北約—歐盟新階段戰略合作未必是條坦途

徐若杰

2023年1月10日，北約秘書長斯托爾滕貝格、歐洲理事會主席米歇爾斯和歐盟委員會主席馮德萊恩，共同簽署發布《歐盟—北約合作聯合宣言》。這是自2016年和2018年兩份聯合聲明后，歐盟與北約共同發布的第三份有關雙方合作的官方文件，確定了全新的組織間合作方向及重點內容。與以往不同，新版宣言的內容以大國戰略競爭為主基調，對外戰略規劃部署展現出極為明顯的冷戰色彩，而中國首次被雙方作為共同威脅寫入宣言，則是其中的重要“新意”。

北約和歐盟是構成歐洲國際體系的兩大核心組織。歐盟是歐洲一體化多年發展的結晶，目前已經成為世界上一體化程度最高的區域組織。北約作為跨大西洋戰略合作的樞紐，不僅是維系美歐聯盟的制度紐帶，更是二戰后歐洲安全最為倚重的保障。盡管成員國重合度極高，但因目標定位和功能差異，這兩大組織在冷戰期間長期處于基本平行的狀態，除了西歐聯盟（由均為歐盟成員的西歐十國組成，已于2010年解散）與北約的小范圍軍事合作外，雙方鮮有直接交集。進入21世紀后，雙方開始嘗試建立制度化的組織間關系。經過多年發展，雙方已經形成了相對穩定的戰略伙伴關系。

共同防務在歐盟建立之初就是其政治聯盟建設的重要內容。隨著歐盟功能向防務領域擴張，歐盟與北約之間的官方接觸和關聯迅速增加。管控雙方互動、避免功能重疊引發組織間矛盾，成為雙方均需面對的緊迫問題。從這個角度看，歐盟—北約組織間關系制度化建設經歷了兩個階段：

第一個階段以歐盟在防務領域獲取北約的支持及認可為主題。2002年，歐盟與北約就歐洲安全和防務政策發表聯合聲明，歐盟承諾自身軍事行動服從于北約的規劃。2003年雙方簽署“柏林+”協議，規定北約不干預歐盟主導的維和行動，并允許歐盟在此類活動中使用北約的軍事資源。

第二個階段以組織間戰略合作機制建設為主題，雙方合作不再局限于國際維和、人道主義保護等領域。2016年7月歐盟與北約發布《華沙聯合聲明》，明確了歐盟是北約“獨一無二的重要伙伴”的定位，將“加強雙方戰略伙伴關系”作為雙方關系發展的大方向。2018年北約布魯塞爾峰會前夕，歐盟與北約再次發表聯合聲明，將“應對多重和不斷變化的安全挑戰”作為兩大組織合作的本質。

近年來歐盟與北約戰略伙伴關系遭遇了諸多考驗，如 “特朗普沖擊”、歐盟戰略自主推進、美歐軍費分擔分歧等，但仍保持了足夠的韌性。拜登執政后，隨著跨大西洋關系的穩定修復，歐盟—北約關系也逐步擺脫了危機。烏克蘭危機爆發后，歐洲安全形勢的嚴峻和自身能力的不足，迫使歐盟不得不向北約做出妥協。2022年3月，歐盟發布《未來十年安全與防務戰略指南針》，接受了防務自主建設對于北約的輔助和從屬地位，并將之作為后續與北約開展聯合行動的前提，北約則在7月發布的《戰略概念2022》中再次明確了這一點。

《歐盟—北約合作聯合宣言》的核心在于強化歐洲集體防御能力，以應對所謂日益增加的共同威脅。與此前雙方發表的聯合聲明相比，宣言突出了對大國戰略競爭的高度關切，在威脅認知與遏制戰略競爭對手的方式選擇上，帶有鮮明的冷戰色彩。

一方面，大國戰略競爭作為主題，貫穿于宣言全文。該宣言可謂歐盟與北約威脅認知共識的一次全新宣示。宣言強調“當前歐洲與大西洋安全面臨幾十年來最為嚴重的威脅”，并將原因歸結于俄羅斯對烏克蘭的“入侵”、中國“愈發強硬的做派和政策”、“威權”國家對西方共同利益和價值觀的挑戰等。這也是雙方首次以官方文件形式表述共同對華政策立場，充分暴露出當前西方國家對華認知的傲慢與偏見。這些宣示表明，未來歐盟與北約各項合作將圍繞更好地服務于大國戰略競爭目標展開。

2023年1月10日，北約秘書長斯托爾滕貝格（中）、歐洲理事會主席米歇爾（左）、歐盟委員會主席馮德萊恩（右）在比利時首都布魯塞爾簽署《歐盟—北約合作聯合宣言》。

另一方面，宣言強調了跨大西洋紐帶的重要性，呼吁歐盟和北約基于“北約戰略概念”和“歐盟戰略指南針”深化合作，“進一步調動雙方所掌握的包括政治、經濟、軍事等全部資源和工具”，共同應對大國戰略競爭新形勢帶來的地緣政治挑戰。此外，宣言也根據國際環境的變化，提出了繼續強化雙方在新興和先進技術研發、關鍵基礎設施保護、太空和信息通信等領域合作的未來規劃，保持對競爭對手的相對優勢。同時，宣言也體現了雙方試圖建立更為牢固的價值觀共同體、在捍衛西方“普世價值”的旗號下黨同伐異的對外政策趨勢。這些表述意味著北約與歐盟放棄了冷戰后長期奉行的以“接觸+競爭”雙線并舉為特征的國際互動原則，重新回到了以集團化對抗和零和博弈為特征的老路。

鑒于歐盟和北約在國際事務中的重要地位，雙方以大國戰略競爭為主基調的合作規劃勢必會給歐洲乃至全球安全秩序帶來沖擊，增加大國競爭失控和國際沖突爆發的風險。此外，在歐盟和北約都已將觸角伸向亞太，尋求以“歐洲+印太”為地緣基軸雙線布局，同時追求對華對俄“雙遏制”的大背景下，雙方全新合作目標和方式的確定，尤其是未來可能在亞太地區采取的聯合行動，也將增大我國在周邊地區維護國家利益的難度。

拜登政府自執政以來一直致力于在“新大西洋主義”原則下修復對歐關系，協調歐盟與北約關系，拉攏和推動兩大組織服務于美國護持全球霸權的各類行動。總體來看，宣言的內容回應并接受了美國近期在新版《印太戰略報告（2022）》《國家安全戰略（2022）》等多份官方戰略文件中提出的訴求。但從中長期來看，歐盟與北約的合作存在著兩大障礙。一是歐盟防務自主建設與北約之間的矛盾，具體表現為歐盟與北約防務責任分擔及功能重疊問題。盡管歐盟迫于在烏克蘭危機的特殊時期需要美國提供安全支持的壓力，在該問題上暫時選擇了回避和妥協，但上述矛盾并未根除，只是暫時被人為掩蓋。歐盟顯然不會一直滿足于在歐洲安全議題上的附屬和輔助地位。在未來歐洲安全環境趨于穩定后，有可能出現新的歐盟—北約爭執。二是歐盟與北約的目標與核心利益并不完全一致。地緣政治博弈和維系美國霸權地位始終是北約最為關注的問題，而歐盟則以促進歐洲一體化發展和增進成員國福祉為宗旨。當前雙方的合作部署實質上是一種“北約為主，歐盟為輔”的合作框架，并不完全匹配歐盟的利益訴求。例如歐盟對中國的定位是“競爭者、對手、合作伙伴”，而北約則更加強調從地緣政治角度對所謂“中國威脅”施加制衡。歐盟對這種“非對稱”合作的忍耐度與持久性，在一定程度上也是檢驗歐盟—北約合作韌性的“試金石”。