》[3](以下簡稱《名錄》)。《名錄》是建設項目實施環評分類管理、履行環評審批手續的依據,對未列入《名錄》的建設項目,前6批《名錄》規定其環評類別由省級生態環境主管部門提出建議,報生態環境部認定。近幾年,環評改革的方向之一是簡化項目環評管理[4],2021年版《名錄》,更是明確了“名錄之外無環評”的原則。

1 環評制度豁免改革情況

1.1 全國環評制度改革趨勢

在2021年版《名錄》實施前,各地積極探索《名錄》之外的環評制度改革措施,簡化管理,支持企業發展。上海、山東等地出臺了不納入建設項目環評管理的豁免政策[5],北京編制了《名錄》的地方實施細則[6];廣東省深化環評改革,多個項目實現審批“零用時”[7];蘇州試行了告知承諾制環評管理[8];廣州發布了不納入環評管理的工程建設項目名錄。

1.2 浙江省環評豁免政策基本情況

浙江省民營經濟發達,激發小微企業市場活力對促進全省經濟社會發展具有舉足輕重的作用[9]。浙江省依據國家相關法律法規、建設項目的環境影響程度、各級審批管理部門的實際經驗、企業及公眾的實際訴求,積極探索《名錄》外建設項目環評審批模式,于2012年發布了首批建設項目環評審批豁免目錄(以下簡稱豁免目錄)。至2020年,陸續發布共5批豁免目錄。豁免范圍覆蓋全省11個市級單位,涉及水利、農林牧漁、交通、城市基礎設施建設等29大類行業228個項目類別,主要包括單純組裝的機械設備制造、單純分裝的農副產品制造、手工制作、不涉及有毒有害及危險品的倉儲物流、部分社會事業類等基本不產生環境影響的小微項目,減輕小微企業負擔、營造良好營商環境。特別是在疫情形勢下,第5批豁免目錄深入貫徹統籌疫情防控和生態環保工作的決策部署,提高了環評服務效能的同時,又切實減輕了企業負擔。

2 浙江省環評審批豁免目錄實施績效評估

浙江省環評豁免政策實施的時間跨度長達10年,具有政策范圍廣、體量大和歷時長的特點,對其豁免政策開展績效評估,可反映行政審批制度改革對政府和企業關系重構的作用,對今后相關制度的深化有重要意義。目前,豁免制度績效評估文獻未見報道。本研究選取合適的調查與評估方法,建立評估體系,全面評估浙江省環評豁免政策的實施績效,技術路線見圖1。

圖1 技術路線Fig.1 Technology roadmap

2.1 評估方法

當前學術界尚未就環評豁免政策實施提出具有針對性的政策績效評估方法,但它作為一項政府主導的公共政策過程,可在既有的績效評估方法“工具箱”中尋求評估之道。由于“3E”(即經濟性“Economy”、效率性“Efficiency”和效果性“Effectiveness”)評價法和標桿管理法缺乏工具理性而失去績效水平精準評估的優勢,也缺乏價值理性對政府績效定性評價的功能,往往對政府工作的全面衡量有失偏頗[10]。平衡計分卡能測量組織績效的平衡性和可持續性,但忽視了利益相關者的影響,具有一定片面性。盡管績效棱柱模型彌補了這一缺陷,但因涉及大量績效指標而過于繁多復雜,并未獲得普遍應用[11]。上述方法褒貶不一,但在不斷修正與發展中,幾乎存在一個共識,即尋求定性分析與定量方法相結合、主觀評價和客觀數據互為補充的評估指標體系[12-14]。綜上,環評豁免政策績效評估體系可以主觀與客觀績效為基礎而建立。

一般而言,政策績效是主、客觀績效的總和,最早被用于分析經濟學的委托/代理問題。BAKER[15]將寫入報酬契約的目標視為代理人的績效,即客觀績效評價;BAKER等[16]指出,在多任務代理人情形下,主觀績效評價的納入可對客觀績效的效率扭曲作出矯正和補充。因而,主、客觀績效的恰當組合能實現帕累托最優,故能規避風險、提高測量效度[17]。主觀績效是利益相關者或服務和作用對象對一項政策的主觀判斷和感知,呈現出主體對價值利益的實現程度的考量;主、客觀績效互為補充、相輔相成,能共同體現一項公共政策的績效結果[18-19]。這一體系的優點在于其多層次的評價結構、可操作化的評價內容及考核目標指向,對政府績效評估的有效性和科學性具有重要意義,并且能從價值原則、普遍性和特殊性、顧客導向等多個視角提供對特定政策的全面理解[20-21],有助于引導政府行為選擇和發展方向[22]。但不可否認的是,任何指標體系均存在不足之處,如在實際測評中,指標可能具有時效性和短期性,未能就一個時間段的政策實施進行動態跟蹤;指標評價主體單一化,主要集中于政府部門和行業骨干,無法反映普通公眾的偏好和訴求等[23]。為發揮指標體系的優勢,避免其劣勢,本研究在指標體系構建和評估過程中盡量將評估主體涵蓋多種人員類型,并在考慮政策指標歷史表現的基礎上判定得分,以保證評估結果的科學性和可靠性。

本研究采用基于“主觀+客觀”數據的指標評估法,通過建立一個包含主、客觀績效評價指標的體系,利用統計與調查數據分別作為兩者的計算依據,進而獲得浙江省環評豁免政策的總體績效。總體績效的各項數值是與“絕對標準”(即環評豁免政策的目標值)進行比對后的結果,據此評價績效程度。

2.2 評估指標

政府權力規制邏輯、市場經濟發展邏輯、生態環境優化邏輯共同作用于政府公共治理過程,并產生不同的政策導向與績效結果[24]。將3種制度邏輯置于環評豁免政策過程中,可進一步歸納出豁免目錄實施的三重績效目標,即簡政放權、企業發展和環境改善績效,并據此構成績效評估維度。根據浙江省環評制度改革的實際情況,從上述3個績效維度展開,結合豁免政策實施的客觀統計指標及政府工作人員、企業等利益相關者的主觀評價指標,對基于“主觀+客觀”數據的評估指標體系進行遴選,構建由3個維度、8個一級指標和17個二級指標組成的浙江省環評豁免政策實施績效評估指標體系。

通過實地訪談、文獻調研和問卷調查的方法獲取有關浙江省環評豁免政策實施的具體資料,并在此基礎上利用人工檢索、篩選和整合等多項步驟,建立數據庫,為政策實施的績效評估提供高可靠性數據基礎。

2.3 評估指標權重賦值

2.3.1 評估指標權重配置方法

綜合考慮直接判斷法、重要性排序法、層次分析法等權重賦值方法優缺點的基礎上,采用權值因子分析法對各指標賦權。具體操作步驟如下：

(1) 成立一個由環評主管部門代表、高校、企業代表、環評單位代表等15位專家組成的評分小組。

(2) 將各指標視為因子,制定權值因子判斷表。

(3) 評分小組填寫權值因子判斷表。將每一行的行因子與每一列的列因子進行兩兩比較,在四分制基礎上得出行因子相對于列因子的重要程度,即將每一個指標分別與其他指標相比,按照四分制得出每一個指標相對于剩余指標的重要程度得分。所有二級指標,包括不同一級指標下的二級指標,均可進行兩兩比較。指標得分“4”代表非常重要,“3”代表比較重要,“2”代表同樣重要,“1”代表不太重要,“0”代表完全不重要。

(4) 對所有權值因子判斷表進行統計。每一行評價指標的總得分(DiR)計算見式(1)。每一行評價指標的平均得分(Pi)計算見式(2)。各指標的權重(Wi)計算見式(3)。

(1)

(2)

(3)

式中：i為行因子序號;n為行因子總數;aij為每一個行因子與列因子相比時的得分,即指標間兩兩相比后得出的重要程度;j為列因子序號;R為專家序號;L為專家總人數。

2.3.2 評估指標權重賦值與評估結果

本研究17個二級指標包含了環評豁免政策實施的客觀統計指標,又吸納政府工作人員、企業等利益相關者的主觀評價指標。邀請15位專家對各指標打分,以環評審批(備案)數量降幅為例：將15位專家對該指標的打分相加后得出該指標的總得分為583.0分,則平均得分為38.9分;所有指標的平均得分之和為544.0分,則該指標的權重為0.07。根據上述步驟,計算得出各指標權重,具體見表1。

3個維度中,環境改善績效權重賦值最大,呼應了生態文明建設的愿景與可持續發展的目標。一方面,體現為政府部門對環境問題的嚴格監管與風險防控,從而降低環境污染突發性事件、環境違法案件等發生率,豁免目錄的制定與實施旨在改變以審批許可替代監督管理的慣性思維,變靜態管理為動態監管,進而推進環評改革從“重審批、輕監管”向“重監管,輕審批”的轉變,這意味著“豁免”并非“免責”,而是環保后續執法、全過程風險防控的精準化與高效化追求。另一方面,在社會層面上激勵企業自覺承擔環保責任,主動安裝運行環保設施。同時,環境質量的改善則是所有生態環境領域政策改革的最終目的。

2.3.3 評估指標目標值的確立

設置科學合理的“目標值”一般需要結合指標的歷史表現、任務環境和利益相關者的偏好等綜合因素。標桿值法、平均值法、回歸分析、局部擬合等是計算目標值的常用方法。鑒于數據可得性和資源約束性,決定采用“平均值-專業判定法”的方式來獲得評估指標的目標值。

基于“該指標以往的歷史表現”“上級政府預設的標準或強制性要求”“該指標在相關政策的表現”,計算得出17個二級指標的平均值。其中,針對定性描述的指標,如環評審批程序改善,除依據上述3條標準外,還需要結合“問卷設置選項”來判斷。各指標平均值的計算多選取的是2012—2020年數據,用以呈現此間的變化趨勢,并以2021年評估結果數據作為待賦分的數值，計算依據具體見表2。平均值計算結果均依據實際調研數據得出,部分指標如環境違法案件降幅、區域環境噪聲平均等效聲級降低、全省地表水水質達到或優于Ⅲ類標準斷面比例、全省日環境空氣質量達標天數平均比例等平均值較低,說明該指標變化幅度總體較緩,但均為正值,代表違法案件數量減少,相關環境要素質量變化均為向好趨勢。

表1 浙江省環評審批豁免政策實施的績效評估指標體系及指標權重Table 1 The performance evaluation index system and index weight of the implementation of the exemption policy of environmental impact assessment in Zhejiang

2.3.4 評估指標目標值與得分區間的判定

依據基于工作經驗的專業判斷、基于科學分析的理論判斷、利益相關者(企業、群眾等)的訴求和宏觀結構性因素的變化,將上述平均值配置相應的目標值。如環境污染突發性事件2012—2020年的年均降幅為9.9%,在2020年指標結果(56.5%)的基礎上加減數個平均值單位,即可獲取相應的目標值得分區間。為便于計算,得分區間設置為0、1.0～2.0、3.0～4.0、5.0分。

評估采用五分制來最終判定環評豁免政策的實施成效：最終綜合得分<2.0分為不合格;2.0～<3.0分為合格;3.0～<4.0分為良好,4.0～5.0分為優秀。

2.4 評估結果

為對豁免政策實施的績效評估施以更科學、客觀的判斷,2021年的評估結果數據通過調查結果分析、對比豁免政策實施以來各年度環評審批情況、環評豁免情況、突發環境事件信息、信訪情況、生態環境狀況公報等相關數據得出。將17個二級指標的2021年評估結果數據代入設定的得分區間,對每個指標進行賦分(見表3)。根據每個維度的得分率為相應二級指標的得分與該維度總分的比值,簡政放權、企業發展、環境改善績效得分率分別為63.6%、91.0%、66.0%。結合17個二級指標權重與得分得出浙江省環評審批豁免政策實施的績效評估結果為3.6分。

3 結 語

本研究建立的環評豁免政策實施評估體系計算結果表明,浙江省豁免政策實施成效總體良好。進一步從簡政放權、企業發展、環境改善績效3個維度的得分率分析,企業發展績效維度得分率最高,達到91.0%,說明政策實施在降低環評費用、減少環評上報材料等方面均呈現出較好的績效,對優化營商環境起到了較好的影響。簡政放權績效維度得分率為63.6%,主要失分在環評審批(備案)數量降幅與豁免政策相關法律的完備性兩個二級指標,原因是在豁免目錄實施期間,受到環評登記表備案形式改變的影響,全省登記表備案數量大幅增加,致使環評審批(備案)總數整體下降趨勢不明顯。

表2 浙江省環評豁免政策實施評估指標的平均值與計算依據Table 2 The average value and calculation basis of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang

因2021年版《名錄》的實施,地方環評豁免政策成為歷史。但本研究建立了政府環境管理政策實施績效評估方法,評估了環評豁免政策的實施績效,在上級簡政放權、支持地方因地制宜實施區域政策的發展趨勢下,對評估其他環境政策的改革及應用效果,進而宏觀指導政策的制定具有實際意義。建議在今后的研究中,進一步完善評估方法,增加樣本獲取量,提高計算結果的精確度和科學性。

表3 浙江省環評豁免政策實施評估指標目標值、得分區間及評估結果Table 3 The target value, score range and evaluation results of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang