“第42條”公共衛(wèi)生令存廢爭議凸顯美國移民危機

張業(yè)亮

今年1月8日，美國總統(tǒng)拜登在訪問墨西哥并出席北美領(lǐng)導人峰會途中造訪了美國得克薩斯州邊境城市埃爾帕索，這是拜登就任總統(tǒng)兩年來首次造訪美墨邊境。自去年4月拜登政府宣布廢除特朗普頒布的“第42條”公共衛(wèi)生令以來，大量移民穿越邊境涌入埃爾帕索，再次引發(fā)南部邊境的移民危機。如何應(yīng)對南部邊境非法移民問題正在成為困擾拜登政府的一個難題。

“第42條”（Title 42）是美國疾病預(yù)防控制中心在新冠疫情大流行初期（2020年3月）頒布的一個公共衛(wèi)生令，它授權(quán)美國海關(guān)和邊境保護局可以不經(jīng)移民法庭審理驅(qū)逐偷渡至美國的非法移民，以防止疫情在拘留場所傳播。

美國南部邊境非法移民問題在奧巴馬執(zhí)政時期開始凸顯。2014年，大量來自危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯等中美洲國家的未成年人因非法越過美墨邊境被關(guān)押，釀成一場移民危機。特朗普執(zhí)政時期，面對美墨邊境持續(xù)不斷的非法移民浪潮，采取了嚴厲的限制措施。疫情暴發(fā)以來，特朗普政府又以防止疫情流行為由，指示美國疾病預(yù)防控制中心頒布公共衛(wèi)生令——“第42條”，作為快速驅(qū)逐南部邊境非法移民的一項主要政策。盡管在2020年總統(tǒng)選舉中，拜登為爭取拉美裔選民的支持，承諾一旦當選將“建立一個更人道的移民制度”，但拜登上臺一年多以來，繼續(xù)以保護公共衛(wèi)生安全為名實施“第42條”。直到2022年4月1日，在民主黨內(nèi)進步派和移民權(quán)益團體的壓力下，拜登政府才頒布行政令，稱將于2022年5月23日廢除“第42條”。但這一計劃遭到美國最高法院的緊急叫停而被迫中止。

根據(jù)美國海關(guān)和邊境保護局統(tǒng)計，到2022年12月為止，拜登政府運用“第42條”在南部邊境驅(qū)逐的非法移民人數(shù)高達240萬人。這說明，盡管“第42條”只是一個公共衛(wèi)生令，但它已經(jīng)成為拜登政府處理南部邊境持續(xù)非法移民危機的一個主要政策工具。

“第42條”自特朗普政府宣布后就備受爭議。拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，美國南部邊境非法入境人數(shù)驟增，每天高達7000～8000人，進一步加重了南部邊境的移民危機。目前，是否廢除“第42條”成為國會兩黨、民主黨內(nèi)溫和派和進步派、邊境州和聯(lián)邦政府、主張移民權(quán)利者與反移民人士之間博弈的焦點。

一方面，拜登政府廢除“第42條”的決定受到國會大多數(shù)民主黨議員、特別是民主黨進步派以及民權(quán)組織的歡迎。他們一直呼吁拜登政府廢除該政策，指責“第42條”是“來自特朗普時期種族主義、不人道的遺物，對那些逃離本國迫害、戰(zhàn)爭、貧困、氣候災(zāi)害和暴力，被迫在美國尋求避難的移民來說是毀滅性的”，是聯(lián)邦政府用公共衛(wèi)生條例限制移民的一個借口。他們指責非法移民沒有經(jīng)過審理就被驅(qū)逐或遣返違反了美國憲法規(guī)定的“適當程序”（due process）條款，拜登政府廢除“第42條”是為“建立一個更人道的避難制度邁出的鼓舞人心的第一步”。

另一方面，廢除“第42條”的決定遭到國會共和黨人、民主黨溫和派和邊境州的反對。國會共和黨人指責廢除“第42條”等于拜登政府在南部邊境移民問題上“放棄職責”，將引發(fā)非法偷渡入境人員的上升，造成邊境巡邏局執(zhí)法資源嚴重不足，使正在發(fā)生的非法移民危機進一步惡化。一些民主黨溫和派議員和邊境州的議員也公開表示反對，他們認為“‘第42條’是與疫情傳播作斗爭、并在南部邊界控制移民流入的必要工具”，而拜登政府在毫無準備的情況下廢除“第42條”，將導致移民潮和“引發(fā)邊境混亂”。

日趨增加的邊境非法移民使得邊境州和一些城市不堪重負，招致了邊境州的批評。他們指責拜登政府此舉是“極其不負責任”的“荒謬的決定”，它違反了行政程序法規(guī)定的“通告和評議”程序要求，是“武斷和任性的”，將對各州造成“不可彌補的傷害”，迫使各州被迫在執(zhí)法、教育和健康上花更多的錢。為了表示對拜登政府的嚴重不滿，2022年4月以來，得克薩斯州州長格雷格·阿博特開始用巴士從邊境城市向華盛頓、芝加哥和費城等民主黨控制的城市運送移民。2022年圣誕夜，三輛滿載移民的巴士抵達華盛頓，其中一輛停在了副總統(tǒng)哈里斯的官邸附近。

圍繞是否廢除“第42條”，以美國民權(quán)聯(lián)盟（ACLU）為一方、共和黨主導的州為另一方展開了一場司法大戰(zhàn)。早在拜登政府就任之初，美國民權(quán)聯(lián)盟就向聯(lián)邦法院起訴，要求廢除“第42條”，但該訴訟在經(jīng)過數(shù)月的談判后陷入僵局。2022年4月21日，在拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，有20多個多數(shù)由共和黨主導的州要求路易斯安那州的一個聯(lián)邦法院立刻阻止拜登政府的行政令。該法院于2022年4月27日頒布臨時禁令，阻止拜登政府在2022年5月23日之前廢除“第42條”。于是拜登政府和美國民權(quán)聯(lián)盟向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提起申訴，該法院于2022年11月做出裁決，稱“第42條”違反了聯(lián)邦監(jiān)管法，并給拜登政府五周時間，準備廢除該禁令。但在“第42條”即將終止前，19個共和黨主導的州向美國聯(lián)邦最高法院發(fā)起緊急訴訟，要求最高法院叫停執(zhí)行哥倫比亞巡回上訴法院的這一裁決。美國最高法院首席大法官約翰·羅伯茨頒布命令，暫時維持“第42條”不動，等待最高法院的裁決。最高法院將在今年6月前對“第42條”的存廢做出裁決，在此之前，“第42條”作為美國邊境的主要政策工具將繼續(xù)發(fā)揮作用。

目前，如何處理美國南部邊境的非法移民問題已成為拜登政府的一個難題。拜登執(zhí)政以來，美國的非法移民人數(shù)由2020年的1450萬人增加到2022年的1550萬人，兩年時間增加了100萬人。非法移民在給美國帶來廉價勞動力的同時，也給聯(lián)邦政府帶來巨大的財政負擔。2021年，美國聯(lián)邦政府用于非法移民的開支為1431億美元，比2020年增加了94億美元。美國媒體普遍認為，廢除“第42條”只能惡化美國南部邊境業(yè)已嚴重的移民危機，加重財政負擔。

為了應(yīng)對移民危機，拜登政府采取了以下措施。

強調(diào)用全面的、全政府的方式應(yīng)對危機。美國國土安全部長亞歷杭德羅·馬約卡斯稱，該部已制定了一個全面的、全政府的戰(zhàn)略來應(yīng)對美墨邊境非法移民人數(shù)大增帶來的挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了“六支柱計劃”（six-pillar plan），即加強邊境執(zhí)法資源、提高處理效率、對非法進入美國的移民加以追究、打擊蛇頭、加強非盈利組織的能力和加強與國家伙伴的合作。

2023年1月10日，美國總統(tǒng)拜登、加拿大總理特魯多到訪墨西哥，并出席在墨西哥召開的北美領(lǐng)導人峰會。此次峰會重點將探討經(jīng)濟、移民、氣候和環(huán)境等議題。

要求國會撥款以應(yīng)對非法移民危機。在2023財年預(yù)算中要求國會撥款35億美元，用于幫助聯(lián)邦政府提高空運和陸運能力，把移民從處理中心運送到非法移民較少的地區(qū)，快速地遣送沒有合法基礎(chǔ)逗留在美國的移民，并提供資金，增加300個邊界執(zhí)法人員，加大對邊境城市的支持。

多渠道加快邊境非法移民遣送。一是在2022年10月出臺一個新項目，首次把大量的委內(nèi)瑞拉非法移民納入“第42條”管轄，允許邊境官員把移民驅(qū)逐到墨西哥。在此之前，由于墨西哥拒絕接受偷渡到美國的委內(nèi)瑞拉非法移民，美國只能用大巴把他們從邊境運送到紐約和美國其他地方，使得這些地方不堪重負。美墨經(jīng)過談判于2022年10月12日達成協(xié)定，允許美國把委內(nèi)瑞拉非法移民遣送到墨西哥。二是重啟特朗普政府時期制定的“移民保護協(xié)定”（the Migrant Protection Protocols），也稱“留在墨西哥”政策。該政策允許美國把移民遣送到美墨邊境以等待移民聽證。三是增加新的移民項目，同時對尋求避難的移民加以限制。拜登政府于今年1月5日公布了一項新政策，以“人道主義假釋”的名義，將在今后兩年內(nèi)每月從尼加拉瓜、古巴、海地和委內(nèi)瑞拉等國接收高達3萬名移民，條件是來自這些國家的移民必須首先在本國申請，有美國贊助人提供經(jīng)濟擔保，并通過審查和背景調(diào)查，且沒有偷渡西南邊境的企圖。

呼吁全面改革美國的移民制度。拜登政府把南部邊境非法移民危機的發(fā)生歸咎于美國“支離破碎的移民制度”，認為要從根本上解決南部邊境的非法移民問題，必須全面改革美國的移民制度，而改革移民制度只能依靠國會通過移民法的形式才能實現(xiàn)。

但拜登政府的上述措施必將遭到國會共和黨的阻撓。邊境安全是國會共和黨所控制的眾議院的優(yōu)先議題，拜登政府應(yīng)對南部邊境非法移民的政策已被列入眾議院的主要調(diào)查項目。無論“第42條”是否被廢除，在今后較長一段時間內(nèi)，美國將難以擺脫南部邊境非法移民危機的困擾。