政策試點何以懸浮？

□ 楊宏山 張健培

政策試點是中國改革常用的一種治理方式，它通過頂層設計與地方試點相結(jié)合的方式，在局部范圍內(nèi)生成新政策，根據(jù)信息反饋深化政策認知，進而改進政策安排(1)韓博天、石磊：《中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》,2008年第5期。。隨著改革步入深水區(qū)，新舊矛盾交織，漸進改革釋放的“紅利”呈邊際效益遞減態(tài)勢。在高度復雜的現(xiàn)實情境下，一些領(lǐng)域的試點探索與預期目標反差較大，政策試點出現(xiàn)原地打轉(zhuǎn)現(xiàn)象，我們將這種現(xiàn)象稱為“試點懸浮”。已有文獻對試點懸浮缺少專門研究。本文在文獻梳理的基礎上，嘗試解析試點懸浮的發(fā)生邏輯，并就改進政策試點的組織設計和評估機制提出建議。

一、政策試點的文獻綜述

政策試驗是決策者為應對不確定性，在局部范圍內(nèi)實施新政策，在實踐中深化認知的一種組織學習機制。政策試驗可分為政策實驗與政策試點兩種類型：前者將政策試驗界定為一種科學導向的評估方法，強調(diào)精確測量政策干預的結(jié)果，主張采取隨機控制實驗方式，盡量排除干預變量之外因素的影響，對干預的效果進行科學評估，從而證明或證偽一項政策推論；后者將政策試驗視為一種變革導向的治理方式，旨在生成新政策，根據(jù)反饋持續(xù)改進政策安排，主張通過局部試點方式創(chuàng)設變革空間，集聚創(chuàng)新動力，引導變化和選擇，推進適應性治理。

開展政策試點需要構(gòu)建議題學習網(wǎng)絡，從政策干預中進行學習，并將新知識應用于改進政策安排。Ansell和Bartenberger區(qū)分了政策學習的兩種類型，分別是認知學習和政治學習(2)Ansell C.K., Bartenberger M., “Varieties of Experimentalism”, Ecological Economics, vol.130 (October 2016), pp.64-73.。其中，認知學習側(cè)重于擴展或完善對于科學知識的理解，這類知識反映了自然世界和社會運行的普遍性、規(guī)律性特征；政治學習是引導利益相關(guān)者改變自身偏好、目標、認知框架和承諾的學習，這類學習也需要獲取和應用知識，但這類知識具有鮮明的情境性特征，它以行動者所處的環(huán)境為參照系，并不依賴于嚴格的因果邏輯。Edelenbos等通過區(qū)分專家知識、官員知識和利益相關(guān)者知識，提出政策知識的共同生產(chǎn)模式，不僅專家和官員需要參與知識生產(chǎn)，也要將利益相關(guān)者納入政策議程，在多元主體之間增進互動，在對話交流中增進利益協(xié)調(diào)，從而促進共識性知識生產(chǎn)(3)Edelenbos J., Buuren A., and Schie N., “Co-producing Knowledge: Joint Knowledge Production between Experts, Bureaucrats and Stakeholders in Dutch Water Management Projects”, Environmental Science & Policy, vol.14, no.6 (October 2011), pp.675-684.。Saarela也提出，政策議程設置需要構(gòu)建“參與式知識生產(chǎn)”模式，研究人員需要與決策者增進對話，決策者也要對政策討論持開放態(tài)度(4)Saarela S.R., “From Pure Science to Participatory Knowledge Production? Researchers’ Perceptions on Science-Policy Interface in Bioenergy Policy”, Science and Public Policy, vol.46, no.1 (February 2019), pp. 81-90.。

政策試點有可能取得成功，也可能偏離預期目標。大量文獻關(guān)注于成功的政策試點，致力于闡釋試點的運作機制，剖析試點的獨特功能。郁建興、黃飚分析了政策試點中的府際互動，中央政府發(fā)出政策倡議，地方政府爭取試點權(quán)，形成“頂層設計”和“自主探索”的良性互動(5)郁建興、黃飚：《當代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學研究》，2017年第5期。。一些研究者從中央調(diào)控的視角，提出中央政府對地方試點擁有選擇權(quán)和認可權(quán)，有權(quán)決定是否推廣試點項目(6)石晉昕、楊宏山：《政策創(chuàng)新的試驗-認可分析框架：基于央地關(guān)系視角的多案例研究》，《中國行政管理》，2019年第5期。；為了保證試點經(jīng)驗的有效性，中央政府在評估時遵循“顯著性、可信性、合法性”原則(7)豐雷、胡依潔：《我國政策試點的中央政府行為邏輯探析——基于我國農(nóng)村土地制度改革“三項試點”的案例研究》，《中國行政管理》，2021年第8期。。也有研究者從地方能動性的視角，提出對于復雜程度高、時間壓力大、地方情境差異明顯的改革議題，中央政府只提出框架性目標，并不規(guī)定具體內(nèi)容，形成“眾創(chuàng)”性質(zhì)的政策試點(8)陳昭：《“眾創(chuàng)”試驗：理解中國政策創(chuàng)新的新視角——基于干部容錯糾錯機制演化的案例研究》，《公共行政評論》，2022年第1期。。

近年來，一些研究者注意到政策試點存在失敗現(xiàn)象，剖析了試點失敗的發(fā)生機理。政策試點有“試對”和“試錯”兩種模式，“試錯”模式適用于高度不確定性狀態(tài)下的改革試點，決策系統(tǒng)希望通過試點生成新政策，從差異性中識別更為有效的政策安排。在此情境下，決策者提出新概念，傳遞出新導向，鼓勵試點單位探索新方案。王路昊從話語建構(gòu)的視角，指出政策試點在建構(gòu)、傳播和學習過程中，試點地區(qū)具有夸大試點成效的偏好，容易出現(xiàn)誤傳經(jīng)驗、形式化解讀的現(xiàn)象，從而加劇試點推廣的失敗風險(9)王路昊:《政策試點推廣過程中的話語機制》，《中國行政管理》，2022年第3期。。陳那波、蔡榮從組織運行的視角，提出由于資源匱乏以及試點任務眾多，基層部門傾向于“以不變應萬變”，將政策試點納入常規(guī)工作，致使一些試點項目走向程式化，無法形成有效的制度創(chuàng)新(10)陳那波、蔡榮：《“試點”何以失敗?——A市生活垃圾“計量收費”政策試行過程研究》，《社會學研究》，2017年第2期。。有學者通過多樣本實證分析發(fā)現(xiàn)，試點經(jīng)費缺乏、試點效果差、學習動力弱容易導致試點夭折(11)陳宇、閆倩倩：《“中國式”政策試點結(jié)果差異的影響因素研究——基于30個案例的多值定性比較分析》，《北京社會科學》，2019年第6期。。

已有研究大多關(guān)注于政策試點的成功案例，側(cè)重于總結(jié)通過試點驅(qū)動改革的成功經(jīng)驗。一些研究者注意到政策試點存在失敗現(xiàn)象，提出試點經(jīng)驗的外部有效性問題，但對試點懸浮現(xiàn)象及其形成原因的探討較少。在現(xiàn)實中，一些試點項目既未被上級單位樹立為典型經(jīng)驗，也未形成外部學習和擴散效應，學界對試點結(jié)果的評價不高，公眾對政策試點的關(guān)注度降低，然而，政策試點卻并沒有停止，試點地區(qū)仍繼續(xù)實施該項目。政策試點為什么存在較為普遍的試點懸浮現(xiàn)象？對于不成功的試點項目，地方?jīng)Q策者為什么不停止試點？本文在概念界定的基礎上，嘗試解析懸浮現(xiàn)象的發(fā)生機理，選擇房產(chǎn)稅改革試點進行案例研究，探究化解試點懸浮問題的行動路徑。

二、試點懸浮的一個解釋性框架

(一)試點懸浮的概念界定

在政策試驗的循證邏輯看來，一項新政策在局部試點中未能達到預期目標，決策者就會調(diào)整注意力分配，降低社會關(guān)注度，進而擱置政策試點，導致改革試點被新政策所取代。然而，在實踐中，很多不成功的試點項目卻會繼續(xù)實施。本文對這種現(xiàn)象進行概念化，提出“試點懸浮”這一命題，它反映了試點項目未能創(chuàng)造新價值，沒有其他地區(qū)跟進學習，試點項目在原地打轉(zhuǎn)，形成一種政策懸置和漂浮狀態(tài)。

有研究者發(fā)現(xiàn)，在同一上級政府的管轄范圍內(nèi)，有的地方試點項目取得了顯著成效，但由于政績競爭的原因，其他地方政府也可能拒絕借鑒學習(12)Zhu X.,“Mandate versus Championship: Vertical Government Intervention and Diffusion of Innovation in Public Services in Authoritarian China”, Public Management Review, vol.16, no.1(January 2014), pp.117-139.。例如，天津市南開區(qū)一項行政許可服務改革得到官員、企業(yè)和公眾的好評，獲得了國家級獎項，但天津市的其他區(qū)縣并沒有采用該模式，而是探索了各自的行政審批改革實踐，提出各具特色的新概念。結(jié)果是，南開區(qū)的試點創(chuàng)新出現(xiàn)“墻內(nèi)開花墻外香”效應，在本地區(qū)沒有被采用，但浙江溫州、湖北武漢、江蘇溧陽等城市卻借鑒南開區(qū)的限時許可經(jīng)驗，建立了各自的限時許可制度。本文所討論的“試點懸浮”與上述現(xiàn)象不同，它不僅在試點地區(qū)沒有獲得廣泛的肯定性認可，而且在更大范圍內(nèi)也沒有跟進學習者。試點懸浮是對試驗不成功但卻繼續(xù)運行現(xiàn)象的一種形象表達，它刻畫了試點繼續(xù)實施，但卻不再具有激發(fā)組織學習的功能。

概括而言，試點懸浮具有以下幾個方面的特征：(1)政策試點未能達到預期目標。對于一項倡導性政策試驗來講，上級決策者在發(fā)出改革倡議時，也會提出目標導向，設置框架性要求，為試點地區(qū)提供行動指引。試點懸浮意味著新政策未能有效解決問題，也未產(chǎn)生不曾預料的獨特功能。(2)政策試點在局部地區(qū)繼續(xù)運轉(zhuǎn)。試點懸浮意味著政策試驗并未終結(jié)，試點地區(qū)繼續(xù)實施該項目，繼續(xù)投入資源。(3)局部試點未能出現(xiàn)政策擴散現(xiàn)象。一項政策試驗取得成功，產(chǎn)生了顯著績效，會吸引其他地區(qū)跟進學習，形成“由點到面”的政策擴散。試點懸浮反映了一項政策試驗既未在鄰近地區(qū)得到推廣，也未在國內(nèi)其他地區(qū)形成借鑒學習效應。(4)上級政府也未對地方試點提供肯定性支持。對于一項模糊政策來講，政策試點的目的在于探索差異化方案，總結(jié)成功經(jīng)驗，推廣有效的政策安排。如果試點未能取得令人滿意的效果，難以識別有效的政策工具及因果機理，上級政府則不會進行背書，不對政策試點提供肯定性支持。

當政策試驗出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象時，決策者也會調(diào)整注意力分配，盡可能降低公眾對試點初衷及結(jié)果的關(guān)注度。在一項新政策啟動試點時，試點地區(qū)會召開信息發(fā)布會，進行宣傳造勢，提升公眾知曉度。對于突破常規(guī)的政策創(chuàng)新，媒體也樂于跟蹤報道，吸引多方主體注意力。隨著時間的推移，當政策試驗產(chǎn)生了顯著績效，在正反饋機制作用下，決策者在注意力分配上給予優(yōu)先關(guān)注，提供交流平臺，促進試點信息的傳播和擴散。對于無效的政策試點，決策系統(tǒng)則會轉(zhuǎn)移注意力，控制試點結(jié)果的信息發(fā)布，政策試驗在局部地區(qū)繼續(xù)運作，但不再具有深化改革的動力，從而出現(xiàn)試點懸浮現(xiàn)象。

試點懸浮反映了一項政策試驗未能產(chǎn)生學習借鑒效應，試點政策既沒有橫向擴散，也未被上級政府采納。這種懸浮現(xiàn)象表明政策創(chuàng)新未能產(chǎn)生預期效果，意味著試點驅(qū)動的組織學習和知識生產(chǎn)未能得到其他主體認可，陷入無效或低效的知識生產(chǎn)狀態(tài)。在經(jīng)濟學意義上，生產(chǎn)是指安排“有價值的投入”來獲取“有價值的產(chǎn)出”(13)弗里茨·馬克盧普:《美國的知識生產(chǎn)與分配》，孫耀君譯，中國人民大學出版社2007年版，第28頁。。如果一項政策試點的知識生產(chǎn)和傳播可以創(chuàng)造價值，這項試點就具有意義。反之，如果試點驅(qū)動的知識生產(chǎn)只是基于試點方的政績需求，試點未能帶來有價值的產(chǎn)出，知識的接收者對此并無興趣，該項政策投入就沒有意義。針對試點懸浮現(xiàn)象，為防止政策試點陷入“偽創(chuàng)新”循環(huán)，政治系統(tǒng)獲取了政策試點的反饋信息后，有必要改進試點設計和評估機制，及時調(diào)整不能創(chuàng)造新價值的改革試點，對成功試點提供選擇性激勵。

(二)試點懸浮的原因分析

面對復雜性和風險性的挑戰(zhàn)，通過試驗制定政策已經(jīng)成為推進改革的重要路徑，它催生了國家治理的“試驗主義轉(zhuǎn)向”(14)Dave Huitema，Andrew Jordan，Stefania Munaretto，Mikael Hildén,“Policy Experimentation: Core Concepts, Political Dynamics, Governance and Impacts”, Policy Sciences, vol.51, no.2(May 2018), pp.143-159.。對于復雜政策問題來講，在局部地區(qū)開展改革試點，政策專家與決策者、地方官員、利益相關(guān)者增進互動，對不同來源的知識和信息進行整合，有利于深化對改革議題的認知。然而，政策試點也存在懸浮現(xiàn)象，一些試點項目如同懸停在空中的蜂鳥一樣，高頻率振動著翅膀，以維持自身運行，但并不產(chǎn)生學習借鑒和政策擴散效應。在現(xiàn)實環(huán)境中，試點懸浮并非孤立存在的個案現(xiàn)象，而是一種常見的試點結(jié)果，大量的試點項目并非“一試就靈”，政策試驗不成功也不會立即叫停，致使試點進入懸浮狀態(tài)。

政策反饋理論提出，公共政策既是政治系統(tǒng)生產(chǎn)或輸出的結(jié)果，也是重新塑造政治系統(tǒng)及其行動的媒介(15)Moynihan D. P., Soss J.，“Policy Feedback and the Politics of Administration”, Public Administration Review, vol.74, no.3(April 2014), pp.320-332.。一項新政策付諸試驗可能產(chǎn)生自我強化效應，也可能導致自我弱化效應。在強化效應下，政策試點的結(jié)果得到各方肯定，有利于鞏固政策倡議，行動者對新方案具有依賴性，使得政策試點被鎖定而難以改變，那些偏離試點方向的替代方案則受到抑制。而在弱化效應下，政策試點偏離預期目標，產(chǎn)生消極甚至不利結(jié)果，它削弱了政策倡議的政治支持，擴大了反對聯(lián)盟的力量，導致政策形象趨于負面化。

圖1 政策試點的反饋效應

作為理性的行動者，決策者既會從成功試驗中獲取經(jīng)驗，也會從失敗的試點中汲取教訓(圖1)。通過對差異化的試點方案及結(jié)果進行比較，可識別出更有效的政策安排。績效顯著的項目會被確立為典型經(jīng)驗，成為各方學習的標桿，效果不佳則失卻了政府間學習的動力。對于失敗的政策試點來講，決策者為了維護公信力和權(quán)威性，往往不愿主動承認決策失誤。結(jié)果是，一項政策試點付諸實施后，即使沒有達到預期目標，試點項目往往繼續(xù)運轉(zhuǎn)。只有引發(fā)重大負面效應，導致巨大的外部壓力，或者持續(xù)的負反饋達到臨界點，才會引發(fā)政策變遷。具體來講，試點懸浮是以下因素共同作用的結(jié)果。

第一，地方改革者的政績訴求為政策試點提供了內(nèi)在動力。在行政發(fā)包體制下，中央政府下放創(chuàng)新探索權(quán)，鼓勵地方開展政策試驗。政策試驗是地方官員彰顯政績的重要途徑。與常規(guī)執(zhí)行相比，地方響應上級的改革倡議，主動探索新方案、新機制，更容易引起決策者關(guān)注。曹正漢提出，中國國家治理采取“中央治官、地方治民”模式，中央政府將具體行政事務盡可能交給地方處理，中央政府專注于選拔、監(jiān)督和考核地方官員，指導并控制地方政府行為(16)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》，2011年第1期。。地方政府響應中央倡議，開展創(chuàng)新探索，無論結(jié)果如何，都表達了政治忠誠。地方試點取得顯著成效，地方官員借此展現(xiàn)政績，有利于在干部競爭中脫穎而出，避免陷入緩慢晉升與強制性退休年齡帶來的困境(17)Teets J.C.，“The Politics of Innovation in China: Local Officials as Policy Entrepreneurs”, Issues and Studies, vol.51, no.2(June 2015), pp.79-109.。

第二，試點反饋的弱化效應導致政策形象趨于負面化。政策試點由決策者提出新導向，設置框架性目標，試點地區(qū)出臺操作性方案。成功的政策試點分為先行試點和平行試點兩個階段，形成“由點到面”的政策推廣。試點結(jié)果不僅會影響公眾態(tài)度和行為，也會反饋到政策制定系統(tǒng)，對后續(xù)決策產(chǎn)生影響。當一項政策試點與社會預期反差較大，未能達到預期目標，就會產(chǎn)生自我弱化效應。隨著時間的推移，批評的聲音就會增多。對改革試點持反對立場的政策企業(yè)家利用這種態(tài)勢，對試點方案進行負面建構(gòu)，導致政策形象趨于負面化，進而影響觀望者的認知和信念。

第三，政策試點不成功對其他地區(qū)的學習意愿具有抑制效應。羅杰斯指出，一項創(chuàng)新的相對優(yōu)勢對擴散具有顯著影響，包括經(jīng)濟利益、社會聲望等方面收益(18)E. M.羅杰斯:《創(chuàng)新的擴散(第五版)》,唐興通、鄭常青、張延臣譯，電子工業(yè)出版社2016年版，第239-240頁。。與現(xiàn)行政策相比，一項改革試點降低了公共服務成本，創(chuàng)造了新價值，并且能夠被外界觀察到，可通過一定指標進行測量，則會提升試點經(jīng)驗的吸引力，通過政府間學習途徑，促進政策創(chuàng)新的推廣和擴散。反之，如果政策試點的效果不彰，則難以激發(fā)組織學習的動力。負面效應顯著的政策試點，甚至可能成為教訓汲取的典型案例(19)Collins B.，“‘It’s not Talked About’:The Risk of Failure in Practice in Sustainability Experiments”, Environmental Innovation and Societal Transitions, vol.35(June 2020), pp.77-87.。一項改革試點產(chǎn)生的結(jié)果，與社會觀念、上位法、國家戰(zhàn)略存在沖突，上級政府則不會提供肯定性背書。在單一制組織體系中，失卻政治權(quán)威的支持，政府間橫向?qū)W習也會受到抑制。

第四，試點地區(qū)維護決策的正當性訴求是導致試點懸浮現(xiàn)象的根本原因。與科學導向的受控實驗相比，政策試點往往是政治考量優(yōu)先于證據(jù)因素，試驗的決策者對失敗的容忍度較低。對于倡導性改革來講，決策者在試點前就確定了政策方向，并投入了政治資本。如果試點取得成功，決策者會收集證據(jù)，為改革提供辯護。當效果不顯著，決策者也不愿意承認失敗，以避免被指責為決策失誤。Ettelt等人的實證研究發(fā)現(xiàn)，政策試點旨在提供有力的證據(jù)，支持已作出的政策決定，當試點出現(xiàn)無法控制的結(jié)果，政府機構(gòu)會采取淡化甚至扭曲的應對方式(20)Ettelt S., Mays N., Allen P.,“Policy Experiments: Investigating Effectiveness or Confirming Direction?”, Evaluation, vol.21, no.3(July 2015), pp.292-307.。如果承認失敗，決策者會被指責為政治無能，其領(lǐng)導力會面臨挑戰(zhàn)，影響力也會下降。為了維護決策的正當性，對于不成功的政策試點，決策者往往采取策略性行為，試點項目繼續(xù)運作，決策系統(tǒng)轉(zhuǎn)移注意力，嚴格控制不利信息發(fā)布(21)楊宏山、李沁：《政策試驗的注意力調(diào)控與適應性治理》，《行政論壇》，2021年第3期。。

圖2 試點懸浮的解釋性框架

從試點懸浮的發(fā)生過程看，上述四個因素在時間序列上具有連續(xù)性。其中，地方改革者的政績訴求、試點反饋的弱化效應、府際學習的抑制效應是試點懸浮的前提條件，試點地區(qū)的正當性訴求則是試點懸浮的關(guān)鍵所在(圖2)。具體來看，地方改革者的政績需求為政策試點提供了內(nèi)在動力；試點反饋的弱化效應擴大了反對者群體，導致政策圖景趨于負面化，促使決策者轉(zhuǎn)移注意力；府際學習的抑制效應意味著試點項目不具有激發(fā)組織學習的優(yōu)勢；試點地區(qū)的正當性訴求導致了策略性行為，即繼續(xù)維持項目運作，控制不利信息發(fā)布，并建構(gòu)新議題，形成新的話語解釋。

三、房產(chǎn)稅改革試點的案例分析

房產(chǎn)稅改革是中國政府為引導住房合理消費、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展而提出的一項政策探索。自2000年以來，中國住房價格持續(xù)上漲，在10年間，城市住房價格平均每年增長8.5%，遠高于同期的CPI增長率和銀行存款利率(22)劉甲巖、范子英：《中國房產(chǎn)稅試點的效果評估：基于合成控制法的研究》，《世界經(jīng)濟》，2013年第11期。，過高的房價帶來消費不足、收入差距、結(jié)構(gòu)失衡等問題(23)況偉大：《房價變動與中國城市居民消費》，《世界經(jīng)濟》，2011年第10期。。國家多次出臺調(diào)控政策，都未能從根本上抑制房價上漲勢頭。在此背景下，為了建立長期穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場，國家開始考慮對住房的持有環(huán)節(jié)征稅，降低住房投資收益，進而抑制房價上漲。

自2011年以來，S市和C市率先開始試點征收房產(chǎn)稅，迄今已有十余年歷程。從結(jié)果看，兩個城市的房產(chǎn)稅試點未能有效抑制房價上漲，試點政策也未出現(xiàn)借鑒學習現(xiàn)象，試點只在原城市繼續(xù)運行，為解析政策試點懸浮的成因提供了良好的案例素材。在房產(chǎn)稅試點期間，兩個城市均出臺了房產(chǎn)稅試點方案，多次發(fā)布動態(tài)信息，媒體具有持續(xù)跟蹤報道，專家學者發(fā)表了大量研究成果，為實證分析提供豐富的素材和數(shù)據(jù)資料。本研究選擇案例研究法，聚焦于兩地房產(chǎn)稅試點的內(nèi)容、過程及結(jié)果，剖析一項精心設計的政策試點如何陷入懸浮狀態(tài)。

(一)房產(chǎn)稅改革試點的主要歷程

進入新世紀以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)迅猛發(fā)展，房價過快上漲使得抑制房價成為一項重要政策議題，亟待政府采取措施予以應對。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關(guān)收費”。2010年6月，國務院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，提出“逐步推進房產(chǎn)稅改革”，這是中央政府首次提出運用房產(chǎn)稅作為樓市調(diào)控的政策手段。

表1 S市和C市房產(chǎn)稅試點方案比較

中央政府提出住房調(diào)控新導向后，S市和C市積極予以響應，主動開啟房產(chǎn)稅試點。2011年1月，兩市分別出臺了房產(chǎn)稅試點方案。這項試點遵循進化學習的認知邏輯，中央政府提出改革倡議，具體政策選項尚不確定，由地方政府生成新方案并組織實施(24)楊宏山、高涵：《政策試驗的兩種邏輯與組織模式》，《中國行政管理》，2022年第9期。。從政策文本看，兩地試點方案具有較大差異性，主要表現(xiàn)在征收對象、計稅依據(jù)、免征面積、適用稅率等方面(見表1)。在征收對象上，S市針對戶籍家庭新購二套及以上住房與非戶籍家庭新購住房，而C市針對個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房、“三無”人員新購二套及以上住房。在免征面積上，S市以家庭購房人均面積為測量單位，而C市則以商品住宅總面積為測量單位。

S市和C市的房產(chǎn)稅試點過程，可分為以下幾個階段：

第一，中央政府提出新的議題建構(gòu)，鼓勵地方政府開展政策試點。房產(chǎn)稅試點涉及到央地財政關(guān)系、土地財政、住房市場調(diào)控等多個領(lǐng)域，是一項高度復雜的改革議題，具有敏感性和聯(lián)動性。在中央政府層面，行政部門之間存在兩個倡導聯(lián)盟，即財稅主管聯(lián)盟和其他部委聯(lián)盟，前者關(guān)注如何破解地方政府對土地財政的依賴，后者強調(diào)這項改革對經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的影響(25)張克：《從物業(yè)稅設想到房產(chǎn)稅試點——轉(zhuǎn)型期中國不動產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學報》，2014年第3期。。針對媒體的關(guān)切，2011年1月，財政部等三部門表示，我國對個人住房普遍征稅的條件尚不成熟，需要在制度設計和管理機制等方面進行充分研究論證，“為了不斷積累經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進房產(chǎn)稅改革，有必要在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點”(26)《財政部等三部門有關(guān)負責人就房產(chǎn)稅試點答記者問》，《中國財政》，2011年第4期。。從試點的初衷看，財政部明確提出“調(diào)節(jié)收入分配”的政策目標，要求將試點征收的收入用于保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房建設，以“解決低收入家庭住房困難”等民生問題。財政部等部門提出房產(chǎn)稅試點倡議，但并未出臺具體指導意見，地方政府具有較大的自主探索空間。

第二，兩市積極響應改革倡議，房產(chǎn)稅試點采取策略性設計。在這項改革試點中，試點地區(qū)具有雙重動機：一方面積極爭取試點機會，率先開展試點探索，為國家推進改革積累經(jīng)驗，謀求政績效應；另一方面努力控制潛在風險，避免對房地產(chǎn)市場發(fā)展造成負面影響。為此，S市和C市試點都采取了策略性行為，主要表現(xiàn)在：一是征收對象以增量住房為主，涉及的人口基數(shù)較少，基本不觸及已購房者利益；二是計稅以房產(chǎn)交易價值為依據(jù)，操作相對簡單，在很大程度上忽略了房產(chǎn)的增值特性；三是征稅采取“窄稅基、低稅率”，其覆蓋面極其有限，并不能夠籌集可觀的財政收入。兩地試點都采取“避重就輕”策略，針對小規(guī)模人群征稅。這種試點具有象征性意義，以不影響房地產(chǎn)市場發(fā)展為前提。從實際結(jié)果看，S市和C市試點未能增進對房產(chǎn)稅改革的系統(tǒng)性認知。

第三，兩市試點未能達到倡導者期待的政策效果。從這項改革的初衷看，財政部等三部門提出，房產(chǎn)稅為地方稅，試點征收的收入屬地方財政收入，改革要體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配的政策目標，征收的收入用于解決低收入家庭住房困難問題。2011年，C市征收個人房產(chǎn)稅總計近1億元，與當年該市2900億的財政收入相比，房產(chǎn)稅的總規(guī)模幾可忽略(27)人民網(wǎng)：《房產(chǎn)稅改革在路上 明確角色任重道遠》，2013年2月22日，http://finance.people.com.cn/n/2013/0222/c70846-20572990.html。；2012年，S市對個人征收房產(chǎn)稅收入為24.6億元，占當年地方財政收入的0.65%。隨著試點的推進，S市和C市房產(chǎn)稅收入的總量有所增加，但占地方稅收比重仍然很低。據(jù)統(tǒng)計，2020年，S市房產(chǎn)稅收入為199億元，占其稅收收入的3.4%；C市房產(chǎn)稅收入為72億元，占比為5%。該數(shù)據(jù)還包含個人經(jīng)營性房產(chǎn)稅和企業(yè)經(jīng)營性房產(chǎn)稅收入，如果僅統(tǒng)計個人的住房房產(chǎn)稅，占比仍非常低(28)萬宏蕾：《房地產(chǎn)稅改革試點加速》， 2022年1月6日，https://h.xinhuaxmt.com/vh512/share/10506502?channel=weixin。。可見，房產(chǎn)稅并未成為地方財政增收的主要來源，也未能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用。觀察S市和C市試點結(jié)果，有研究者指出，房產(chǎn)稅不是“定海神針”，房產(chǎn)稅改革需要與收入分配、稅制改革結(jié)合起來，才能起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用(29)韓潔、劉菊花、李亞楠：《調(diào)控房價 房產(chǎn)稅不是“定海神針”》， 2012年3月10日，http://jjckb.xinhuanet.com/2013-03/10/content_432739.htm。。

第四，各方對試點效果存在爭議，試點行動陷入懸浮狀態(tài)。S市和C市啟動房產(chǎn)稅試點一年后，這項試點就引起了爭議。有觀察者指出，兩地試點在調(diào)節(jié)收入分配和抑制房價方面的效果都不及預期。輿論普遍認為，兩地房產(chǎn)稅改革存在“高舉輕放”現(xiàn)象。C市一位市民接受采訪表示：“原以為房產(chǎn)稅能夠打壓高房價，讓老百姓也能買得起房子，現(xiàn)在看來，90%的房源都達不到征收標準，這個政策給人‘雷聲大、雨點小’的感覺。”一些學者對房產(chǎn)稅試點方案提出批評，認為這項試點需要納入稅收法治軌道，提出以戶籍界分征收對象與減免標準有違稅收公平原則、以房產(chǎn)交易價格為計稅依據(jù)有違稅收適度原則(30)陽建勛：《稅收調(diào)控房地產(chǎn)的正當性及其必要限度——房產(chǎn)稅試點的稅法原則反思》，《稅務與經(jīng)濟》，2012年第3期。。一些專家通過聯(lián)名上書、提交議案、媒體采訪等方式，對房產(chǎn)稅試點提出不同看法(31)張克：《從物業(yè)稅設想到房產(chǎn)稅試點——轉(zhuǎn)型期中國不動產(chǎn)稅收政策變遷研究》，《公共管理學報》，2014年第3期。。鑒于此，2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，這項試點開始強調(diào)依法試點。房地產(chǎn)稅立法涉及到征稅范圍、計稅價格、稅率結(jié)構(gòu)等難題，亟待增進認知。2015年8月，全國人大常委會公布五年立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅法被列入。2019年3月，全國人大會議期間，有關(guān)負責人表示房地產(chǎn)稅法將由全國人大常委會預算工作委員會與財政部牽頭組織起草。然而，2019年5月，國務院和財政部公布的立法計劃均未涵蓋房地產(chǎn)稅法。可見，由于經(jīng)驗積累和知識儲備不充分，房產(chǎn)稅試點立法仍任重道遠，尚未取得實質(zhì)性進展。

(二)房產(chǎn)稅試點懸浮的教訓汲取

S市和C市房產(chǎn)稅試點持續(xù)了10多年，一直未能形成有效的經(jīng)驗積累，也未出現(xiàn)試點擴散現(xiàn)象(圖3)，具備試點懸浮的典型特征。在短期內(nèi)，試點懸浮可作為一種柔性化的容錯糾錯機制，然而，從長期來看，試點懸浮需要消耗公共資源，卻不能形成有價值的政策認知。兩地房產(chǎn)稅試點出現(xiàn)懸浮現(xiàn)象具有多方面的原因。首先，兩地決策者基于政績導向，積極響應中央政府提出的政策倡議，主動推進改革試點，吸引中央政府和媒體的注意力，形成爭先試點效應；其次，兩地房產(chǎn)稅試點未能有效抑制房價上漲勢頭，試點反饋對政策形象產(chǎn)生負面影響；再者，兩地試點效果不顯著，抑制了其他地方的借鑒學習意愿，政策試點在原地打轉(zhuǎn)，未能形成政府間學習和政策擴散效應；最后，地方?jīng)Q策者為了維護政策方案的正當性，繼續(xù)開展試點，并控制負面信息發(fā)布，致使政策試點進入懸浮狀態(tài)。

圖3 房產(chǎn)稅試點的演進過程

從根本上講，房產(chǎn)稅改革試點陷入懸浮狀態(tài)，是由于試點方出于本地利益考慮采取了策略性行為，致使方案設計偏離了政策目標。S市和C市都采取“避重就輕”策略，既要為改革探索“新路”，又以不影響本地房地產(chǎn)市場發(fā)展為前提。兩市房產(chǎn)稅試點都將調(diào)節(jié)收入分配作為政策目標，但從稅制設計看，試點方案與該目標并不相符。家庭擁有房產(chǎn)增加意味著隱含收入的增加，對家庭擁有存量房產(chǎn)進行征稅，有利于調(diào)節(jié)收入分配差距。然而，兩地都未將家庭的存量房產(chǎn)納入征稅范圍。C市的征稅對象僅是本市居民家庭新購第二套及以上的住房，對于非本市居民家庭來講，新購首套住房也要納稅。而在試點方案出臺之前，個人即使擁有多套房產(chǎn)，也無須納稅。這種稅制設計無法反映家庭真實支付能力，也有違稅收公平原則(32)谷城：《房產(chǎn)稅改革再思考》，《財經(jīng)問題研究》，2011年第4期。。家庭住房需求缺乏彈性的情況下，開展房產(chǎn)稅試點傳遞的政策信號，反而會激勵具有購買需求和支付能力的家庭盡快購買住房。

房產(chǎn)稅改革是一項高度復雜的決策議題，涉及央地關(guān)系、稅收制度、收入分配、資源配置等多個領(lǐng)域的改革探索，這項試點既要“合理調(diào)節(jié)居民收入分配”，也要“正確引導住房消費”以及“有效配置房地產(chǎn)資源”。S市和C市試點的征稅覆蓋面較窄，籌集的資金規(guī)模不大，在地方財政收入中占比很低，對于調(diào)節(jié)收入分配、引導住房消費所發(fā)揮的作用較小。房產(chǎn)稅征收對于抑制房價的作用也不顯著，S市和C市試點對商品房和高檔住宅價格并未產(chǎn)生實質(zhì)性影響(33)王家庭、曹清峰：《房產(chǎn)稅能夠降低房價嗎——基于DID方法對我國房產(chǎn)稅試點的評估》，《當代財經(jīng)》，2014年第5期。。從實際結(jié)果看，兩地試點積累的經(jīng)驗有限，未能達到預期的政策目標，未能在政府間形成示范學習效應，這項改革的形式意義大于實質(zhì)意義。試點城市對專家、利益相關(guān)者的合理關(guān)切回應不夠，試點的透明性與參與性有待改進(34)陳杰：《房產(chǎn)稅試點初評與房產(chǎn)稅試點深化的意義》，《探索與爭鳴》，2011年第5期。。

由于S市和C市房產(chǎn)稅試點對深化改革的認知意義不大，推進這項改革有待于改進試點設計，并為地方試點注入新動力。2021年10月，全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，授權(quán)國務院統(tǒng)籌考慮確定試點地區(qū)，規(guī)定試點期限為五年，授權(quán)期滿前，國務院要向全國人大常委會報告試點情況；提出待條件成熟時，全國人大再制定法律。隨后，財政部和國家稅務總局負責人表示，將按照全國人大常委會的授權(quán)，起草房地產(chǎn)稅試點的實施辦法。這意味著國家層面對房地產(chǎn)稅改革進行了再動員、再部署，將對改革試點提出新要求。可以預料，這項改革將會遵循地方先行試點、國家總結(jié)經(jīng)驗后立法的漸進主義路徑。

對S市和C市房產(chǎn)稅改革試點陷入懸浮狀態(tài)進行案例研究，可以汲取一條基本經(jīng)驗：開展政策試點需要構(gòu)建激勵相容的制度安排，建立試點報告、同行評議和聲譽激勵機制，促使地方政府采取與目標訴求相一致的政策安排。開展政策試點，既要設置激勵因素，調(diào)動地方政府積極性，也要提出明確的時限要求，試點地區(qū)需要提交試點報告，匯報試驗進程、結(jié)果和效果，中央主管部門組織評議小組，吸納專家學者和官員參與，對試點結(jié)果進行評議，評選最佳實踐，予以表彰和推介。同時，主管部門根據(jù)評議結(jié)果，對政策目標進行修訂，持續(xù)改進政策安排，以彌合政策規(guī)劃與實踐之間的差距，提升公共治理的適應性。試點地區(qū)要及時對政策方案進行調(diào)適，進一步優(yōu)化行動方案，提升政策試點的有效性，并推進試點話語體系建設，提出新的政策概念和話語修辭，傳遞出新價值、新導向和新目標，從而凝聚共同信念，改進政策形象，提煉具有推廣價值的成功經(jīng)驗。

四、結(jié)論與討論

政策試點是中國改革的一項基礎性制度安排，目的在于應對不確定性的挑戰(zhàn)，提升政策調(diào)適和變革能力。傳統(tǒng)政策試驗理論認為，政策試點是一個“由點到面”的推廣過程。然而，在現(xiàn)實中，政策試點并非一帆風順，許多試點項目存在懸浮問題，新方案付諸實施后未達到預期目標，試點只是在原地打轉(zhuǎn)，未能形成擴散效應，本文對這一現(xiàn)象進行概念化，提出了一個解釋性框架，致力于解析試點懸浮的發(fā)生邏輯，并選擇S市和C市房產(chǎn)稅改革試點進行案例研究，剖析一項政策試點如何進入懸浮狀態(tài)。

本研究的基本結(jié)論是：地方改革者的政績訴求、試點反饋的弱化效應、府際學習的抑制效應是試點懸浮的前提條件，試點地區(qū)的正當性訴求則是導致懸浮狀態(tài)的根本原因所在。在行政發(fā)包制和晉升錦標賽導向下，地方改革者具有很強的創(chuàng)新動力，爭取獲得政治高層和媒體的注意力支持，這為政策試點提供了初始動力；試點效果不顯著導致政策形象趨于負面化；試點結(jié)果偏離了預期目標，對府際學習具有抑制效應，消解了其他地區(qū)的學習意愿；試點地區(qū)為了維護決策的正當性，使得試點項目能夠繼續(xù)運作。

政策試點需要投入公共資源和政治資本，當試點效果不佳時，當事官員為了維護決策的正當性，往往不愿意承認失敗。在科層體制下，如果缺少自上而下的指導，不成功的改革試點則會保持慣性運作，從而導致試點懸浮現(xiàn)象。從組織學習的視角看，試點懸浮意味著有價值的知識生產(chǎn)陷入了停滯狀態(tài)，其保持運作的形式意義大于認知意義。短期的試點懸浮可作為一種柔性化的容錯糾錯機制，試點項目繼續(xù)運作，等待合適時機予以調(diào)整。然而，一項政策試點長期處于懸浮狀態(tài)，則要消耗大量公共資源，卻并不能夠創(chuàng)造新價值。鑒于試點懸浮的負面影響，通過試點途徑推進政策創(chuàng)新，需要改進政策試點的機制設計，構(gòu)建激勵相容的評估制度，促使地方政府采取與中央目標相一致的政策安排。

一是提出框架性目標，對政策試點設置時限要求。政策試點是有目的、有設計的改革試驗，決策者在提出新理念、新導向后，需要設置框架性目標，并嵌入期限要求，增強政策試點的統(tǒng)籌性、設計性與引領(lǐng)性。如果不設置基本目標，政策試點就會泛化為一般意義上的探索創(chuàng)新。設置框架性目標后，可通過試點來觀察新方案的效果，根據(jù)信息反饋，決策者對成功的試點提供注意力支持，對試點懸浮提供指導，促使試點地區(qū)改進政策安排。

二是建立試點報告制度，形成循證導向的反饋機制。政策試點的行動主體包括決策者、一線官員、政策專家和利益相關(guān)者，各方主體之間需要增進對話，促進知識分享和信息交流。對于授權(quán)試點來講，在試點到期后，試點方需要提交正式的試點評估報告，匯報試點進程和結(jié)果，提供充分的數(shù)據(jù)和證據(jù)，用事實說話，接受決策者、專家和同行檢驗。試點方也要回應社會關(guān)切，面向社會發(fā)布信息，促進信息交流，接受社會監(jiān)督。各地提供政策試點的報告文本，也有利于增進信息交流，加快成功經(jīng)驗的傳播與推廣。

三是改革試點評價機制，讓同行評議發(fā)揮更大作用。在多層級政府體系中，為了提高行政效率，中央政府常常委托中間層政府開展試點評價，出于政績訴求，中間層政府存在夸大試點成效的傾向。為扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，政策試點有必要引入同行評議。試點方提交試點報告后，主管部門行使試點評價權(quán)，組織評議小組，吸納地方官員、專家學者參與，對各地的試點報告進行評議，總結(jié)成功經(jīng)驗，汲取失敗教訓，評選出最佳實踐，提供交流平臺，有利于增進互動學習，提升地方治理績效。

四是構(gòu)建聲譽激勵機制，調(diào)動地方政府開展試點創(chuàng)新的積極性。政策試點的成效不僅取決于政策導向的科學性，也取決于試點地區(qū)的學習能力和努力程度。成功的政策試點具有顯著的正外部效應，為激發(fā)地方政府的創(chuàng)新動力，需要發(fā)揮聲譽激勵的作用，基于公開、公平、公正的評價機制，對績效顯著的試點給予表彰，將聲譽納入政治晉升考核指標。良好的聲譽激勵機制有賴于誠信機制、評價體系、監(jiān)督體系、問責機制的協(xié)同運作。□