“多規合一”實用性村莊規劃研究
——以晉中市馬廄村實用性村莊規劃編制為例

毛逸飛

（太原市城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030002）

0 引言

2019 年3 月，習近平總書記首次提出，要通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。同年5 月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中進一步提出“多規合一”的實用性村莊規劃是構建“五級三類”國土空間規劃體系的重要內容之一，在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，報上一級政府審批[1]。同年6 月，《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》提出村莊規劃是法定規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[2]。2021 年3—4 月先后印發的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標》《中華人民共和國鄉村振興促進法》，均要求要積極有序推進“多規合一”實用性村莊規劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實現村莊規劃全覆蓋。那么，“多規合一”實用性村莊規劃應該如何編制？本文圍繞“多規合一”實用性村莊規劃的內涵、存在問題、策略路徑展開討論，以期為相關規劃提供參考。

1 “多規合一”實用性村莊規劃的內涵

1.1 何為“多規合一”

所謂“多規”，顧名思義就是國土空間規劃體系建立之前，存在多種不同類型的村莊規劃。“多”表現在3個方面：①規劃組織編制部門及管理主體多[3]，主要包括規劃住建、國土、發改及農業農村等部門。規劃部門組織編制的重點包括村莊空間布局、發展建設和環境整治等內容，偏重于對空間和建設的部署安排；國土部門組織編制的重點包括村域土地開發利用、治理和保護等內容，偏重土地用途管制；發改及農業農村部門組織編制的重點是社會經濟活動及產業發展引導的安排和部署；此外還有其他生態環境、文旅等部門組織編制的偏重于該部門職能的相關規劃。②規劃類型多。包括規劃住建部門組織編制的宏觀層面的縣域及鎮域村莊布局規劃、微觀層面的村莊建設規劃、村莊環境整治規劃、美麗鄉村規劃等，國土部門組織編制的村莊土地利用規劃、村莊土地整治規劃，發改及農業農村部門組織編制的村莊經濟社會發展規劃、村莊產業發展規劃，文旅部門組織編制的村莊旅游發展規劃等。③規劃數據平臺多。典型的規劃和國土部門使用的現狀土地性質數據、制圖軟件及管理平臺均不同。國土空間規劃體系建立前各類村莊規劃對比分析如表1 所示。

表1 國土空間規劃體系建立前各類村莊規劃對比分析

由此來看，“多規合一”外在表現為規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系和基礎信息平臺的統一，根本內核在于對生態、生產、生活等多系統的整合規劃，其目的在于建立頂層規劃至項目落地的實施機制?！岸嘁幒弦弧奔仁且笠彩鞘侄危仁悄繕艘彩锹窂?，它可以有效解決規劃類型過多、內容重疊沖突、管理主體不清等問題，真正實現“一本規劃、一張藍圖”。

1.2 何為“實用性”

“實用性”的關鍵在于“用”，從主體和客體的角度講，“用”有兩個層面的意思，一是誰來用。村莊規劃的使用主體一般包括政府、村民和市場。對于政府來說，村莊規劃是法定規劃，是核發鄉村建設項目規劃許可的依據，進行規劃管理的行政工具，從這個層面講，村莊規劃的實用性表現為有利于鄉村規劃實施管理，這要求村莊規劃應結合實施需求，在管控要素、管控深度、控制引導要求等方面既要堅守規劃底線，同時又要具備一定的彈性空間；對村民來講，村莊規劃是了解村莊現在和未來的途徑，這就要求村莊規劃成果應通俗易懂，不能過于深奧和繁雜，應采用村民看的懂的方式進行表達。鄉村振興的實現離不開市場主體力量的參與，對市場主體來說，村莊規劃應能夠為市場主體服務，在項目設施、用地布局及政策規劃上與市場的需求相匹配。二是用于誰。很顯然村莊規劃的核心主體應是村莊，應與村莊的發展需求相匹配，因此實用性規劃一定是因地制宜的可實施規劃。一方面要分類編制，根據村莊特點和實際需要彈性選擇編制的內容；另一方面要分時編制，在村莊發展過程中根據鄉村漸進的發展變化分時滾動編制相關內容，動態跟進、適時調整[4-5]。

2 村莊存在的主要問題分析

村莊發展中存在的主要問題：①人口空心化。因種地收益不高且辛苦，青壯年外出務工較多，同時受縣城虹吸影響，部門村民在縣城購房，但因不具備在縣城謀生的技能，仍在農忙時回家種地，季節性回流特征明顯，此外農村學校的取消，進一步加劇了村莊人口流失。②留守老人多。7~18 歲青少年一般在縣城上學，19~40 歲的青壯年多外出打工或上學，留守人口多為50 歲以上老人及7 歲以下幼童。③基礎設施差。首先村莊建設缺乏統一規劃，建設布局混亂，地下管線、垃圾收集等基礎設施建設難度大；其次人居環境差，亂搭亂建、亂堆垃圾等現象不同程度存在；再次農村交通滯后于經濟發展，道路覆蓋度和建設標準趕不上農村生產、生活的發展需求；最后養老、醫療等公共服務設施匱乏。④農業基礎弱。首先傳統農業收益低，產品附加值不高；其次農業基礎設施不完善，生產效率低下。⑤民生保障低。首先收入低，傳統農業附加值低，而外出務工農民由于缺少技能，只能從事一些勞動密集型工作，無論是留守種地還是外出務工，收入均比較低；其次收入不穩定，傳統農業與氣候變化緊密相關，存在“靠天吃飯”的現象，同時農業經營還受市場、突發事件、環保政策變化等因素影響，同時外出務工農民也面臨“活不好找、不穩定”的困境，尤其是近兩年由于疫情和經濟下行的雙重影響，這種不穩定性表現的更加明顯。

3 “多規合一”實用性村莊規劃編制策略

3.1 村莊概況

晉中市馬廄村位于山西省左權縣城西7km，臨近340 國道，交通便利。全村共421 戶，1036 人，青壯年外出務工較多，留守老人、幼童多。村莊布局整齊，道路、市政能基礎設施和公共服務配套設施基本齊全。產業以農業和畜牧業為主，有2 個體養殖場，苗木種植、日光大棚草莓采摘發展態勢良好。馬廄村因西漢末年，王莽趕劉秀，劉秀來此飲馬避難得名。村中古廟白龍廟建于春秋戰國時期，明朝嘉靖年間重修，至今500 年?？谷諔馉帟r期是八路軍129 師主要會場，解放戰爭時期中央領導人曾在此舉行過多次重要會議和眾多決策，是明朝稀有文物，也是紅色革命基地?？傮w而言，馬廄村區位條件較好，村莊服務設施配套基本完善，村莊環境整潔，具有一定產業基礎，具有紅色文化底蘊。

3.2 規劃策略

3.2.1 全域統籌，嚴守底線

“全域統籌”體現在3 個層面上：縣域—鎮域—村域，以縣域為單元推動村莊規劃編制，整體統籌城鄉功能發展，明確村莊發展分類和布局，綜合考慮基礎設施、產業、生態、農業等空間布局，縣域一盤棋，從鎮域層面推進村莊規劃編制；村域層面統籌生態、生產、生活3 大空間，嚴格落實上位規劃劃定的生態保護紅線和永久基本農田，框定村莊建設范圍，促進土地集約節約利用，規劃結合晉中市左權縣在編國土空間總體規劃，劃定村域村莊建設用地54.4hm2，永久基本農田用地196.6hm2，不涉及生態保護紅線。

3.2.2 探索留白，增加彈性

村莊發展具有不確定性，規劃應預留一定比例的機動性建設用地指標，可不明確具體位置，根據未來項目的布局和用地規模需求，在項目審批時予以明確。另外，可預留“白地”，不明確具體用地性質和規劃指標，采用“引導性”或“負面清單式”方式進行土地用途管制。規劃按照不超過規劃村莊建設用地5%的建設用地機動指標進行控制，規劃留白用地0.9hm2，占村莊建設用地約2%，農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地可申請使用。

3.2.3 因地制宜，分類指引

結合村莊空心化程度、基礎設施建設、村民搬遷意愿等因素，分類對村莊進行保留或撤并，搬遷后的村莊可進行“留白”或“復墾”。結合在編《左權縣國土空間總體規劃》《左權鄉村振興戰略規劃》《左權縣文化和旅游發展“十四五”規劃》等相關上位規劃對馬廄村規劃定位及村莊現狀情況，規劃確定為集聚提升類村莊，具有獨特和優美田園風光、人文景觀等優勢資源，交通區位明顯，積極發展以旅游為核心的第三產業，完善村莊旅游設施，提高服務水平，優化旅游環境，開發旅游商品。

3.2.4 產業融合，差異發展

從鎮域層面統籌產業布局，根據村莊資源稟賦、區位條件、產業基礎情況進行產業分組分類，差異化引導產業融合發展，實現“一村一品”或“多村一品”，通過產業發展帶動就業，促進村民增收。規劃依托馬廄村個體養殖、苗木種植、日光大棚草莓采摘和紅色文化產業基礎，形成“農”“文”“服”三大產業主題，“農”主題上結合當地特色農產品加工產業、生態苗木培育基地以及特色生態養殖產業，發展以生態養殖、有機種植、生態苗木培育、小雜糧深加工等為主導的休閑農業；“文”主題上尋根溯源、創新發展，挖掘紅色文化內涵，打造紅色文化教育片區、紅色休閑體驗片區、紅色遺跡活化片區；“服”主題上不斷完善村莊公共服務設施，建設綜合旅游服務設施。

3.2.5 上下互動，多方參與

向上要與國家、省、市、縣相關政策和規劃相銜接，明確村莊的發展方向與定位，向下要深入調研，充分了解村民對產業、環境、設施等方面的發展訴求。建立多主體參與平臺，引導村集體、村民、設計師、社會資本等利益主體深度參與，廣泛征求意見，實現“共謀、共建、共治、共管、共享”。規劃編制一方面結合國家及省市關于村莊規劃和鄉村振興的相關政策，另一方面結合左權縣國土空間、文化旅游、鄉村振興相關規劃確定村莊定位，同時采用村委會議座談，實地訪談，以及問卷調查等多種方式了解村莊未來發展需求。

3.2.6 整治環境，基礎先行

對亂搭亂建、亂堆垃圾等的現象進行整治，建立村民公約，形成長效約束機制，同時在環境整治中應深入挖掘文化要素，將農耕文化、鄉土元素等融入公廁、景觀小品等設施設計中，村莊綠化盡量使用本地特色植物，通過文化塑造村民認同感。此外應結合村莊特點完善市政、文體、醫療等基礎和公共服務設施，尤其應重點考慮留守老人的養老設施需求。規劃對建筑風貌、街巷空間、節點空間、綠化空間環境進行整治，建風貌整治以“治舊”為核心，充分利用現有設施、現有條件，實現農村人居環境改善及建筑風貌的整治；街巷空間整治包括對街道空間進行整治并實施道路綠化、亮化工程；節點空間包括對村莊入口景觀進行改造提升，豐富入村景觀層次，適當增加鄉村風格的標志性小品，提高識別性，在村莊中部公共空間中建設中心游園，設置健身設施、休憩設施等，作為村民日常交往、集會、休閑娛樂的公共開敞空間；綠化空間整治包括對村莊外圍周邊農田林地進行全面整理，清理垃圾點，補植地被和灌木，補植防護林帶，在村內設置多處小游園，利用現狀空地及廢棄院落，增加綠化層次，設置游憩活動設施。

4 結語

多規合一的實用性村莊規劃不是簡單的物質空間規劃，其核心在于解決農村發展背后的深層次經濟社會問題，面對問題千差萬別的村莊，規劃編制沒有統一的范式，應以問題為導向，以村民實際需求為導向，同時為保障規劃實施還應配套必要的政策制度。多規合一的實用性村莊規劃需要不斷進行技術創新和制度創新，如正在探索的“規劃師下鄉”“干部規劃家鄉行動”等，只有這樣才能逐步實現鄉村治理現代化。