1945至1950年間中國(guó)共產(chǎn)黨探索民主政治形式的考辨

張志永

(河北師范大學(xué) 中國(guó)共產(chǎn)黨革命精神與文化資源研究中心,河北 石家莊 050024)

1945—1950年是中國(guó)共產(chǎn)黨集中探索、建立人民代表大會(huì)制度的關(guān)鍵時(shí)期,在不同解放區(qū)分別采取了人民代表會(huì)議、農(nóng)民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)、各界代表會(huì)和各界人民代表會(huì)議等民主政治形式。由于它們的名稱(chēng)類(lèi)似,實(shí)踐中交叉、重合,以及更替較快等緣故,許多人分不清它們的性質(zhì)和內(nèi)涵,乃至籠統(tǒng)地將其歸納為“人民代表會(huì)議”,這就把中共探索人民代表大會(huì)制度的復(fù)雜過(guò)程簡(jiǎn)單化,甚至出現(xiàn)張冠李戴等問(wèn)題,難以充分說(shuō)明歷史和人民怎樣選擇了人民代表大會(huì)制度。(1)迄今,關(guān)于新中國(guó)建立前后人民代表大會(huì)制度的論著主要有:張希坡的《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》(中共黨史出版社2009年版)、劉政的《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的人民代表會(huì)議制度》(《吉林人大工作》2007年第1期)、王國(guó)永的《建國(guó)初期的地方各界人民代表會(huì)議》(《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第4期)、張同樂(lè)的《建國(guó)前后關(guān)于人民代表大會(huì)制度的理論與實(shí)踐》(《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第4期)等,他們均孤立地論述或粗線條勾勒出某種民主政治形式的演變過(guò)程,尚未深入細(xì)致地研究建國(guó)前后各種民主政治形式的興替、演變。本文重在分析和考查上述民主政治形式的興替和演變,力求正本清源。

一、溯源:黨的七大正式提出人民代表大會(huì)制度的理論構(gòu)想

1945年4月24日,毛澤東在黨的七大上首次正式提出了人民代表大會(huì)制度的理論構(gòu)想,“新民主主義的政權(quán)構(gòu)成(組織),應(yīng)該采取民主集中制,由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針,選舉政府……只有這個(gè)制度,既能表現(xiàn)廣泛的民主,使各級(jí)人民代表大會(huì)有最高(高度)的權(quán)力;又能集中處理國(guó)事,使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù),并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)。”(2)《論聯(lián)合政府》(1945年4月24日),《毛澤東選集》(精裝5卷),大連大眾書(shū)店1947年2月再版,第94—95頁(yè)。括號(hào)內(nèi)引文系1991年人民出版社再版《毛澤東選集》第3卷中第1056、1057頁(yè)對(duì)楷體字的修改,字?jǐn)?shù)雖少,但觀點(diǎn)變化較大,故應(yīng)以原初文本為依據(jù),回到那時(shí)的思想語(yǔ)境中研究人民代表大會(huì)制度的歷史探索為宜。下同。不久,他又補(bǔ)充道,“開(kāi)人民代表大會(huì)就要調(diào)查年齡、有沒(méi)有選舉權(quán)等”,實(shí)行“普選”。(3)《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上的口頭政治報(bào)告》(1945年4月24日),中共中央文獻(xiàn)研究室編:《毛澤東文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334頁(yè)。這就明確了人民代表大會(huì)制度的4個(gè)基本特征,即實(shí)行普選制、民主集中制、決定大政方針和選舉政府。不過(guò),那時(shí)國(guó)共關(guān)系雖然比較緊張,但畢竟沒(méi)有破裂,若立即召開(kāi)人民代表大會(huì),就與國(guó)民黨建國(guó)綱領(lǐng)產(chǎn)生沖突,故當(dāng)時(shí)只是作為一般綱領(lǐng),即遠(yuǎn)景目標(biāo)。

黨的七大制定的綱領(lǐng)是成立“民主的聯(lián)合政府”,建議在延安召開(kāi)解放區(qū)人民代表會(huì)議,“促進(jìn)全國(guó)人民的團(tuán)結(jié)和聯(lián)合政府的成立”。(4)《論聯(lián)合政府》(1945年4月24日),《毛澤東選集》第3卷,人民出版社1991年版,第1092頁(yè)。毛澤東解釋道,“這次我們要求比較快”,“只能是召集代表會(huì)議,代表不是普選的,是由軍隊(duì)、政府、民眾團(tuán)體選派的,這樣簡(jiǎn)便一些”;要“建立經(jīng)常的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),這個(gè)機(jī)關(guān)不叫政府,而叫‘中國(guó)人民解放聯(lián)合會(huì)’”;(5)《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上的口頭政治報(bào)告》(1945年4月24日),中共中央文獻(xiàn)研究室編:《毛澤東文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334頁(yè)。它“有發(fā)號(hào)施令的職權(quán),是帶有政權(quán)機(jī)關(guān)性質(zhì)的,是為了聯(lián)合各解放區(qū)而奮斗的過(guò)渡時(shí)期的組織形式”。(6)《在中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)上的結(jié)論》(1945年5月31日),《毛澤東文集》第3卷,第414頁(yè)。實(shí)際上就是選舉一個(gè)有實(shí)無(wú)名的各解放區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),與國(guó)民黨專(zhuān)制獨(dú)裁政府相抗衡。隨后,黨的七屆一中全會(huì)做出了召開(kāi)解放區(qū)人民代表會(huì)議的決議,代表資格為“群眾中有威信,社會(huì)上有聲望,有奮斗歷史或有工作經(jīng)驗(yàn)”,“不論初選,復(fù)選或推選,均應(yīng)實(shí)行無(wú)記名投票。……各政黨各團(tuán)體的直接代表由其本組織自舉之”。(7)《中國(guó)共產(chǎn)黨七屆一中全會(huì)關(guān)于召開(kāi)中國(guó)解放區(qū)人民代表會(huì)議及其籌備會(huì)議的決議》(1945年6月19日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第15冊(cè),中共中央黨校出版社1991年版,第154頁(yè)。周恩來(lái)指出,“這一切選舉方法,說(shuō)明我們的選舉是平等的是自由無(wú)拘束的。”(8)《周恩來(lái)關(guān)于中國(guó)解放區(qū)人民代表會(huì)議選舉事項(xiàng)的決議草案的說(shuō)明》(1945年7月13日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第15冊(cè),第169頁(yè)。該會(huì)議未采取普選制,且代表資格較高,更符合精英政治模式,但簡(jiǎn)便易行,比較適合在緊張的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下實(shí)行民主政治的需要。

抗戰(zhàn)勝利后,陜甘寧邊區(qū)率先把參議會(huì)制度改造為人民代表會(huì)議制度。1945年10月,邊區(qū)參議會(huì)、邊區(qū)政府聯(lián)合發(fā)布通知,“為了更加發(fā)揚(yáng)民主,加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治,改鄉(xiāng)市參議會(huì)為鄉(xiāng)(市)人民代表會(huì)”,并“貫徹自由選舉方針”。(9)《陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)駐會(huì)委員會(huì)、政府聯(lián)合通知》(1945年10月14日),韓延龍、常兆儒編:《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第1卷,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版,第409—410頁(yè)。1946年4月23日,邊區(qū)參議會(huì)通過(guò)了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,規(guī)定,“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議(參議會(huì))為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”;“人民普遍直接平等無(wú)記名選舉各級(jí)代表,各級(jí)代表會(huì)選舉政府人員”;“各級(jí)政府對(duì)各級(jí)代表會(huì)負(fù)責(zé),各級(jí)代表對(duì)選舉人負(fù)責(zé)”。人民代表會(huì)議“鄉(xiāng)一年改選一次,縣二年改選一次,邊區(qū)三年改選一次”;“各級(jí)代表會(huì)每屆大會(huì)應(yīng)檢查上屆大會(huì)決議執(zhí)行的情況”。(10)《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(1946年4月23日),《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》第1卷,第59—60頁(yè)。從它的職權(quán)、代表產(chǎn)生方式來(lái)看,實(shí)際上都具備了人民代表大會(huì)的性質(zhì)。從法律視角看,雖然這個(gè)原則僅適用于陜甘寧邊區(qū),但陜甘寧邊區(qū)是中共中央所在地,它實(shí)際上對(duì)各解放區(qū)有普遍指導(dǎo)和借鑒意義。

個(gè)別解放區(qū)按照七大關(guān)于人民代表大會(huì)制度的理論構(gòu)想,召開(kāi)了人民代表大會(huì),建立地方政權(quán)。如,1946年3月10日察哈爾省察哈爾盟實(shí)行了普選,“是由公民直接用無(wú)記名投票方式選舉的,每200人選舉代表1名,共選出代表156名,內(nèi)有婦女代表2名。”27日,察盟人民代表大會(huì)開(kāi)幕,成立了民族自治的盟政府,接受察哈爾省政府的領(lǐng)導(dǎo)。(11)《察省人民代表大會(huì)閉幕,正式成立地方自治政府》(1946年4月19日),內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館編:《內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)檔案史料選編》,檔案出版社1989年版,第56頁(yè)。察盟僅有5萬(wàn)余人,召開(kāi)的人民代表大會(huì)影響較小,但開(kāi)創(chuàng)了召開(kāi)人民代表大會(huì)的先例。

然而,囿于普選程序非常繁瑣,耗時(shí)費(fèi)力,花銷(xiāo)頗大,短時(shí)間內(nèi)無(wú)法普遍實(shí)行,故其它解放區(qū)大多采取推選、復(fù)選或聘請(qǐng)等方法產(chǎn)生代表,召開(kāi)了人民代表會(huì)議。如1945年11月察哈爾省召開(kāi)人民代表會(huì)議,其中,張家口市選舉代表方法為,“由區(qū)民大會(huì)所推選之區(qū)代表推選之”;市團(tuán)體“由各團(tuán)體自行推選之”。代表資格除了沿用黨的七屆一中全會(huì)的規(guī)定外,又增加了“抗戰(zhàn)有功”一條。“區(qū)代表選舉時(shí)所用之花費(fèi),由區(qū)公所報(bào)給市選籌委會(huì);市人民代表選舉時(shí)所用花費(fèi)及路費(fèi),由市選籌委會(huì)負(fù)責(zé)。”(12)《出席察省人民代表會(huì)議,張市人民代表推選辦法》,《晉察冀日?qǐng)?bào)》1945年10月27日,第2版。該會(huì)議討論了省政建設(shè)方針并成立了省政府,“完全符合黨中央三三制的精神”,“在中華民國(guó)史上,由人民來(lái)選舉自己的省政府,還是破天荒的第一次”。(13)《劉道生在察哈爾省人民代表會(huì)議上的閉幕詞》(1945年11月6日),《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻(xiàn)選編》下冊(cè),中共黨史出版社2013年版,第966頁(yè)。

同期,許多解放區(qū)沿用了參議會(huì)的名義,但與抗戰(zhàn)時(shí)期參議會(huì)相比,其內(nèi)涵和性質(zhì)發(fā)生了巨大變化,甚至等同于人民代表大會(huì),尤以晉察冀解放區(qū)首府張家口市最具典范性。1946年3月,張家口市“最忠誠(chéng)、最堅(jiān)決執(zhí)行政協(xié)決議與和平建國(guó)綱領(lǐng)”,舉行市選,成立市參議會(huì),選舉市政府,“在全國(guó)大中等城市中,作出民主建設(shè)的榜樣,以推動(dòng)全國(guó)徹底實(shí)行政協(xié)決議,進(jìn)而徹底實(shí)行民主政治”。(14)《張家口市市選宣傳要點(diǎn)》,《晉察冀日?qǐng)?bào)》1946年3月20日,第3版。全市成立了各級(jí)選舉委員會(huì),辦理公民登記和選舉動(dòng)員,以區(qū)為單位選舉市參議員,“由市公民用直接平等普選制無(wú)記名復(fù)記式投票法選舉之”;“年滿18歲之中華民國(guó)人民,不分性別、職業(yè)、民族、階級(jí)、黨派、信仰、文化程度,凡居住本市者,經(jīng)選舉委員會(huì)登記后,均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)”;“各民主黨派、群眾團(tuán)體、機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校及公民自由組合,均得提出競(jìng)選名單及競(jìng)選綱領(lǐng),在不妨礙選舉秩序下,自由競(jìng)選。”(15)《張家口市參議會(huì)選舉暫行條例》(1946年3月18日),《晉察冀日?qǐng)?bào)》1946年3月20日,第2版。參議員任期2年,連選連任;“市參議會(huì)為市各級(jí)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”,主要職權(quán)有:選舉并罷免市政府委員、市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)及地方法院院長(zhǎng);制定市單行法規(guī);監(jiān)察彈劾市、區(qū)、街、村行政人員及司法人員;審查市預(yù)算決算;審議市政府各項(xiàng)重要計(jì)劃方案;決定市政府重要興革事項(xiàng);審議市政府及各方請(qǐng)議事項(xiàng);督促檢查市政府工作等。(16)《張家口市參議會(huì)選舉暫行條例》(1946年3月18日),《晉察冀日?qǐng)?bào)》1946年3月20日,第2版。不過(guò),囿于“三三制”規(guī)定,“有不少被選的區(qū)干部自動(dòng)請(qǐng)求退出競(jìng)選,好讓社會(huì)賢達(dá)和公正人士多多地競(jìng)選參政”,“群眾對(duì)共產(chǎn)黨這種堅(jiān)決執(zhí)行三三制政策的優(yōu)良政治作風(fēng),和誠(chéng)懇地愿與廣大社會(huì)人士合作的精神,都普遍的感到欽佩”。(17)大可:《張家口市選巡禮》,《北方文化》第1卷第4期,1946年4月16日出版,第55頁(yè)。可見(jiàn),張家口市參議會(huì)幾乎完全具備了人民代表大會(huì)的4個(gè)基本特征,更近似于人民代表大會(huì)。

總之,在第二次國(guó)共合作正式破裂前,解放區(qū)政權(quán)在法理上是中華民國(guó)的地方政權(quán),故中共徹底執(zhí)行孫中山先生提出的民權(quán)主義,“關(guān)于中央及地方之權(quán)限,采取均權(quán)主義”;“各省人民得自定憲法、自選省長(zhǎng)”(18)《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》(1924年1月23日),《孫中山全集》第9卷,中華書(shū)局1986年版,第123頁(yè)。,與國(guó)民黨專(zhuān)制獨(dú)裁作斗爭(zhēng)。雖然各解放區(qū)召開(kāi)會(huì)議的名稱(chēng)不同,但其實(shí)質(zhì)都是運(yùn)用民主形式,建立“三三制”地方政權(quán),既堅(jiān)持了國(guó)共合作,又最大限度地維護(hù)人民的利益,上則爭(zhēng)取建立聯(lián)合政府,并在其中占一席之地,下則賦予地方政權(quán)的合法性,與國(guó)民黨專(zhuān)制獨(dú)裁政府分庭抗禮。

二、實(shí)踐:從農(nóng)民代表大會(huì)到人民代表大會(huì)

1947年3月,第二次國(guó)共合作正式破裂后,中共解除了對(duì)國(guó)民黨的四項(xiàng)保證(19)參見(jiàn)《中共中央為公布國(guó)共合作宣言》(1937年7月15日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第14冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第370頁(yè)。,抗日民主政權(quán)形式已經(jīng)落后于革命形勢(shì)了。7月27日,全國(guó)土地會(huì)議召開(kāi)后,中央特意致電劉少奇,“在實(shí)行土地改革運(yùn)動(dòng)過(guò)程中如何改造黨政及群眾組織與工作甚為重要,望會(huì)議中加以討論。”(20)《中央對(duì)劉少奇關(guān)于土地會(huì)議準(zhǔn)備情況的報(bào)告的復(fù)示》(1947年7月27日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第16冊(cè),中共中央黨校出版社1992年版,第494頁(yè)。

10月10日,中共中央公布了《中國(guó)土地法大綱》,規(guī)定,“鄉(xiāng)村農(nóng)民大會(huì)及其選出的委員會(huì),鄉(xiāng)村無(wú)地少地的農(nóng)民所組織的貧農(nóng)團(tuán)大會(huì)及其選出的委員會(huì),區(qū)、縣、省等級(jí)農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的委員會(huì)為改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。”(21)《中國(guó)土地法大綱》(1947年9月13日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第24冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年,第417頁(yè)。客觀而言,鄉(xiāng)村社會(huì)的階級(jí)構(gòu)成比較簡(jiǎn)單,主要分為地主階級(jí)和農(nóng)民階級(jí),“人民”基本上等同于“農(nóng)民”,“農(nóng)民代表大會(huì)”實(shí)際上等同于“人民代表大會(huì)”,也就意味著中共正式把人民代表大會(huì)制度付諸實(shí)踐。同日,中共中央發(fā)布了“打倒蔣介石,建立新中國(guó)”的口號(hào),把這兩者聯(lián)系起來(lái)分析,就不難看出,實(shí)行人民代表大會(huì)制度具有雙重目的,一是在土地改革運(yùn)動(dòng)中改造政權(quán),二是建立取代南京國(guó)民黨政府的、新的革命政權(quán)體系。

中央工委把平山等縣作為土地改革試點(diǎn)縣。1947年底,平山縣第二區(qū)率先籌備召開(kāi)農(nóng)民代表大會(huì),由新農(nóng)會(huì)全體大會(huì)直接選舉出149名代表,“普通都用舉手表決的方式,有時(shí)也用投票畫(huà)‘正’字等辦法。每10人或15人選舉1人”;代表資格為,“(1)堅(jiān)決和地主富農(nóng)斗爭(zhēng),決不中途妥協(xié)。(2)不自私自利。(3)不自高自大,不強(qiáng)迫命令。(4)不鬧宗派。”(22)《大吾鄉(xiāng)的全鄉(xiāng)代表會(huì)》,中共平山縣委:《關(guān)于代表大會(huì)(二)——平山縣土改材料之八》(2月2日),河北省檔案館藏,檔案號(hào)：520-1-652-3。1948年1至5月,平山縣連續(xù)召開(kāi)了5屆全縣人民代表大會(huì),在土地改革運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。中央工委總結(jié)和推廣平山縣土改經(jīng)驗(yàn),其中之一,“就是從鄉(xiāng)到縣建立了人民代表大會(huì)的系統(tǒng),并賦予一切權(quán)力”。(23)《平山老解放區(qū)土改經(jīng)驗(yàn)》(1948年2月27日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第227頁(yè)。

中共解放了更多城鎮(zhèn)后,解放區(qū)新增加了工人階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)等革命階級(jí)、階層,繼續(xù)沿用“農(nóng)民代表大會(huì)”的名稱(chēng)已名不副實(shí)。1948年1月13日,晉冀魯豫解放區(qū)提出,“在邊區(qū)農(nóng)代大會(huì)成立前政務(wù)會(huì)議應(yīng)尊重農(nóng)代籌委會(huì)的意見(jiàn)”等。中央認(rèn)為此提法極為不妥,“其中不但沒(méi)有小資產(chǎn)階級(jí)、中等資產(chǎn)階級(jí),連中農(nóng)、獨(dú)立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動(dòng)的知識(shí)分子也沒(méi)有提到”,遂要求糾正,“像晉冀魯豫這樣大范圍的政權(quán)機(jī)關(guān)不應(yīng)只是代表農(nóng)民的,它是應(yīng)當(dāng)代表一切勞動(dòng)群眾(工人、農(nóng)民、獨(dú)立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動(dòng)的知識(shí)分子)及中產(chǎn)階級(jí)(小資產(chǎn)階級(jí)、中等資產(chǎn)階級(jí)、開(kāi)明紳士)的,而以勞動(dòng)群眾為主體。因此,邊區(qū)最高政權(quán)機(jī)關(guān)是邊區(qū)人民代表大會(huì)及其選出的政府,而不是農(nóng)民代表大會(huì)及其選出的政府。”(24)《中央關(guān)于邊區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)性質(zhì)給邯鄲局的指示》(1948年1月16日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊(cè),中共中央黨校出版社1993年版,第14頁(yè)。

不久,毛澤東明確指出了“人民”的內(nèi)涵,“所謂人民大眾,是包括工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、城市小資產(chǎn)階級(jí)、被帝國(guó)主義和國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)及其所代表的官僚資產(chǎn)階級(jí)(大資產(chǎn)階級(jí))和地主階級(jí)所壓迫和損害的民族資產(chǎn)階級(jí),而以工人、農(nóng)民(兵士主要是穿軍服的農(nóng)民)和其他勞動(dòng)人民為主體”;強(qiáng)調(diào),“縣、市和縣市以上的政府,因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民,而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民,就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會(huì),選舉各級(jí)政府”;并提出建立中央政府的方式,“中央和地方各級(jí)政府,都應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉”。(25)毛澤東:《關(guān)于目前黨的政策中的幾個(gè)重要問(wèn)題》(1948年1月18日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),第59頁(yè)。這充分說(shuō)明“農(nóng)民代表大會(huì)”和“人民代表大會(huì)”本質(zhì)上是一樣的。不久,中央規(guī)定了召開(kāi)人民代表大會(huì)的具體步驟,“在一切地方,在土改工作與整黨工作大致完成以后,即應(yīng)實(shí)行普選,成立鄉(xiāng)村人民代表大會(huì),并改選鄉(xiāng)村政府”。(26)周恩來(lái):《老區(qū)半老區(qū)的土地改革與整黨工作》(1948年2月22日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),第171頁(yè)。這就改變了先召開(kāi)農(nóng)民代表大會(huì)后開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)的規(guī)定,而是把土地改革的完成作為召開(kāi)人民代表大會(huì)的前提條件。

隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利發(fā)展,成立中央人民政府的時(shí)機(jī)成熟了。1948年4月30日,黨中央發(fā)布“五一”口號(hào),公開(kāi)提出召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議、人民代表大會(huì)和成立民主聯(lián)合政府的建國(guó)步驟。5月9日,中央又批準(zhǔn)晉察冀和晉冀魯豫解放區(qū)合并為華北解放區(qū),“摸索、積累政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),為全國(guó)解放后人民共和國(guó)的建立作準(zhǔn)備”。(27)薄一波:《七十年的奮斗與思考》上卷,中共黨史出版社1996年版,第478頁(yè)。此后,兩大解放區(qū)迅速籌備和召開(kāi)了華北臨時(shí)人民代表大會(huì),基本形成了大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和會(huì)議程序,如召開(kāi)預(yù)備會(huì)議、選舉產(chǎn)生大會(huì)主席團(tuán),成立代表資格審查委員會(huì)、提案審查委員會(huì)等,這些做法一直沿用至今。不過(guò),該大會(huì)代表并非普選產(chǎn)生,仍然由縣人民代表會(huì)選舉或黨政部門(mén)和人民團(tuán)體(工、農(nóng)、婦、青、商、學(xué)等)推選、指定等辦法產(chǎn)生。

華北人民政府成立后,石家莊市召開(kāi)了名副其實(shí)的人民代表大會(huì)。石家莊是中共解放的第一座大城市,中央工委遂以它為試點(diǎn),探索城市工作的經(jīng)驗(yàn)。1947年12月,該市解放不久,劉少奇指示,“石家莊現(xiàn)在可成立臨時(shí)參議會(huì),作為市政府的咨詢(xún)機(jī)關(guān)”,“要在半年內(nèi)正式選出區(qū)、街政府,一年內(nèi)選出人民代表,召開(kāi)市人民代表大會(huì),組織正式的民主市政府”。(28)《黃敬同志傳達(dá)劉少奇同志對(duì)石家莊工作的指示》(1947年12月16日在干部會(huì)上),石家莊市檔案館藏,檔案號(hào)：1-1-5。不過(guò),由于中共缺乏接管城市的經(jīng)驗(yàn),該市始終未成立臨時(shí)參議會(huì),遲至1949年7月,石家莊市才嚴(yán)格地按照人民代表大會(huì)制度,籌備和召開(kāi)了首屆人民代表大會(huì),如:按照普選制選舉代表,分為選民登記、劃分選區(qū)、推選候選人、自由競(jìng)選和正式投票等階段,每2000選民選出1名代表;“各人民代表,進(jìn)行深入廣泛的宣傳動(dòng)員,挨門(mén)挨戶(hù)收集意見(jiàn),寫(xiě)成提案匯總起來(lái),送交大會(huì)討論”;(29)《本市人民代表會(huì)議定下月12日召開(kāi),大會(huì)積極進(jìn)行籌備工作》,《石家莊日?qǐng)?bào)》1949年6月19日,第1版。尤其是進(jìn)一步完善了人民代表大會(huì)制度,如實(shí)行會(huì)期制,建立人大常務(wù)委員會(huì),事實(shí)上確立了代表聯(lián)系群眾制度等。(30)參見(jiàn)張志永:《從石家莊到北京:新中國(guó)成立前后民主政治制度的范例及其趨于成型》,《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期。這次大會(huì)“對(duì)全中國(guó),對(duì)石家莊,都還是第一次,在建立一個(gè)地方人民民主專(zhuān)政的政權(quán)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)上,將為其他新的城市所參考”。(31)《吳立人代表開(kāi)幕詞》,石家莊市人大常委會(huì)辦公室、石家莊市檔案館編:《石家莊市首屆人民代表大會(huì)檔案文獻(xiàn)選編》,河北人民出版社2019年版,第45頁(yè)。《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)發(fā)表了十多篇文章,跟蹤報(bào)導(dǎo)大會(huì)召開(kāi)過(guò)程及其意義,稱(chēng)贊它“提供了全國(guó)實(shí)行人民民主的范例”(32)《提供了全國(guó)實(shí)行人民民主的范例》,《人民日?qǐng)?bào)》1949年8月15日,第2版。,當(dāng)時(shí)影響很大。

7月底,中央發(fā)布指示,“各老解放區(qū),應(yīng)當(dāng)召開(kāi)鄉(xiāng)的、縣的、省的及全區(qū)域的人民代表大會(huì)及代表會(huì)議,亦望遵照中央早已發(fā)出的決議從速辦理,不要推延。”(33)《中央關(guān)于迅速召開(kāi)各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議給各中央局、分局的指示》(1949年7月31日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),中共中央黨校出版社1992年版,第395頁(yè)。然而,召開(kāi)真正的人民代表大會(huì)絕非易事,劉少奇曾告誡全黨,“不能把實(shí)行民主看的太簡(jiǎn)單”(34)《黃敬同志傳達(dá)劉少奇同志對(duì)石家莊工作的指示》(1947年12月16日在干部會(huì)上),石家莊市檔案館藏,檔案號(hào)：1-1-5。,它需要具備天時(shí)、地利、人和等條件。例如,僅普選代表一項(xiàng)就包括調(diào)查戶(hù)口、登記選民、選舉候選人、競(jìng)選、投票、計(jì)票等一系列工作,要耗費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間,這必然會(huì)沖擊解放區(qū)土改、生產(chǎn)和支前等中心工作,甚至拖累中國(guó)革命取得全國(guó)性勝利的進(jìn)程。9月4日,中央再次下達(dá)指示,降低了召開(kāi)人民代表大會(huì)的要求,“已完成土改的省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級(jí),均開(kāi)人民代表大會(huì),但在開(kāi)始若干次,亦可開(kāi)各界代表會(huì)議,以為過(guò)渡”。(35)《中央轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于察哈爾省召開(kāi)各界代表會(huì)議的報(bào)告的指示》(1949年9月4日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),第442頁(yè)。

9月,《共同綱領(lǐng)》正式把人民代表大會(huì)制度作為國(guó)家根本政治制度,并規(guī)定了召開(kāi)大會(huì)的前提條件,“凡在軍事行動(dòng)已經(jīng)完全結(jié)束、土地改革已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)、各界人民已有充分組織的地方,即應(yīng)實(shí)行普選,召開(kāi)地方的人民代表大會(huì)”。(36)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(1949年9月29日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第26冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2011年版,第761頁(yè)。當(dāng)時(shí),前兩項(xiàng)條件容易滿足,但第三項(xiàng)條件決不是單純建立了青年團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、文聯(lián)等群眾團(tuán)體就能實(shí)現(xiàn)的,緣于廣大農(nóng)民乃至市民習(xí)慣了“一盤(pán)散沙”狀態(tài),普遍缺少民主意識(shí)和民主習(xí)慣,更何況還要繼續(xù)完成新民主主義革命任務(wù),故全國(guó)真正召開(kāi)人民代表大會(huì)的數(shù)量比較少。據(jù)統(tǒng)計(jì),至1950年7月,全國(guó)28個(gè)省(不包括臺(tái)灣、西藏)、9個(gè)相當(dāng)于省的行政區(qū)中,除了“石家莊、保定2市召開(kāi)了市人民代表大會(huì)”外,共有20個(gè)縣(陜西14縣、河北6縣)召開(kāi)縣人民代表大會(huì);東北有377個(gè)區(qū)開(kāi)過(guò)區(qū)人民代表大會(huì),17153個(gè)村開(kāi)過(guò)村人民代表大會(huì);華北、西北等地的老解放區(qū)部分區(qū)、村也召開(kāi)過(guò)區(qū)、村人民代表大會(huì)。(37)謝覺(jué)哉:《關(guān)于人民民主建政工作報(bào)告》(1950年7月17日),新建設(shè)雜志社編輯部編:《關(guān)于人民民主建政》,新建設(shè)雜志社1951年版,第63頁(yè)。于是,中央政府決定,“普選的人民代表大會(huì)目前不應(yīng)急于召開(kāi)”。(38)《目前民主建政的主要形式》(1950年7月),《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第109頁(yè)。此后,各地暫停召開(kāi)人民代表大會(huì)。迨1954年我國(guó)正式建立人民代表大會(huì)制度后,各地均把該年召開(kāi)的人民代表大會(huì)排名為第一屆,這就很容易使人忽視了以前召開(kāi)過(guò)人民代表大會(huì),也許這就是現(xiàn)在好多人對(duì)那時(shí)人民代表大會(huì)了解不多甚至產(chǎn)生誤解的緣故吧。

三、調(diào)適:人民代表會(huì)議是老區(qū)、半老區(qū)民主建政的基本形式

1947年全國(guó)土地會(huì)議結(jié)束后不久,劉少奇向中央報(bào)告了民主建政的思路,“在平分土地之后,再實(shí)行農(nóng)村民主運(yùn)動(dòng),由下而上整黨整政,召集村農(nóng)民大會(huì)及區(qū)、縣、省、邊區(qū)各級(jí)農(nóng)民代表會(huì)”;“在明年五六月間召集一次全國(guó)農(nóng)民代表大會(huì),成立全國(guó)農(nóng)民總會(huì)……討論建立各種民主制度,并籌備解放區(qū)人民代表會(huì)議及中央政府的成立。”(39)《中央工委關(guān)于土地會(huì)議的決定向中央的報(bào)告》(1947年9月16日),中央檔案館等編:《中共中央在西柏坡》,海天出版社1998年版,第206頁(yè)。這里列出了農(nóng)民大會(huì)、農(nóng)民代表會(huì)和全國(guó)農(nóng)民代表大會(huì)3種會(huì)議名稱(chēng),而沒(méi)有統(tǒng)一使用農(nóng)民代表大會(huì)的名稱(chēng),這并不是說(shuō)中央工委改變了土地法大綱的政策,而是把民主政治形式表述得更加嚴(yán)謹(jǐn),實(shí)行過(guò)程更穩(wěn)健。當(dāng)時(shí),各解放區(qū)幾乎都是農(nóng)村地區(qū),鮮見(jiàn)城市;一個(gè)村子的人口少且集中,召開(kāi)村農(nóng)民大會(huì)比較容易,但區(qū)、縣、省顯然無(wú)法召開(kāi)全體農(nóng)民大會(huì),且一時(shí)又不具備普選代表的條件,無(wú)法召開(kāi)農(nóng)民代表大會(huì),故只能召開(kāi)各級(jí)農(nóng)民代表會(huì)。這說(shuō)明中央工委沿襲了黨的七大關(guān)于人民代表大會(huì)和人民代表會(huì)議的作法,采取了農(nóng)民代表大會(huì)和農(nóng)民代表會(huì)議兩種形式。

不過(guò),《土地法大綱》沒(méi)有具體規(guī)定召開(kāi)農(nóng)民代表會(huì)的程序,各地一時(shí)不知道如何開(kāi)會(huì)和怎樣改組地方政權(quán)。9月26日,中央工委比較詳細(xì)地介紹了召開(kāi)方法,“應(yīng)采取從下至上的代表會(huì)議制度,其名稱(chēng)或稱(chēng)農(nóng)民代表會(huì)、或稱(chēng)人民代表會(huì)均可”;“各級(jí)農(nóng)民代表會(huì),或人民代表會(huì)為各級(jí)政府最高權(quán)力機(jī)關(guān)……各級(jí)代表會(huì)代表,縣以下由區(qū)、村人民直接選舉,縣以上由區(qū)縣代表會(huì)間接選舉”,“代表任期以一年為宜”;還規(guī)定了各級(jí)代表會(huì)召開(kāi)的次數(shù)等,并要求冀東區(qū)黨委建立、創(chuàng)造與試驗(yàn)這種制度。(40)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問(wèn)題給冀東區(qū)黨委的指示》(1947年11月12日),《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第24冊(cè),第474、475頁(yè)。參見(jiàn)張志永:《西柏坡時(shí)期中共中央關(guān)于人民代表大會(huì)制度的探索》,《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期。中央工委使用了含糊的“直接選舉”而非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹捌者x”術(shù)語(yǔ),這說(shuō)明其已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)時(shí)不具備普遍召開(kāi)人民代表大會(huì)的條件,故退而求其次,著重探索和完善人民代表會(huì)議制度。11月12日,中央轉(zhuǎn)發(fā)了中央工委這封電報(bào),認(rèn)為各地可參照本地具體情況采擇試行,但做了些微且重要的修正,如,“各級(jí)代表會(huì)的名稱(chēng)以用人民代表會(huì)為妥”,這樣中農(nóng)等也可以參加會(huì)議,“人們感覺(jué)要民主一些”。(41)《任弼時(shí)關(guān)于解放區(qū)政權(quán)和新富農(nóng)政策問(wèn)題給毛澤東的信》(1947年11月12日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第24冊(cè),第477頁(yè)。這與中共要求晉冀魯豫解放區(qū)不要使用“農(nóng)民代表大會(huì)”而使用“人民代表大會(huì)”名稱(chēng)一脈相承。

中央工委還多次指導(dǎo)各解放區(qū)試驗(yàn)和完善人民代表會(huì)議制度。10月28日,中央工委致電東北局,指出人民代表會(huì)采取民主集中制原則,“使代表會(huì)真正成為解決各種重要問(wèn)題的權(quán)力機(jī)關(guān)(例大革命時(shí)的省港罷工工人代表會(huì)),并實(shí)行少數(shù)服從多數(shù),下級(jí)服從上級(jí),上級(jí)政府委員會(huì)及代表會(huì)有權(quán)改變下級(jí)代表會(huì)的決議及解散下級(jí)代表會(huì)重新選舉召集之。”(42)《中共中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》(1947年11月28日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第24冊(cè),第492—493頁(yè)。12月28日,中央工委進(jìn)一步說(shuō)明建立人民代表會(huì)議制度的步驟,“要在群眾業(yè)已充分發(fā)動(dòng),或土地改革業(yè)已完成的地區(qū),才能建立這種代表會(huì)系統(tǒng)”,采取自上而下的方式,“可先召集縣區(qū)臨時(shí)代表會(huì),再到各村成立村代表會(huì)”;并提出了改造政權(quán)的方法,“也不要去說(shuō)什么兩重政權(quán)。什么時(shí)候代表會(huì)能改組各級(jí)政府,并把政府各種工作拿到自己領(lǐng)導(dǎo)之下來(lái)即拿過(guò)來(lái)就是”。(43)《中央工委關(guān)于土改中的若干問(wèn)題給晉綏分局的指示》(1947年12月18日),中央檔案館等編:《中共中央在西柏坡》,第273頁(yè)。此后,各解放區(qū)掀起了召開(kāi)人民代表會(huì)議的高潮,改造各級(jí)政權(quán)。

1948年4月1日,毛澤東再次強(qiáng)調(diào),“這樣的人民代表會(huì)議一經(jīng)建立,就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐淖罡?人民的)權(quán)力機(jī)關(guān),一切權(quán)力應(yīng)當(dāng)(應(yīng)有的權(quán)力必須)歸于代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)”;“在區(qū)村兩級(jí)人民代表會(huì)議普遍地建立起來(lái)的時(shí)候,就可以建立縣一級(jí)的人民代表會(huì)議。有了縣和縣以下的各級(jí)人民代表會(huì)議,縣以上的各級(jí)人民代表會(huì)議就容易建立起來(lái)了”。(44)毛澤東:《在晉綏干部會(huì)議上的講話》,大眾日?qǐng)?bào)社編:《土改整黨叢書(shū)》第1輯,1948年6月,第25—26頁(yè);括號(hào)內(nèi)引文為1991年人民出版社再版《毛澤東選集》第4卷中第1308頁(yè)對(duì)楷體字的修改。5月25日,中央又要求各中央局和分局在今冬明春7個(gè)月時(shí)間(即1948年9月至1949年3月),“建立鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣三級(jí)人民代表會(huì)議,并選舉三級(jí)政府委員會(huì)”。(45)毛澤東:《一九四八年的土地改革和整黨工作》(1948年5月25日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),第315頁(yè)。這樣,人民代表會(huì)議實(shí)際上起到了人民代表大會(huì)的作用,其任務(wù)不僅是改造政權(quán),更要民主選舉政權(quán)。當(dāng)然,各地在召開(kāi)人民代表會(huì)議和選舉政府委員會(huì)過(guò)程中,很難保證“三三制”的構(gòu)成比例,甚至許多地方事實(shí)上廢除了“三三制”。

9月,中共中央在西柏坡召開(kāi)了政治局?jǐn)U大會(huì)議,毛澤東首次提出“人民民主專(zhuān)政”的概念,重點(diǎn)闡述了“建立民主集中制的各級(jí)人民代表會(huì)議制度問(wèn)題”,雖然也“提出開(kāi)人民代表大會(huì)”,但未展開(kāi)論述,而是要求準(zhǔn)備召開(kāi)政協(xié),成立“臨時(shí)性的中央政府”。(46)毛澤東:《在中共中央政治局會(huì)議上的報(bào)告和結(jié)論》(1948年9月8、13日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),第446—447頁(yè)。這說(shuō)明中央已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)時(shí)不具備召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)的條件,故改變了“五一”口號(hào)的建國(guó)步驟,改為召開(kāi)人民代表會(huì)議、政治協(xié)商會(huì)議、建立臨時(shí)中央政府的新方案,后來(lái),新中國(guó)就是按照此方案建立的。同期,中央也發(fā)現(xiàn),建立各級(jí)人民代表會(huì)議制度與“三三制”政權(quán)構(gòu)成存在著結(jié)構(gòu)性矛盾,故決定徹底放棄“三三制”政權(quán)組織形式。10月底,中央在修改東北局關(guān)于政權(quán)建設(shè)發(fā)言提綱中,直接刪去了“三三制政策基本不變”的表述,把“不是勉強(qiáng)湊數(shù)”改為“不要勉強(qiáng)湊數(shù)”,全句修改為“在縣以上及城市人民代表會(huì)議中,應(yīng)盡可能地有各革命階級(jí)的代表參加,但不要勉強(qiáng)湊數(shù),而且要分別城市的大小”。(47)《中共中央對(duì)東北局在高干會(huì)上關(guān)于政權(quán)建設(shè)發(fā)言提綱的修改意見(jiàn)》(1948年10月30日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地改革文件選編》,中共中央黨校出版社1981年版,第442、447頁(yè)。

同年秋,中共向國(guó)民黨發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)略決戰(zhàn),解放區(qū)“忙于戰(zhàn)爭(zhēng)支前,結(jié)束土改與整黨工作,而辦理公民登記及選舉等工作,勢(shì)非推遲不可。同時(shí),由于明年各區(qū)均要抽調(diào)大批干部南下,屆時(shí)干部配備勢(shì)必有很大變動(dòng)”,原計(jì)劃1948年冬至1949年春正式選舉和召開(kāi)縣、村兩級(jí)的(或縣、區(qū)、村三級(jí)的)人民代表會(huì)議不宜普遍辦理,故中央決定,“各解放區(qū)縣、區(qū)、村三級(jí)人民代表會(huì)議之正式選舉工作,暫行推遲至明年秋后舉行”,以免影響各項(xiàng)中心任務(wù)的完成;不過(guò),“凡在土地改革中已建立了這種臨時(shí)人民代表會(huì)議或農(nóng)民代表會(huì)議,并獲有成績(jī)的地方,不要以為土地改革結(jié)束而把它擱置起來(lái),必須繼續(xù)保持,并加以改進(jìn)和發(fā)展,……至今尚未建立起這種臨時(shí)人民代表會(huì)議的地方,應(yīng)按照上述的經(jīng)驗(yàn),把臨時(shí)人民代表會(huì)議建立起來(lái)”;并要求各解放區(qū)在1948年冬至1949年春“可選擇若干縣試辦這種正規(guī)的選舉,以便取得經(jīng)驗(yàn)”,在1949年秋后“普遍實(shí)行”。(48)《中共中央關(guān)于縣、區(qū)、村人民代表會(huì)議的指示》(1948年12月20日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè),第725—726頁(yè)。年底,華北人民政府頒布了《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》和《華北區(qū)村、縣人民政權(quán)組織條例》,為各解放區(qū)召開(kāi)人民代表會(huì)議提供了具體政策指導(dǎo)。

1949年1月,中共中央提出本年黨的主要任務(wù)之一是,“在各主要解放區(qū)內(nèi)建立各級(jí)人民代表會(huì)議,并選舉各級(jí)人民政府委員會(huì)。”(49)《目前形勢(shì)和黨在一九四九年的任務(wù)》(1949年1月8日),《毛澤東文集》第5集,人民出版社1996年版,第233頁(yè)。3月,毛澤東重申“代表會(huì)議就是蘇維埃”,但又指出兩者之間的細(xì)微差別,“自然,在內(nèi)容上我們和蘇聯(lián)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的蘇維埃是有區(qū)別的,我們是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃,‘蘇維埃’這個(gè)外來(lái)語(yǔ)我們不用,而叫做人民代表會(huì)議。”(50)《在中共七屆二中全會(huì)上的總結(jié)》(1949年3月13日),《毛澤東文集》第5集,第265頁(yè)。這說(shuō)明兩者差別僅局限在代表構(gòu)成上,蘇維埃是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政,也就是一個(gè)階級(jí)專(zhuān)政;而人民代表會(huì)議是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政,尤其是把民族資產(chǎn)階級(jí)包括在人民之內(nèi)。

四、創(chuàng)新:各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)

1947年6月,中共發(fā)動(dòng)戰(zhàn)略反攻后,擴(kuò)大了許多新解放區(qū)。鑒于新區(qū)殘存著大量的反動(dòng)力量,黨組織比較薄弱甚至沒(méi)有,群眾尚未發(fā)動(dòng)和組織起來(lái),故新區(qū)無(wú)法照搬老區(qū)、半老區(qū)的土改政策和方法。

1948年2月初,毛澤東指出,新區(qū)“應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)階段實(shí)行土地法。第一階段,中立富農(nóng),專(zhuān)門(mén)打擊地主……應(yīng)當(dāng)組織貧農(nóng)團(tuán),作為領(lǐng)導(dǎo)骨干,還可組織以貧農(nóng)為主體的農(nóng)會(huì)(可稱(chēng)為農(nóng)民協(xié)會(huì))。第二階段,將富農(nóng)出租和多余的土地及其一部分財(cái)產(chǎn)拿來(lái)分配,并對(duì)前一階段中分配地主土地尚不徹底的部分進(jìn)行分配”,它們分別需要二年和一年時(shí)間(51)《在不同地區(qū)實(shí)施土地法的不同策略》(1948年2月3日),《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1278頁(yè)。,歷時(shí)較長(zhǎng)。不久,中共又把新區(qū)分為游擊區(qū)與鞏固區(qū)兩類(lèi)地區(qū),“在游擊區(qū)只作宣傳工作和隱蔽的組織工作,分發(fā)浮財(cái)”;“在鞏固區(qū)逐步進(jìn)行土地改革”,并吸引一部分中農(nóng)積極分子參加農(nóng)民協(xié)會(huì)的委員會(huì)(52)《新解放區(qū)土地改革要點(diǎn)》(1948年2月15日),《毛澤東選集》第4卷,第1283—1284頁(yè)。,但是,“農(nóng)民協(xié)會(huì)及其委員會(huì),必須有三分之二的貧雇農(nóng)作會(huì)員及委員,確實(shí)掌握貧雇農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),此點(diǎn)亦是完全必要的”。(53)《毛澤東關(guān)于淮西土改斗爭(zhēng)策略給中原野戰(zhàn)軍后方司令部的指示》(1948年2月17日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地改革文件選編》,第234頁(yè)。

事實(shí)上,鞏固區(qū)亦不具備土改條件,強(qiáng)行土改弊大于利。5月,中央遂決定,1948年新區(qū)一律不進(jìn)行土改,“實(shí)行減租減息和酌量調(diào)劑種子食糧的社會(huì)政策和合理負(fù)擔(dān)的財(cái)政政策,以便聯(lián)合或中立一切可能聯(lián)合或中立的社會(huì)力量,幫助人民解放軍消滅一切國(guó)民黨武裝力量和打擊政治上最反動(dòng)的惡霸分子。”(54)《一九四八年的土地改革工作和整黨工作》(1948年5月25日),《毛澤東選集》第4卷,第1330頁(yè)。此后,新區(qū)暫時(shí)停止了土地改革,主要是開(kāi)展減租減息等工作。6月6日,中原局決定不再組織貧農(nóng)團(tuán),代之以“普遍建立包括中農(nóng)在內(nèi)的農(nóng)民協(xié)會(huì)”,“并須防止流氓、壞人篡奪領(lǐng)導(dǎo),使正派忠誠(chéng)的勞動(dòng)農(nóng)民當(dāng)權(quán)”。(55)《中原局關(guān)于執(zhí)行中共中央土改和整黨工作指示的指示》(1948年6月6日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地改革文件選編》,第377—378頁(yè)。28日,中央表示“完全同意”,指出,“農(nóng)民協(xié)會(huì)是辦理減租減息事宜的合法機(jī)關(guān),農(nóng)村中一切地租、高利貸債息問(wèn)題,均由政府會(huì)同農(nóng)民協(xié)會(huì)辦理之,而最后決定權(quán)屬于政府。”(56)《中共中央對(duì)中原局減租減息綱領(lǐng)草案的修改意見(jiàn)》(1948年8月16日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地改革文件選編》,第411頁(yè)。新區(qū)農(nóng)民協(xié)會(huì)與老區(qū)、半老區(qū)農(nóng)會(huì)的組織構(gòu)成相似,但性質(zhì)差別極大,農(nóng)民協(xié)會(huì)僅辦理減租減息等具體工作,而非“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”的權(quán)力機(jī)關(guān)。

遼沈戰(zhàn)役勝利后,東北解放區(qū)成為第一個(gè)完全解放的大區(qū),土地改革的條件比較成熟,遂再次開(kāi)始土改。東北局決定,“各省委負(fù)責(zé)同志必須親自掌握”新區(qū)土改;派出工作團(tuán),自下而上地發(fā)動(dòng)群眾,“土改中即應(yīng)注意在組織雇貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)的基礎(chǔ)上,建立區(qū)、村兩級(jí)的人民代表會(huì)議(新區(qū)的區(qū)、村人民代表會(huì)議和基本區(qū)不同,地富分子一律無(wú)選舉權(quán)),這種人民代表會(huì)建立起來(lái)后,即應(yīng)成為當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)利機(jī)關(guān),以徹底摧垮舊的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。”中央批準(zhǔn)了這個(gè)指示,但把“權(quán)利機(jī)關(guān)”改為“權(quán)力機(jī)關(guān)”,表述更加嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。(57)《中共中央對(duì)東北局關(guān)于新區(qū)土改的指示的修改意見(jiàn)》(1948年11月25日),中央檔案館編:《解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地改革文件選編》,第522頁(yè)。這樣,東北地區(qū)黨組織和工作團(tuán)部分地掌握了土地改革運(yùn)動(dòng)尤其是發(fā)動(dòng)群眾、組織雇貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)階段的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而非機(jī)械地沿襲“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”或貧農(nóng)團(tuán)的規(guī)定。

然而,召開(kāi)人民代表會(huì)議除了具備人民群眾組織起來(lái)的必要條件外,還要具備其它充分條件,如黨的干部正確掌握政策和具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力、人民群眾思想覺(jué)悟普遍提高等,否則,勉強(qiáng)召開(kāi)人民代表會(huì)議,不僅起不到應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用,反而可能造成無(wú)政府無(wú)紀(jì)律等嚴(yán)重問(wèn)題,阻礙解放區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。1949年8月,中央指出,“在南方及其他新區(qū)實(shí)行改革土地制度時(shí),必須在某些政策上(例如不要使地富掃地出門(mén)等)及工作方法上(例如要開(kāi)區(qū)鄉(xiāng)農(nóng)民代表會(huì)議等)改正過(guò)去在北方土改中做得不好的地方。而且各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須完全掌握全部農(nóng)村運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo),絕不許再有過(guò)去那樣無(wú)政府無(wú)紀(jì)律的狀態(tài)出現(xiàn)。”(58)《中央關(guān)于新區(qū)農(nóng)村土地改革工作的指示》(1949年8月10日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),中共中央黨校出版社1992年版,第415頁(yè)。要求新區(qū)在土地改革運(yùn)動(dòng)期間必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際上取消了人民代表會(huì)議作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定。

同期,中共繼續(xù)探索建立城市民主政權(quán)的方式。1948年6月10日,黨中央決定,在新占領(lǐng)城市組織軍事管理委員會(huì),“實(shí)行短期的軍事管理制度”,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序,發(fā)展生產(chǎn)等。(59)《中共中央批轉(zhuǎn)東北局關(guān)于保護(hù)新收復(fù)城市的指示》(1948年6月10日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊(cè),第212頁(yè)。8月26日,中共解放濟(jì)南后,建立了第一個(gè)城市軍事管制委員會(huì),效果非常好,中央遂正式?jīng)Q定,在新解放城市中一律實(shí)行軍事管制,自此統(tǒng)一了各解放區(qū)接管城市的方法。11月15日,中央又提出,軍事管制期間要“建立臨時(shí)的人民參議會(huì)”。(60)《中共中央關(guān)于軍事管制問(wèn)題的指示》(1948年11月15日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊(cè),第488頁(yè)。雖然它與國(guó)民黨政府參議會(huì)性質(zhì)迥異,但名稱(chēng)類(lèi)似,“容易給人以國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)代召開(kāi)過(guò)的參議會(huì)的不良印象”,故中共很快放棄了該名稱(chēng),“應(yīng)以各界代表會(huì)為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式”,由軍事管制委員會(huì)及臨時(shí)市政府邀請(qǐng)各界若干代表組成,作為“市人民代表會(huì)議召開(kāi)以前的臨時(shí)政府的協(xié)議機(jī)關(guān),故無(wú)對(duì)政府約束之權(quán)”,但“可看做是人民代表會(huì)議的雛形”。(61)《中央關(guān)于新解放城市中組織各界代表會(huì)的指示》(1948年11月30日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第17冊(cè),第530、532—533頁(yè)。由此可見(jiàn),各界代表會(huì)源于城市軍事管理制度而非《土地法大綱》,它成為各界人民代表會(huì)議的前身。

12月,中共在新區(qū)和城市建立民主政權(quán)的路徑基本成型,“新區(qū)在減租減息階段……暫不成立縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)人民代表會(huì)議。應(yīng)先自上而下地委派縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級(jí)行政人員,先組織農(nóng)民協(xié)會(huì),并由農(nóng)民協(xié)會(huì)及其所召集之農(nóng)民代表會(huì)議實(shí)際上起人民代表會(huì)議的作用,作為政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。”待農(nóng)民協(xié)會(huì)真正成為農(nóng)民群眾的組織,群眾業(yè)已發(fā)動(dòng)和組織起來(lái),“即可成立臨時(shí)人民代表會(huì)議”;在城市中,“首先成立各界代表會(huì),作為市政府的群眾基礎(chǔ)。待工會(huì)、近郊農(nóng)會(huì)及青年、學(xué)生、婦女等團(tuán)體組織好后,再成立市臨時(shí)人民代表會(huì)議。”(62)《中共中央關(guān)于新區(qū)農(nóng)村政權(quán)問(wèn)題給中原局電》(1948年12月2日),中國(guó)人民解放軍政治學(xué)院黨史教研室編:《中共黨史參考資料》第18冊(cè),第499頁(yè)。顯然,新區(qū)農(nóng)村農(nóng)民代表會(huì)議和城市各界代表會(huì)均非最高權(quán)力機(jī)關(guān)。彭真解釋道,“民主制度要逐步建立,決不能馬上就實(shí)行民主普選……在工人、農(nóng)民不敢講話的情況下,民主容易被流氓及反革命分子利用。所以進(jìn)城后不要馬上召開(kāi)代表會(huì),先開(kāi)座談會(huì),民主建設(shè)應(yīng)先從座談會(huì)做起,然后召開(kāi)臨時(shí)代表會(huì)議,最后再召開(kāi)人民普選的代表大會(huì)。”(63)《掌握黨的基本政策,做好入城后的工作》(1949年1月6日),《彭真文選(1941—1990)》,人民出版社1991年版,第171頁(yè)。

此后,中央多次頒布了召開(kāi)各界代表會(huì)議的指示,初步形成了一套制度。如,“會(huì)期,中小城市至少每月一次,每次一天,至多兩天。大城市每月或每?jī)稍乱淮?每次一天兩天,至多三天”;“代表應(yīng)固定為半年改選一次,連選者得連任”等。(64)《中央關(guān)于三萬(wàn)人口以上城市均須召開(kāi)各界代表會(huì)議的指示》(1949年8月19日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),第422頁(yè)。8月,北平市召開(kāi)了第一屆各界代表會(huì)議,毛澤東蒞臨講話,要求它“協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作,克服困難,并從而為召集普選的人民代表大會(huì)準(zhǔn)備條件”,“一俟條件成熟,現(xiàn)在方式的各界人民代表會(huì)議即可執(zhí)行人民代表大會(huì)的職權(quán),成為全市的最高權(quán)力機(jī)關(guān),選舉市政府。”值得注意的是,北平市所有關(guān)于這次會(huì)議的文件都稱(chēng)之為“各界代表會(huì)議”,惟有毛澤東首次稱(chēng)之為“各界人民代表會(huì)議”,雖然只多了兩個(gè)字,但改變了其性質(zhì),它不再是單純的“加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系”的機(jī)關(guān),而是“條件成熟”后轉(zhuǎn)為“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”。(65)《毛主席給北平各界代表會(huì)議的指示》(1949年8月13日),《北平市各界代表會(huì)議文獻(xiàn)》,北平市各界代表會(huì)議秘書(shū)處1949年編印,第1頁(yè)。不過(guò),那時(shí)僅限于城市召開(kāi)各界人民代表會(huì),新、老解放區(qū)“各縣應(yīng)開(kāi)縣各界代表會(huì)”。(66)《中央關(guān)于各縣均應(yīng)召開(kāi)縣各界代表會(huì)議的指示》(1949年8月25日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),第430頁(yè)。

8月26日,中央正式發(fā)布指示,“所屬三萬(wàn)以上人口的城市,務(wù)于9月份一律召開(kāi)一次各界人民代表會(huì)議,并一律將開(kāi)會(huì)情形在報(bào)紙上公開(kāi)發(fā)表,在廣播電臺(tái)公開(kāi)廣播”;“各縣要開(kāi)全縣各界人民代表會(huì)議,……不論新區(qū)老區(qū)一律舉行。新區(qū)在占領(lǐng)兩三星期后即可舉行,無(wú)須待鄉(xiāng)村農(nóng)會(huì)建立然后舉行。”(67)《中央關(guān)于三萬(wàn)以上人口的城市和各縣一律召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的指示》(1949年8月26日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),第431—432頁(yè)。此后,各解放區(qū)不再按照《土地法大綱》改造政權(quán),而是一律召開(kāi)“各界人民代表會(huì)議”,實(shí)現(xiàn)了民主政治名稱(chēng)的統(tǒng)一。9月4日,中央又指示,“在新解放區(qū)各界代表會(huì)的開(kāi)始若干次代表的產(chǎn)生可以推派和聘請(qǐng)為主,由可靠民眾團(tuán)體的民主選舉為輔。以后,即可改為由各團(tuán)體各界的民主選舉為主,推派和聘請(qǐng)為輔”;在農(nóng)村地區(qū),“尚未徹底完成土改的省、縣、區(qū)三級(jí),均開(kāi)各級(jí)(界)代表會(huì)議,鄉(xiāng)村開(kāi)農(nóng)民代表會(huì)議,而以縣的各界代表會(huì)為中心”,“已完成土改的省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級(jí),均開(kāi)人民代表大會(huì),但在開(kāi)始的若干次,亦可開(kāi)各界代表會(huì)議,以為過(guò)渡”。(68)《中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)察哈爾省召開(kāi)各界代表會(huì)議的報(bào)告的指示》(1949年9月4日),中央檔案館編:《中共中央文件選集》第18冊(cè),第441—442頁(yè)。并規(guī)定其性質(zhì),“現(xiàn)在各地召開(kāi)的各界代表會(huì)議,實(shí)際上就是地方的政治協(xié)商會(huì)議,也可以說(shuō)就是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的地方委員會(huì)”。(69)《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》(1949年9月7日),《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》,人民出版社1984年版,第137頁(yè)。

9月23日,中共進(jìn)一步說(shuō)明了各界代表會(huì)、各界人民代表會(huì)議、人民代表會(huì)議和人民代表大會(huì)的區(qū)別,城市解放之初,“可用指定和邀請(qǐng)的辦法召開(kāi)各界代表會(huì),等到城市人民團(tuán)體已經(jīng)組織起來(lái)或原來(lái)就有組織的地方,各界人民代表會(huì)議的代表,就主要是由各人民團(tuán)體直接或間接選舉的”;“各界人民代表會(huì)議與人民代表會(huì)議之間,也不應(yīng)再行劃分什么區(qū)別”,但各界人民代表會(huì)議和人民代表大會(huì)“在職權(quán)上及代表選舉方法上則應(yīng)有區(qū)別,人民代表大會(huì)是全權(quán)的,其代表主要應(yīng)由人民直接選舉或由下級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉,而不是由各人民團(tuán)體選舉。”(70)《中央關(guān)于人民代表大會(huì)同各界人民代表會(huì)議的區(qū)別問(wèn)題給東北局的指示》(1949年9月23日),《中共中央文件選集》第18冊(cè),第458頁(yè)。此后,解放區(qū)原有的人民代表會(huì)議合并為“各界人民代表會(huì)議”,其性質(zhì)也從“當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)力機(jī)關(guān)”變?yōu)榈胤降恼螀f(xié)商會(huì)議。

9月底,《共同綱領(lǐng)》正式統(tǒng)一了全國(guó)建立民主政權(quán)的步驟,“凡人民解放軍初解放的地方,應(yīng)一律實(shí)施軍事管制”,“在條件許可時(shí)召集各界人民代表會(huì)議”,“在普選的地方人民代表大會(huì)召開(kāi)以前,由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”。(71)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(1949年9月29日),中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編:《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第26冊(cè),第761頁(yè)。至此,中共創(chuàng)造了從各界代表會(huì)、各界人民代表會(huì)議到人民代表大會(huì)由低到高的民主建政路徑,實(shí)現(xiàn)了各解放區(qū)民主政治名稱(chēng)和性質(zhì)的統(tǒng)一。年底,中央政府頒布了省、市、縣各界人民代表會(huì)議組織通則,規(guī)定了這些會(huì)議的組成、任期和職權(quán)等,此后,“召開(kāi)各級(jí)各界人民代表會(huì)議,已成為全國(guó)性的運(yùn)動(dòng)”。至1950年7月,山東、山西、河南、遼東等9省和北京、天津等7市各界人民代表會(huì)議分別代行了本省、本市人民代表大會(huì)的職權(quán),至于省、市以下地方各級(jí)各界人民代表會(huì)議代行同級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)的數(shù)量就更多了。(72)謝覺(jué)哉:《關(guān)于人民民主建政工作報(bào)告》(1950年7月17日),新建設(shè)雜志社編輯部編:《關(guān)于人民民主建政》,第62—63頁(yè)。不過(guò),人們短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)這種規(guī)范性稱(chēng)呼,故各地普遍出現(xiàn)“各界人民代表會(huì)議”和“人民代表會(huì)議”等名稱(chēng)混用的現(xiàn)象。

總之,黨的七大正式提出召開(kāi)人民代表大會(huì)的政治設(shè)想后,中共大致按照《土地法大綱》和城市軍事管理制度兩條路徑進(jìn)行探索。然而,囿于那時(shí)召開(kāi)人民代表大會(huì)的條件尚不成熟,各地按照具體情況,采取了靈活多樣的民主政治形式。除了少數(shù)地區(qū)召開(kāi)人民代表大會(huì)外,大部分地區(qū)召開(kāi)了人民代表會(huì)議;尤其是新區(qū)、城市更加缺乏召開(kāi)人民代表大會(huì)的條件,遂先組織農(nóng)民協(xié)會(huì)和召開(kāi)各界代表會(huì),后召開(kāi)人民代表會(huì)議和各界人民代表會(huì)議。這些民主政治形式名稱(chēng)繁多,看似眼花繚亂,實(shí)則概念表述極為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn),性質(zhì)和內(nèi)涵區(qū)隔嚴(yán)明;且它們?nèi)f變不離其宗,無(wú)論哪一種民主政治形式,都不過(guò)是技術(shù)層面的變化,并非基本原則和價(jià)值取向的分歧,旨在建立人民代表大會(huì)制度,實(shí)行人民民主專(zhuān)政。事實(shí)證明,人民代表大會(huì)制度具有廣闊的包容性和可行性,為建立新中國(guó)奠定了政治基礎(chǔ)。1954年我國(guó)正式建立人民代表大會(huì)制度,就是這個(gè)時(shí)期艱辛探索的必然結(jié)果。