瓶裝液化石油氣用戶事故中監(jiān)管責(zé)任追究情況分析

陳躍強(qiáng) 彭知軍 伍榮璋

概述

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城鎮(zhèn)燃?xì)獾玫搅丝焖侔l(fā)展，同時(shí)燃?xì)馐鹿蔬M(jìn)入易發(fā)多發(fā)階段。“燃?xì)獗ā钡任⑿殴娞?hào)對(duì)2016年至2021年全國(guó)燃?xì)獗〝?shù)據(jù)進(jìn)行了收集統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)顯示液化石油氣事故約占70%，且主要發(fā)生在用戶使用環(huán)節(jié)，可見(jiàn)液化石油氣安全形勢(shì)嚴(yán)峻（表1）。

表1 2016—2021年主要?dú)庠幢ㄊ鹿收急龋?）

伍榮璋、金國(guó)平等對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)事故案例進(jìn)行分類分析，提出相關(guān)的預(yù)防措施；黃志豐、萬(wàn)方敏等對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)事故發(fā)生的原因和事故的責(zé)任認(rèn)定與處罰進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析；黃鄭華、李建華等對(duì)液化石油氣儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中的各種爆炸類型及成因進(jìn)行了探討，提出了液化石油氣火災(zāi)爆炸事故的預(yù)防措施；尤益林、董國(guó)柱對(duì)液化石油氣泄漏原因及爆炸形式提出了預(yù)防的基本方法和處置基本程序及具體措施；王智文和呂玉乾通過(guò)不同實(shí)例，對(duì)餐飲店液化石油氣泄漏燃爆事故進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)和分析，并提出同類事故防范建議；董宏理通過(guò)對(duì)某市瓶裝液化石油氣餐飲用氣場(chǎng)所開展的用氣安全檢查，分析安全隱患類型及形成原因，提出了應(yīng)對(duì)措施。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2021年發(fā)生的15起較大及以上瓶裝液化石油氣用戶事故（以下簡(jiǎn)稱“15起事故”），均為餐飲用戶事故，造成101人死亡，213人受傷，經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)超過(guò)1.3億元（其中一起事故未公布經(jīng)濟(jì)損失）。

本文將對(duì)15起事故涉及的行政監(jiān)管部門和監(jiān)管人員責(zé)任追究進(jìn)行分析，以期為各級(jí)政府對(duì)燃?xì)獍踩姓O(jiān)管“定崗定編”、監(jiān)管人員履責(zé)和事故責(zé)任追究等提供參考。

特別需要說(shuō)明的是15起事故相關(guān)資料均為公開途徑獲取。

事故等級(jí)與處罰人數(shù)關(guān)系

15起事故共計(jì)處罰人員251人，其中監(jiān)管人員187人，占總處罰人數(shù)比例為74.5%（表2）。

表2 15起事故概況

從表2中可見(jiàn)，11起較大事故共計(jì)處罰人員151人，其中監(jiān)管人員104人，占總處罰人數(shù)的68.9%。4起重大事故共計(jì)處罰人員100人，其中監(jiān)管人員83人，占總處罰人數(shù)的83.0%。由此可見(jiàn)，隨著事故等級(jí)的上升，受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例顯著升高（圖1）。

圖1 不同事故等級(jí)中受處分的監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例

4起重大事故均發(fā)生在2015年前，說(shuō)明液化石油氣的安全管理水平在逐年提升，有效遏制了特重大事故的發(fā)生，且重大事故中受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例從2011年的65%提高到約90%。較大事故中監(jiān)管人員的處分與發(fā)生年份無(wú)直接關(guān)系，而與事故中傷亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)輿論及監(jiān)管人員的職責(zé)落實(shí)情況等有關(guān)。不同年份受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例見(jiàn)圖2。

圖2 不同年度受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)比例

行政處分種類及事故涉及行政監(jiān)管部門

（一）行政處分種類

依據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分的種類有：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除。此條例僅適用于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，如涉及企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員的行政處分，一般參照《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》處分。

依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，對(duì)有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，可進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉，此處分非行政處分。

依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對(duì)黨員的紀(jì)律處分種類有：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。該條例僅適用于對(duì)黨員的黨紀(jì)處分。

由此可見(jiàn)，對(duì)違法公職人員的行政處分有：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除、談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，誡勉談話；如違法公職人員為黨員干部時(shí)，可處以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀(jì)處分。

2021年中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》，要求落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部組織處理的原則及程序，精準(zhǔn)科學(xué)做好組織處理。另外，隨著《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委開展特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故追責(zé)問(wèn)責(zé)審查調(diào)查工作規(guī)定（試行）》的印發(fā)實(shí)施，明確了開展責(zé)任事故追責(zé)問(wèn)責(zé)審查調(diào)查的職責(zé)定位，規(guī)范了工作程序，確立了協(xié)作配合機(jī)制，規(guī)范責(zé)任事故追責(zé)問(wèn)責(zé)審查調(diào)查。應(yīng)引起行政監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的重視。

（二）事故涉及的行政監(jiān)管部門

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)瓶裝液化石油氣安全管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，瓶裝液化石油氣涉及的行政部門主要有：燃?xì)庑袠I(yè)主管部門、商務(wù)管理部門、消防監(jiān)督部門、安全監(jiān)督管理部門（含應(yīng)急管理部門）、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、交通運(yùn)輸管理部門。

15起事故受處分監(jiān)管人員173人（一起事故未公布處罰人員單位，涉及14人，187-14=173）涉及行政監(jiān)管部門有：市/區(qū)人民政府、屬地政府（含街道及社區(qū)）、工商管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督管理部門、規(guī)劃部門、國(guó)有企業(yè)（含燃?xì)夤炯拔飿I(yè)公司）及其他。由此可見(jiàn)，餐飲場(chǎng)所燃?xì)獍踩婕暗谋O(jiān)管單位眾多，事故追責(zé)時(shí)受處罰的行政監(jiān)管部門范圍廣。

受處分監(jiān)管人員最多的是燃?xì)庑袠I(yè)主管部門，原因是按照安全生產(chǎn)“管行業(yè)必須管安全”原則，燃?xì)庑袠I(yè)主管單位為液化石油氣事故中首先問(wèn)責(zé)的部門。其次是消防監(jiān)督管理部門，因?yàn)閷?dǎo)致液化石油氣事故發(fā)生的原因主要有：消防隱患未發(fā)現(xiàn)或未整改、消防監(jiān)督檢查及日常檢查不到位等，此為消防監(jiān)督管理部門的職責(zé)。再次是屬地政府（含街道及社區(qū)），因在《江蘇省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《山西省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和《杭州市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等規(guī)定中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好本區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳎詫俚卣ê值兰吧鐓^(qū)）對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)安全事故負(fù)屬地監(jiān)管責(zé)任。各行政監(jiān)管部門受處分監(jiān)管人員人數(shù)見(jiàn)圖3。

圖3 各行政監(jiān)管部門受處分監(jiān)管人員人數(shù)

本文將行政監(jiān)管部門大致分為4個(gè)層級(jí)：市級(jí)（指市級(jí)人民政府及行政部門）、縣（區(qū)）級(jí)（指縣/區(qū)級(jí)人民政府及行政部門）、鎮(zhèn)級(jí)（含街道及社區(qū)）和其他（國(guó)有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)）。從圖4可見(jiàn)，各層級(jí)行政監(jiān)管部門受處分的監(jiān)管人員中縣（區(qū)）級(jí)最多，其次是市級(jí)與鎮(zhèn)級(jí)（含街道及社區(qū)），且兩者受處分的監(jiān)管人員人數(shù)相同，均為43人。除了市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)外，另有18人是國(guó)有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員，人數(shù)相對(duì)較少的主要原因是液化石油氣和物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)化程度高，相關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)以民營(yíng)企業(yè)為主。

圖4 各層級(jí)行政監(jiān)管部門受處分的監(jiān)管人員人數(shù)

處分種類分析

15起事故中有3起較大事故未公布行政處分的種類，涉及26人，本文對(duì)公布處分的監(jiān)管人員共161人（187-26=161）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)及分析。

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，事故后一般不對(duì)同一違法監(jiān)管人員同時(shí)處以行政處分和黨紀(jì)處分，同時(shí)處以行政處分和黨紀(jì)處分的監(jiān)管人員為13人，占比為8.1%，且多數(shù)為鎮(zhèn)級(jí)（含街道及社區(qū)）干部和國(guó)有企業(yè)中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員。

另外，有8名監(jiān)管人員判處移交司法機(jī)關(guān)處理的處罰，并依法追究法律責(zé)任，需同時(shí)處以行政處分或黨紀(jì)處分，理由為：涉嫌玩忽職守或工作嚴(yán)重失職，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有主要責(zé)任，經(jīng)查實(shí)均被判處玩忽職守罪。此8名人員為兩起重大事故的涉事監(jiān)管人員，此兩起事故違法性質(zhì)惡劣、后果極其嚴(yán)重、社會(huì)輿論影響大，國(guó)務(wù)院安委會(huì)均掛牌督辦。由此可見(jiàn)，事故等級(jí)高，違法性質(zhì)惡劣，社會(huì)輿論影響力大，國(guó)務(wù)院安委會(huì)實(shí)行掛牌督辦的，追責(zé)力度增大，直至追究嚴(yán)重違法行為刑事責(zé)任。以晉中市壽陽(yáng)縣重大事故為例，4名監(jiān)管人員刑責(zé)追究具體情況見(jiàn)表3。

表3 晉中市壽陽(yáng)縣重大事故4名人員刑責(zé)追究情況

對(duì)監(jiān)管人員各處分種類出現(xiàn)頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（圖5），數(shù)據(jù)顯示，處以警告的最多，其次是記過(guò)，再次是記大過(guò)、誡勉談話和黨內(nèi)嚴(yán)重警告。需要說(shuō)明的是，除了撤職外，調(diào)查報(bào)告中還出現(xiàn)了“對(duì)監(jiān)管人員給予免職處理”的建議，實(shí)際上“免職”不屬于行政處分和黨紀(jì)處分，是一種委任方式，與“撤職”相比較，行政處分嚴(yán)重性相對(duì)較輕。

圖5 監(jiān)管人員不同處分種類出現(xiàn)頻次

圖6為鎮(zhèn)級(jí)（含街道及社區(qū)）和其他兩種層級(jí)監(jiān)管人員受撤職和免職占總處分比例。由此可見(jiàn)，在事故追責(zé)時(shí)，會(huì)突出屬地監(jiān)管責(zé)任，屬地管理責(zé)任最重，處分更為嚴(yán)厲。另外，在占總?cè)藬?shù)35.4%的市、區(qū)兩級(jí)受行政處分人員中，多為警告和記過(guò)行政處分，均占比超50%，撤職、降級(jí)和記大過(guò)的行政處分占比較少，均不足25%。由此可見(jiàn)，市級(jí)及區(qū)級(jí)人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)在事故問(wèn)責(zé)時(shí)更多是監(jiān)管責(zé)任及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，行政處分相對(duì)較輕。

圖6 鎮(zhèn)級(jí)及其他兩層級(jí)監(jiān)管人員受撤職和免職處分占總處分比例

總結(jié)與分析

（1）隨著事故等級(jí)上升，受處罰人數(shù)會(huì)增多，且受處分監(jiān)管人員占總處罰人數(shù)的比例會(huì)顯著升高，重大事故接近90%。

（2）依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的公職人員以行政處分為主，如違法公職人員為黨員干部時(shí)還根據(jù)違紀(jì)情況予以黨紀(jì)處分。

（3）餐飲場(chǎng)所燃?xì)獍踩婕暗闹黧w眾多，既屬于燃?xì)庑袠I(yè)，又屬于餐飲行業(yè)，因此事故追責(zé)時(shí)，涉及的行政監(jiān)管部門較多。

（4）通過(guò)對(duì)受處分監(jiān)管人員所屬層級(jí)分析，區(qū)（縣）級(jí)最多，其次是市級(jí)與鎮(zhèn)級(jí)（含街道及社區(qū)），且兩者相差不大，最少的是國(guó)有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)及物業(yè)管理企業(yè)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員。

（5）事故等級(jí)高，違法性質(zhì)惡劣，社會(huì)輿論影響大，國(guó)務(wù)院安委會(huì)實(shí)行掛牌督辦的，處罰的力度更為嚴(yán)格，對(duì)嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任。

（6）事故追責(zé)時(shí)，一般不對(duì)同一違法監(jiān)管人員同時(shí)處以行政處分和黨紀(jì)處分，同時(shí)處以行政處分和黨紀(jì)處分的監(jiān)管人員占比僅為8.1%。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，處以警告處分的最多；其次是記過(guò)，再次是記大過(guò)、誡勉談話、黨內(nèi)嚴(yán)重警告，三者相差不多。

（7）對(duì)事故涉及行政監(jiān)管部門追責(zé)時(shí)，突出了屬地監(jiān)管責(zé)任，對(duì)負(fù)有屬地管理責(zé)任的監(jiān)管人員處分較為嚴(yán)厲，撤職和免職出現(xiàn)的頻次高。

建議

（一）制定并落實(shí)地方政府及行政監(jiān)管部門安全生產(chǎn)責(zé)任清單

各地政府要樹立安全發(fā)展理念，始終把安全生產(chǎn)放在第一位，嚴(yán)格按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的要求，制定領(lǐng)導(dǎo)干部和各監(jiān)管部門安全生產(chǎn)責(zé)任清單。各監(jiān)管部門強(qiáng)化分工協(xié)作，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，形成監(jiān)管合力，及時(shí)研究解決安全監(jiān)管重大問(wèn)題。要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管事故追責(zé)制度，使事故追責(zé)更加程序化、法治化和透明化。如杭州事故中，事故所在區(qū)的區(qū)政府、燃?xì)庑袠I(yè)主管部門、消防監(jiān)管部門、商務(wù)部門的相關(guān)人員因未嚴(yán)格履行各自責(zé)任被嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

（二）嚴(yán)格落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)抓隱患閉環(huán)管理

嚴(yán)格落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)液化石油氣企業(yè)及用戶存在的安全隱患問(wèn)題，并建立預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)推送報(bào)警信息至監(jiān)管部門，嚴(yán)格落實(shí)隱患閉環(huán)管理。如西安事故中，因隱患未進(jìn)行閉環(huán)管理導(dǎo)致事故發(fā)生，對(duì)涉事監(jiān)管人員追究了刑罰及行政處分。隨著新安全生產(chǎn)法的推行，對(duì)監(jiān)管人員的問(wèn)責(zé)日趨嚴(yán)格，在未出現(xiàn)人員傷亡的事故中也會(huì)對(duì)屬地監(jiān)管人員追責(zé)。

各地應(yīng)充分借助社會(huì)專家技術(shù)力量，對(duì)液化石油氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)及用戶進(jìn)行專業(yè)化隱患排查。最大程度借助社會(huì)力量，實(shí)行“網(wǎng)格化”管理機(jī)制，推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患排查治理，推動(dòng)行業(yè)安全發(fā)展。

（三）推動(dòng)瓶裝液化石油氣行業(yè)智慧發(fā)展，提升安全管理能力

各地積極出臺(tái)安全管理規(guī)范及地方法規(guī)，如蕪湖市出臺(tái)《蕪湖市瓶裝燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，強(qiáng)化瓶裝液化石油氣安全技術(shù)防控，推廣使用安全、節(jié)能、高效、環(huán)保的瓶裝燃?xì)庑录夹g(shù)、新工藝和新產(chǎn)品，做到本質(zhì)安全。建設(shè)智慧燃?xì)夤芾砥脚_(tái)，組織實(shí)施燃?xì)庠O(shè)施智能化建設(shè)和改造，進(jìn)一步提高設(shè)施運(yùn)行效率和安全性能，提升行業(yè)安全管理能力。應(yīng)強(qiáng)化液化石油氣行業(yè)從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)及專業(yè)技能培訓(xùn)培養(yǎng)，落實(shí)崗位責(zé)任，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為行業(yè)安全發(fā)展保駕護(hù)航。

因此液化石油氣安全治理工作需要結(jié)合信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化強(qiáng)化監(jiān)管，瓶裝液化石油氣企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)安全主體責(zé)任，政府監(jiān)管部門應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，減少事故的發(fā)生，堅(jiān)決遏制特重大事故，保障人民生命及財(cái)產(chǎn)安全。同時(shí)，各地應(yīng)加快加大推廣管道燃?xì)猓嫫垦b液化石油氣，從根本上提升用氣安全條件。