業財融合背景下文化事業單位全面預算績效管理體系構建策略分析

張鈺旋

一、前言

全面預算績效管理是指將績效理念和方法深度融入于預算編制、預算執行和預算監督全過程，注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束的一種全方位、全過程、全覆蓋的預算管理體系。該體系下加強了財務部門與業務部門的聯系，將原本后置的財務核算為主的管理模式變更為財務部門全過程參與的管理模式。業財融合的理念就能夠極好地契合全面預算績效管理的要求，通過財務部門對業務部門各項活動進行資金、項目、績效等方面的全過程分析和管控，積極與業務部門建立溝通聯系機制，能夠更好地推動預算管理與績效管理一體化發展。

二、全面預算績效管理體系構建中業財融合的必要性

業財融合是管理會計中的重要內容，是指業務活動與財務活動相融合。2021 年3 月印發的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出，在當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，加之預算管理中存在統籌力度不足、資源配置使用效率有待提高等問題，從業務出發進行財務管理的業財融合是落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規定的有效手段，也將更有力地規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。全面預算績效管理體系是保障事業單位一切業務發展的重要支柱，編制部門預算、監控預算執行、進行績效評價這些具體工作就需要財務部門與各業務部門團結協作[1]。

三、文化事業單位全面預算績效管理存在的問題

（一）事前績效評估環節缺失

事前績效評估是指根據單位職責、發展規劃、預算申報理由等，運用科學合理的評估方法進行客觀、公正的評估，主要包括立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性和實施方案可行性。文化事業單位一般都是由財政撥款支持的公益性單位，預算項目基本是延續性項目，以某直屬文化事業單位預算項目“劇（節）目創作專項資金”為例，該項目主要是用于支持和促進藝術院團創排優秀作品及完成規定場次演出活動提供的專項經費，此項目每年的績效目標和績效指標具有一定的相似性，財務人員認為既然每年都有這些項目且項目內容相似，在預算申報時就直接沿用上年的項目績效目標、績效指標等內容，直接跳過了事前績效評估的工作，為了達到工作的“高效性”忽略了與業務部門的溝通。再加上近幾年財政資金吃緊，各事業單位落實過“緊日子”的政策要求，工作的重心放在“保項目、保資金”上，也仍然存在著“重核算、輕管理、重支出、輕效果”的思想[2]。

（二）績效目標值準確度不高

績效目標是指預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是建設項目庫、編制預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據，包括總體目標和績效指標，應契合預算資金的預期產出和效果。文化事業單位的總體戰略目標主要體現在其公益性，但是公益性的工作成效，例如“通過文藝作品提升人民群眾的文化素養”“通過創作生產優秀作品繁榮社會主義文藝事業”等等這些都難以在短時間內體現，也較難清晰地衡量。再加之有些單位領導沒有足夠重視此項工作，相關內部規章制度不完善，導致業務部門的觀念還停留在預算績效管理是財務部門的工作、財務問題應由財務部門解決的階段，對業財融合的需求不強，對財務部門工作的配合度不高，導致財務部門對單位的整體業務發展目標把握不準確、對具體業務的產出和效果了解不清晰，為了應付工作而設置更容易達成的目標或有意壓低目標值，導致績效總體目標的設置缺乏全面性、績效指標的設置缺乏準確性等問題[3]。

（三）績效運行和評價缺乏監管機制

績效運行監控是指在預算執行過程中，單位依照職責對預算執行情況和績效目標實現程度開展的監督、控制和管理活動，監控的主要內容包括績效目標完成情況、預算資金執行情況等。預算執行監控與績效運行監控是單位全面預算績效管理的重要環節，由于單位內各部門是獨立平行的，缺少一個統籌指導各部門對預算和績效的執行進行跟蹤監控和分析的組織架構，就容易導致工作缺乏指導性。加之財務部門與業務部門在整個全面預算績效管理流程中往往出現信息不對稱的情況，可能會造成資金執行不暢、績效目標偏離、支出進度與項目完成進度不一致等情況[4]。

績效評價是指依據設定的績效目標，對預算支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正地測量、分析和評判，按實施主體分為單位自評、部門評價和財政評價。目前，項目總體績效目標、各項績效指標完成情況主要是由業務部門出具，由于與下一年度預算安排和獎懲機制掛鉤，業務部門往往存在自我保護或者應付的心理，缺乏對指標落實的實際情況深入、公正地分析評價，導致評價數據不夠客觀[5]。

（四）績效結果應用缺失獎懲機制

績效評價結果應用指對績效自評、部門和財政評價的結果進行整理、分析、報告或反饋，并將其作為安排預算、完善政策、改進管理的重要依據。有效運用好績效評價結果是提高事業單位績效管理的重點，但也是常常被忽略的一點。目前，很多文化事業單位的績效管理崗都是財務人員兼任，日常的財務工作體量大、壓力大，財務人員疲于應付繁重的工作。在財政的監督下全面預算績效管理工作重點往往在預算執行和績效評價結果方面，許多單位存在著沒有建立與預算績效評價結果掛鉤的獎懲機制，或者建立了有關機制但由于種種原因難以落實，導致績效評價的結果流于形式，沒有得到充分的運用。

（五）缺乏必要的資金保障

開展全面預算績效管理，資金保障是重要基礎。但目前部分文化事業單位存在資金不足的問題，主要表現在：一是文化事業財政撥款比例偏低，絕大部分事業單位資金嚴重依賴上級撥款；二是事業收入比例低，自身收入難以為繼；三是預算編制時對業務發展資金需求考慮不足；四是缺乏統籌各種渠道的資金，保障重點業務；五是項目資金撥付不及時，影響工作開展。這些問題導致全面預算績效管理的資金保障不足，影響工作落實。必須加大財政專項資金投入，支持文化事業單位改革發展，全面預算績效管理才能取得實效。

（六）信息化水平有待提高

部分文化事業單位信息化建設滯后，也制約了全面預算績效管理水平的提升，主要問題包括：一是預算編制軟件應用程度不高，編制效率低下；二是業務系統和財務系統割裂嚴重，數據共享困難；三是績效考評系統建設缺失，監管數據不能及時收集；四是項目執行和資金使用情況無法實時監控；五是業務部門數字化管理手段不足。這些問題導致全面預算績效管理中的信息化水平較低，管理效率和質量難以提升。必須統籌謀劃，加快推進管理信息化建設，為全面預算績效管理提供數字化支撐。

四、業財融合背景下文化事業單位全面預算績效管理體系構建策略

（一）做好頂層設計

首先，要從提高單位管理層對全面預算績效管理工作的重視入手，強化單位負責人是預算管理主體責任人的意識，增強業財融合的意識，做好頂層設計，才能統籌各部門形成合力，提高工作參與度和配合度。文化事業單位往往存在著由文藝工作者轉崗至行政或業務部門的現象，人員流動性和流失率較高、人才素質參差不齊。財務部門要牽頭全單位學習近年來的相關政策法規和規章制度，加強單位內部人才隊伍建設，不僅是財務人員要熟悉各項財經制度，更是要讓業務人員及時學習預算績效評價等方面的制度和新要求，增強全員的責任意識和專業能力。預算績效相關工作不是單位財務一個部門的工作，而是財務和業務部門共同配合的一項綜合性工作。預算執行關系到每個部門的資金使用效率評價和下一年度資金分配，績效目標的設置、實施、評價時與各部門開展業務掛鉤并與人員考核掛鉤，全員要把思想從“要我有績效”轉變到“我要有績效”上，牢固樹立起“花錢必問效、無效必問責”的意識。其次，強化單位內部制度管理，建立健全單位內部制度，根據行業特點和單位具體情況建立一套完善的全面預算績效管理制度，將預算申報、執行、監督、反饋以及績效目標的設立、實施、監控、評價、應用等全過程進行制度化管理，通過打通財務與業務的壁壘，強化內控手段，優化工作流程，形成全過程的動態監控。在此基礎上，單位還可以通過組建由財務人員和業務人員共同組成的預算績效評價工作組來加大業財融合力度，明確各方的職責，根據單位業務規律，制作清晰的流程圖規范申報審批及反饋應用流程，提高資金使用效益和內部辦公效率。

（二）構建科學的綜合管理體系

在整體提高文化事業單位對預算績效工作的重視下，結合業財融合的手段，構建與單位內部相適應的綜合管理體系，應從事前、事中、事后三個維度入手。

1.事前謀劃，夯實基礎

為更好地在業財融合背景下科學開展全面預算績效管理工作，文化事業單位首先應該梳理單位各層面的業務情況和戰略目標，打通業財溝通渠道，深度分析行業現狀、財政形勢、具體業務相關數據以及做好風險評估預測，保障在業務開展前形成由財務部門和業務部門達成共識的戰略發展決策。結合全面預算績效管理中事前績效評估的要求，財務部門可以聘請第三方機構共同對業務部門申報的項目資金立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性和實施方案可行性進行客觀地評估。在財政長時期處于緊平衡狀態的下，深度提質增效，保證全面預算績效管理工作的開展，保障事業的科學繁榮發展。

2.事中控制，突出實效

財務人員要時刻參與到業務進行的過程中，確保及時、準確地取得業務相關信息，跟進業務流程，起到監督和控制的作用?？梢愿鶕髫煵块T或者業務類型將申報的預算項目細化為子活動，管理好每個子活動的業務全周期才能保障整體項目目標的實現。同時，隨著數字化和信息化技術不斷發展應用，文化事業單位的財務管理也應該利用好大數據分析手段和智慧化辦公模式，利用好財政部等外部統一建設的信息化平臺，或搭建單位內部業務與財務信息互聯互通的數據系統，加快信息流動速率，提高預算和績效的過程控制。借助有效的信息化手段，提高事中控制風險和績效評估的效率，為事業發展提供有效保障。

3.事后總結，資源共享

在開展業財融合的預算績效工作過程中，要定期對業務和財務管理進行分析總結和工作交流，提升單位整體業財管理水平?？梢愿鶕唧w業務特性，按一定的周期開展座談會的方式進行工作心得分享。文化事業單位的業務主要是進行藝術創作或提供文化服務，例如創作文藝作品、策劃展覽、開展藝術培訓等，那么就可以在一部文藝作品創作完成進行首演后、某個展覽展期結束后、某批次藝術培訓結課后等作為節點，進行一次在單位領導班子召集下的財務人員和業務人員共同參與的工作交流會。在會中交流開展業務過程中遇到的問題及解決方案，財務人員通過具體業務中暴露出的問題可以進行風險分析、效能評估，優化資源配置，提高資金使用效率。業務人員通過財務提出的政策導向、風險防范等內容提高業務水平，保障績效目標的實現。及時地進行事后總結是最直接有效的提高單位業務水平的重要方式，常態化業財溝通機制的建立使資源高度共享，業務層面的直接經驗反饋和應用可以有效的服務于單位績效目標和事業發展。

（三）完善指標體系和支出標準體系建設

績效指標是全面預算績效管理的基礎，在業財協同工作開展下，績效指標既要緊扣國家和事業長遠發展的長中期目標，也要立足當下細化量化與預算支出范圍和效果緊密相關，建立起定性與定量指標相結合、共性和特性指標相結合的指標體系。目前，大部分文化事業單位已經在績效指標設定時使用了部分行業通用的核心指標，在此基礎上單位業、財部門共同配合維護建設起能夠體現本單位所在行業特點、事業發展方向、產能產出特性以及具體履職效果的三級指標，形成一套既含共性又具個性的績效指標庫。強化單位內部支出標準的建設以保障指標標準值的取值，通過對單位內部業務數據的分析和科學的測算，形成以“支出標準×頻次”的標準量化管理體系。以某文化事業單位劇（節）目創作專項資金項目為例，根據創排人員數量和演出時長將各藝術品種的?。ü潱┠糠譃榇笮?、中型、小型三種，再根據新創、改編和移植國外引進劇目的創排、復排、修改和提高四類創作類型，統籌考慮劇（節）目的創作成本，制定各藝術品種?。ü潱┠恐С鰳藴?。通過科學的支出標準體系合理配置資源，推動全面預算績效管理建設。

（四）加強績效評價結果的應用

預算績效評價結果的應用是否落到實處是全面預算績效管理的關鍵環節，也是對財政資金使用效率的有力保障。搭建單位內部分責體系，確保責任能夠落實到部門、到具體個人，只有明晰的責任分工才能提高單位工作人員對于業財融合背景下全面預算績效管理的重視。為促進全面預算績效管理，不僅要發現問題，更是要解決問題和防止類似問題的重復發生。建立以評價結果為導向的獎懲機制，將預算評價結果與資金安排、部門年度考核掛鉤。以某文化事業單位為例，每年度根據單位當年預算績效目標、上一年度績效評價結果并結合業務特點和事業發展需要為單位內部各業務部門設置部門績效考核任務書，年末單位領導班子根據部門績效考核任務書中的各項任務完成情況對各業務部門進行評定打分，形成部門考核結果并與個人年終獎金分配掛鉤。通過績效評價結果與部門和個人利益強掛鉤的考核機制，極大地增強了績效評價應用的約束力，實現了全面預算績效管理的高質量發展。

（五）加大財政資金投入保障

要解決文化事業單位全面預算績效管理資金不足問題，必須從以下幾個方面加大財政資金保障力度：一是合理提高文化事業財政撥款比例，加大事業單位基礎支出保障力度；二是通過購買服務等方式，增加政府對公共文化服務的資金支持；三是建立文化事業發展專項資金，支持創新業務；四是加快事業單位財務撥款節奏，提高資金使用效率；五是引導社會資本參與文化事業，拓寬融資渠道。只有多渠道加大財政資金投入，才能為全面預算績效管理提供所需資金保障。

（六）推進管理信息化建設

推進信息化建設是提升全面預算績效管理水平的迫切需求。信息化建設可以提高預算管理的效率、透明度和科學性，促進預算編制、執行、監督和評價的協調一致，實現預算管理的數字化、智能化和規范化，主要措施包括：

一是統一選型推廣預算管理信息系統，提高編報效率。通過建立統一的預算管理信息系統，實現預算編制、執行、監督和評價的信息化支撐，提高預算數據的準確性、完整性和時效性，減少人工干預和重復勞動，提高預算編報的效率和質量。

二是打通業務和財務系統接口，共享信息數據。通過建立業務和財務系統之間的數據交換和共享機制，實現預算執行的全過程跟蹤和監控，提高預算執行的合規性和有效性，避免預算資金的滯留、擠占和挪用，提高預算資金的使用效率和效益。

三是建設專門的績效考評信息平臺，便于監測。通過建立績效考評信息平臺，實現預算績效目標的設定、分解、分配和調整，實現預算績效的定期監測、評價和反饋，提高預算績效的可視化和可比較性，促進預算績效的持續改進和提升。

四是實施項目全過程監控系統，防范風險。通過建立項目全過程監控系統，實現項目預算的編制、審批、執行、變更和結算的信息化管理，實現項目進度、成本、質量和風險的實時監測和預警，提高項目管理的規范性和安全性，防范項目風險和損失。

五、結語

全面預算績效管理是一項全局性、系統性的工作，隨著文化事業單位深化改革工作的不斷推進，業財融合將是推動事業發展的必然趨勢。文化事業單位應充分利用好業財融合優勢改進單位內部全面預算績效管理工作的方式方法，從實際出發建立與所在行業和單位事業發展高度契合的管理體系，不斷優化工作機制，牢固樹立績效評價理念，提高資金使用效益，推動文化事業單位高質量發展。