雙向聯(lián)動 高效協(xié)同 杭州市國土日常變更調(diào)查模式初探

□杭州市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測中心 肖 楓 張 峰 金劍鋒 劉 斌

為了全面查清每年土地利用變化狀況，掌握真實準確的國土基礎數(shù)據(jù)，每年須開展一次國土變更調(diào)查工作。“三調(diào)”以來，國土調(diào)查成果與耕地保護、執(zhí)法督察、行政審批、土地整治等業(yè)務工作的聯(lián)系越來越緊密，業(yè)務工作對國土調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和一致性要求越來越高。

但是年度變更調(diào)查工作周期較長，從工作部署到完成國家級核查至少需要半年，不能及時滿足自然資源管理及其他部門對數(shù)據(jù)的使用需求；而且縣級調(diào)查工作集中在每年的第一季度，任務重、時間緊、強度大。

為了緩解以上矛盾，浙江省自然資源廳在2022 年下發(fā)了《關(guān)于開展浙江省2022 年度日常變更調(diào)查工作的通知》，開始探索按季度的日常變更模式。杭州市高度重視日常變更工作，第一時間制定了《杭州市2022 年度日常國土變更調(diào)查實施方案》，充分利用了高頻次高分辨率影像數(shù)據(jù)、數(shù)字化改革成果以及相關(guān)部門協(xié)同配合的工作機制，落實開展了日常變更工作，初步形成了“雙向聯(lián)動、高效協(xié)同”的模式，達到了“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”預期效果。

一、主要做法

（一）變更范圍

1.年底舉證難以真實、準確反映實際地類，需在最佳舉證期開展舉證的，納入日常變更。

2.年度內(nèi)實施完成的各類自然資源管理行為：包括新增建設用地審批、設施農(nóng)用地和臨時用地審批、耕地功能恢復、增減掛鉤、土地整治以及生態(tài)修復等引發(fā)地類改變的，納入日常變更。

3.部、省、市下發(fā)并要求實地核實的各類監(jiān)測圖斑：如國家衛(wèi)片執(zhí)法圖斑、市級衛(wèi)片圖斑等，不能當年完成整改并恢復為上年數(shù)據(jù)庫地類的，納入日常變更。

4.市級高分影像識別提取的變化圖斑以及縣級自提的變化圖斑。

5.上一年度變更調(diào)查成果中拆除未盡、推（堆）土、臨時用地等單獨圖層圖斑，發(fā)生地類固化的納入日常變更。新增的推（堆）土、拆除未盡、臨時用地等納入單獨圖層，予以跟蹤監(jiān)測。

（二）變更流程

1.對于最佳舉證期圖斑和管理信息變化圖斑的操作流程

縣級調(diào)查部門獲取圖斑后，指導作業(yè)單位進行實地舉證調(diào)查，將初步成果提交業(yè)務部門核實，對業(yè)務部門無異議的圖斑納入到日常變更，有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續(xù)跟蹤監(jiān)測。

2.對于上級下發(fā)的衛(wèi)片圖斑、市級影像提取的變化圖斑、縣級自提圖斑以及其他跟蹤圖斑的操作流程

調(diào)查監(jiān)測部門利用圖斑套合管理數(shù)據(jù)進行內(nèi)業(yè)預判，并將預判變化圖斑反饋至相關(guān)業(yè)務線。對相關(guān)業(yè)務線反饋無異議的圖斑，開展外業(yè)調(diào)查舉證工作，舉證工作與耕地保護、執(zhí)法、督察等工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，已有滿足要求的舉證成果，實現(xiàn)成果共享，盡量避免重復核查、舉證。對相關(guān)業(yè)務部門反饋有異議的圖斑，由業(yè)務部門牽頭督導鄉(xiāng)鎮(zhèn)或責任單位進行限期整改，整改后經(jīng)業(yè)務部門確認，提交調(diào)查監(jiān)測部門進行舉證。調(diào)查舉證后將認定地類結(jié)果再次反饋至相關(guān)業(yè)務部門，對業(yè)務線無異議的圖斑，將其納入到日常變更調(diào)查，對有異議的圖斑納入跟蹤圖斑層，持續(xù)跟蹤。（詳見后圖）

3.對于跟蹤圖斑的操作流程

調(diào)查監(jiān)測部門將跟蹤圖斑進行匯總整理后分類型移交耕保、執(zhí)法、土地整治等業(yè)務部門，由業(yè)務部門督促基層進行整改，并對整改結(jié)果進行核實，核實無誤后移交調(diào)查監(jiān)測部門進行調(diào)查舉證，并納入下一次日常變更或者年度變更。

▲日常變更流程圖

（三）成果核查

杭州市日常變更的數(shù)學基礎、調(diào)查精度等技術(shù)指標以及舉證平臺、質(zhì)量要求與年度變更調(diào)查的要求一致。成果審查實行分級負責制，縣級對作業(yè)單位的調(diào)查成果進行100%自檢，并聯(lián)合多業(yè)務科室進行成果審查，對成果真實性可靠性負責；市級對縣級成果進行100%內(nèi)業(yè)檢查，同時進行外業(yè)抽查，市級檢查通過后報請省級核查。

二、特色亮點

（一）月度影像發(fā)揮重要作用

杭州市日常變更最大的優(yōu)勢在于用每月獲取的0.75 米高清遙感影像提取了變化圖斑，平時主要用于對其中的違法圖斑以市級衛(wèi)片形式下發(fā)縣級進行核實整改。而在日常變更工作中，杭州市將2022 年來提取所有變化圖斑（共計 約13630 個）以及當季最新0.75米影像下發(fā)縣級作為指引圖斑及基礎數(shù)據(jù)，并參照國家年度下發(fā)圖斑形式，分為了新增建設用地圖斑、新增耕地圖斑以及農(nóng)用地變化圖斑等幾個類型，縣級根據(jù)內(nèi)業(yè)初判及外業(yè)核實對其中確實存在地類變化的圖斑進行舉證認定。

（二）業(yè)務部門深度協(xié)同

杭州市規(guī)劃和自然資源局高度重視日常變更調(diào)查工作，主要領(lǐng)導親自部署專題研究，市縣兩級領(lǐng)導及相關(guān)業(yè)務部門思想統(tǒng)一、配合緊密，多次集體會商研究協(xié)同機制，特別是耕地保護及執(zhí)法部門，為了壓實基層單位對違法違規(guī)占用的責任，市級出臺文件要求在對疑似“非糧化、非農(nóng)化”圖斑進行舉證過程中由村級田長或巡查員進行陪同參與，對核實的問題圖斑進行簽字確認，以此促進耕地上問題圖斑的整改力度。在日常變更成果上報市級前，由縣級自然資源部門的相關(guān)業(yè)務科室進行會審，并由主要領(lǐng)導確認后方可上報市級。通過相關(guān)業(yè)務部門和多級基層單位的共同配合，實現(xiàn)日常變更機制“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”的工作目標。

三、取得成效

（一）工作機制基本形成

通過第一次日常變更調(diào)查實踐，杭州市印發(fā)了《杭州市2022 年度日常國土變更調(diào)查實施方案》《關(guān)于完善耕地保護與督察工作銜接機制的通知》等文件，明確了相關(guān)業(yè)務部門的職責分工、工作任務及工作流程，初步形成了日常變更調(diào)查與業(yè)務管理雙向聯(lián)動，閉環(huán)協(xié)同的工作機制，實現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早介入、早整治”的目標。

（二）技術(shù)流程切實可行

杭州市日常變更以月度影像監(jiān)測及用地管理信息為主要切入點，形成了月度高分影像獲取、變化圖斑識別提取、問題圖斑下發(fā)、實地核實舉證、固化圖斑變更入庫、問題圖斑持續(xù)跟蹤整改的工作流程。將縣、鎮(zhèn)、村等多級多部門融入了工作體系，使得調(diào)查成果更為有效地支撐業(yè)務工作的開展，同時也將業(yè)務管理成果及時體現(xiàn)到國土調(diào)查成果中，提高了國土調(diào)查成果現(xiàn)勢性、可靠性。

（三）調(diào)查成果高效優(yōu)質(zhì)

通過第一次日常國土變更調(diào)查實踐，全市共完成日常調(diào)查圖斑提取6271 個，約186575 畝。完成變化舉證認定5191 個、約103170畝，其中新增耕地圖斑3033 個、約35853 畝，新增建設用地圖斑1060個、約18819 畝，其他變化圖斑1098 個、約48497 畝。同時，對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題圖斑、偽變化圖斑作為跟蹤圖斑，納入動態(tài)監(jiān)管，全市上報跟蹤圖斑5711 個，其中非農(nóng)化圖斑783 個，非糧化圖斑893 個，其他偽變化圖斑4035 個。日常變更模式將大量工作分散到平時，有效緩解了年底變更工作壓力，同時縣級調(diào)查成果質(zhì)量也明顯優(yōu)于年度變更成果，大大提升了成果的質(zhì)量。

四、結(jié)語

杭州市通過本次實踐嘗試，初步形成了聯(lián)動協(xié)同、切實可行的日常變更工作機制和技術(shù)路線。但在工作中一些環(huán)節(jié)仍需進一步優(yōu)化，如用地管理數(shù)據(jù)需全面及時共享；存在一些問題亟待解決，如變更頻次如何滿足業(yè)務工作需求，變更調(diào)查的技術(shù)體系差異以及日常變更與年度變更的銜接問題等等。目前，杭州市規(guī)劃和自然資源局已獲批開展國土調(diào)查日常變更調(diào)查實踐研究試點。下一步，將通過試點工作完善優(yōu)化日常變更調(diào)查協(xié)同聯(lián)動機制，提高與業(yè)務管理的聯(lián)動效率，拓展業(yè)務聯(lián)動范圍，充分結(jié)合數(shù)字化改革成果，優(yōu)化日常變更的技術(shù)方式，及時高效銜接自然資源管理成效，切實保障國土調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和準確性，減輕年底集中變更的工作壓力，更好地服務自然資源管理。