淺議項目成本預(yù)算績效分析工作

劉瑞乾

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100101）

開展項目成本預(yù)算績效分析工作是深化成本績效管理改革，促進(jìn)預(yù)算單位提高成本績效意識，牢固樹立“過緊日子”思想，落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》要求，推進(jìn)預(yù)算管理精細(xì)化，財政支出標(biāo)準(zhǔn)化，預(yù)算編制科學(xué)化，費用核算成本化。

一、開展項目成本預(yù)算績效分析工作的重要性

（一）是落實“過緊日子”的需要。開展成本預(yù)算績效分析工作，是踐行財政管理精細(xì)化、費用支出標(biāo)準(zhǔn)化的重要舉措，對項目實施每一個環(huán)節(jié)、流程、步驟、細(xì)節(jié)開展精細(xì)管控、精準(zhǔn)管理，注重加強資源統(tǒng)籌整合，充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)資源，實現(xiàn)集中共享、經(jīng)濟節(jié)約、高效利用。各預(yù)算單位要在“過緊日子”上動真格，在支出管理上打好“鐵算盤”，在項目實施上算好“成本賬”，在經(jīng)費報銷上當(dāng)好“黑包公”，通過全成本分析，厘清項目成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本、固定成本、變動成本、市場成本，剔除無效成本和低效成本，算清必要成本和有效成本，以此來計算出項目定額成本或單位成本。

（二）是健全財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系的需要。開展成本績效分析，逐步建立分類分檔的財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，徹底打破項目預(yù)算“基數(shù)＋增長率”的固化慣性模式和同一預(yù)算項目不同預(yù)算部門采取不同支出標(biāo)準(zhǔn)的做法，逐步實現(xiàn)不同單位相同類型項目同一支出標(biāo)準(zhǔn)和“無標(biāo)準(zhǔn)不安排預(yù)算項目”，增強預(yù)算控制力和約束力，不斷提升財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理水平。

（三）是提高財政資金使用效能的需要。開展成本績效分析，實現(xiàn)預(yù)算控制與預(yù)算目標(biāo)的“無縫銜接”。預(yù)算項目成本支出標(biāo)準(zhǔn)，要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)和支出標(biāo)準(zhǔn)相匹配，注重結(jié)果導(dǎo)向，突出項目支出的精準(zhǔn)有效。通過成本績效分析，充分掌握和運用成本變動的規(guī)律，尋找有效降低成本的途徑和方法，實現(xiàn)降本增效的目的，讓有限的財政資金發(fā)揮出最大的效益，確保財力有效轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ狭Α?zhàn)斗力，進(jìn)一步提升保障能力和保障水平。

（四）是財務(wù)會計向管理會計轉(zhuǎn)型的需要。財務(wù)會計和管理會計是現(xiàn)代會計的兩個分支，兩者之間既相互聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。財務(wù)會計以財務(wù)核算為主，側(cè)重與核算和監(jiān)督單位發(fā)生的各項經(jīng)濟活動，屬于“報賬型”會計。管理會計側(cè)重于預(yù)測前景、參與決策、規(guī)劃未來、控制和評價單位發(fā)生的各項經(jīng)濟活動，屬于“經(jīng)營型”會計，其前身就是成本會計。對項目成本預(yù)算進(jìn)行績效分析就是對財務(wù)會計核算的項目歷史成本費用數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)加工與整理，保留有效成本，剔除無效成本，計算出單位標(biāo)準(zhǔn)成本，通過標(biāo)準(zhǔn)成本控制預(yù)算編制，以達(dá)到最大限度地節(jié)約費用、降低成本、增加效益的目的。

二、項目成本預(yù)算績效分析的具體實施

（一）分析程序

項目成本預(yù)算績效分析工作程序主要包括準(zhǔn)備階段、實施階段、總結(jié)應(yīng)用三個階段。

1.準(zhǔn)備階段

單位綜合考慮財政部門要求及項目實際情況，確定成本預(yù)算績效分析對象。成立成本預(yù)算績效分析工作小組，制定總體工作方案，明確成本預(yù)算績效分析目的、主要內(nèi)容、方式方法、分析程序、責(zé)任分工及時間安排等，向業(yè)務(wù)處室傳達(dá)成本預(yù)算績效分析安排，進(jìn)行工作布置，提出具體要求。

2.實施階段

（1）審核資料，現(xiàn)場溝通調(diào)研。成本預(yù)算績效分析工作小組初次了解項目概況，查看項目處室初步提交的項目資料后，與項目處室負(fù)責(zé)人員進(jìn)行現(xiàn)場溝通交流，進(jìn)一步了解項目具體內(nèi)容、歷年實際支出情況、項目實施的具體做法、效益情況等。成本預(yù)算績效分析工作小組將現(xiàn)場溝通訪談情況與提交的項目資料進(jìn)行對比，對項目疑點問題進(jìn)行詢問，聽取并記錄項目負(fù)責(zé)人對有關(guān)問題的解釋和答復(fù)后，提出補充資料要求。

（2）多方獲取項目信息。通過調(diào)閱會計憑證、咨詢相關(guān)專家、查看補充資料、電話采訪等方式，多渠道獲取項目信息。

（3）因素分析與論證。對項目具體內(nèi)容進(jìn)行梳理，通過咨詢專家、對比分析等形式對該項目開展具體成本分析，正確劃分固定成本和變動成本、有效成本和無效成本、直接費用和間接費用的界限，制定成本預(yù)算績效分析指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。成本預(yù)算績效分析支出定額標(biāo)準(zhǔn)表（表1）和成本預(yù)算績效項目預(yù)算安排表（表2）向項目處室征求意見后，形成成本預(yù)算績效分析結(jié)果。

表1 成本預(yù)算績效分析支出定額標(biāo)準(zhǔn)表

表2 成本預(yù)算績效項目預(yù)算安排表

3.總結(jié)及應(yīng)用階段

成本預(yù)算績效分析工作小組，根據(jù)成本分析結(jié)果，按照規(guī)定的文本格式和要求，撰寫《××項目支出成本預(yù)算績效分析報告》初稿。報告初稿征求項目處室意見后，出具正式的《××項目支出成本預(yù)算績效分析報告》。成本預(yù)算績效分析報告是在科學(xué)分析和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣泛吸收專家組及相關(guān)專業(yè)部門、處室意見，做出的帶有相關(guān)結(jié)論的報告文本。內(nèi)容主要包括項目背景、分析對象概況、分析的方式方法、成本效益分析、成本核算分析、問題及建議等。

（二）論證思路及方法

1.論證思路

成本預(yù)算績效分析論證思路是先對項目支出的歷史成本數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理加工，分析項目內(nèi)容（費用）構(gòu)成，找出影響成本的關(guān)鍵因素和成本變動趨勢。以項目要達(dá)到的績效目標(biāo)為基礎(chǔ)，按照投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量與效益匹配對應(yīng)的原則，全面衡量各項內(nèi)容投入成本，利用作業(yè)成本法等成本預(yù)算績效分析方法，形成項目定額標(biāo)準(zhǔn)，測算出各項構(gòu)成內(nèi)容成本，從而得出該項目單位成本。

2.核算方法

成本預(yù)算績效分析方法應(yīng)廣泛運用成本核算、成本效益分析，以及成本管理和質(zhì)量管理中使用的多種合理方法。按照績效目標(biāo)、投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量與效益匹配的原則，科學(xué)測算、全面衡量投入成本，在成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財政支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上安排預(yù)算，并設(shè)置成本、質(zhì)量和效益等方面的績效目標(biāo)和監(jiān)督考核指標(biāo)，以實現(xiàn)預(yù)算安排核成本、資金使用講成本、過程管理控成本、綜合考評算成本的預(yù)算管理模式。具體分析方法有以下幾種：

（1）成本效益分析法是通過比較該項目的全部成本和效益來分析項目價值的一種方法。主要是結(jié)合以前年度預(yù)算支出確定的績效目標(biāo)，計算出各具體內(nèi)容的成本和效益，達(dá)到選擇最小成本取得最大效益目標(biāo)。

（2）作業(yè)成本法是基于資源耗用的因果關(guān)系進(jìn)行成本分配，根據(jù)作業(yè)活動耗用資源的情況，將資源耗費分配給作業(yè)；再依照成本對象消耗作業(yè)的情況，把作業(yè)成本分配給成本對象。

（3）因素分析法是通過綜合分析影響該項目績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，如達(dá)到效益數(shù)量應(yīng)匹配的投入成本等，對項目進(jìn)行因素分析。

（4）最低成本法是指對預(yù)期效益不易計量的項目，通過綜合分析測算其最低實施成本，對項目進(jìn)行分析。

（5）凈現(xiàn)值法是指利用凈現(xiàn)金效益量的總現(xiàn)值與凈現(xiàn)金投資量算出凈現(xiàn)值，然后根據(jù)凈現(xiàn)值的大小來分析項目是否可行。凈現(xiàn)值越大，項目方案越好。

（6）比較法是指通過對績效目標(biāo)與預(yù)期實施效果、歷史情況、不同部門和地區(qū)同類預(yù)算支出（項目）安排的比較，對項目進(jìn)行分析。

（三）分析方式

進(jìn)行成本預(yù)算績效的分析主要通過溝通訪談、現(xiàn)場調(diào)研、數(shù)據(jù)收集、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、召開溝通會等方式。

三、項目成本預(yù)算績效分析應(yīng)把握的重點

（一）突出項目成本預(yù)算績效分析的目的，提高分析的針對性。

項目成本預(yù)算績效分析應(yīng)做到有的放矢，重點突出。一是核定成本。成本績效分析的目的就是對項目發(fā)生的成本進(jìn)行分類歸集和科學(xué)加工，從全成本口徑出發(fā)，運用科學(xué)合理可行的成本核算方法，對項目支出的歷史成本進(jìn)行分析，摸清成本核算與分?jǐn)偡椒ǎ治鲇绊懗杀镜年P(guān)鍵因素和成本變動趨勢，以此來計算出與項目實施有關(guān)的成本。二是評價績效。從投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果三個維度，建立項目成本預(yù)算績效分析指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，對項目進(jìn)行成本效益分析，開展事前評估、事中監(jiān)控考核和事后績效評價。三是出臺定額。通過成本分析和趨勢分析，剔除歷史成本中不合理因素和與項目實施無關(guān)的支出，形成該項目支出成本定額，經(jīng)運行調(diào)試后推廣使用。四是調(diào)整機制。結(jié)合成本定額和成本效益分析指標(biāo)體系及分析結(jié)果，明確費用支出定額，完善預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，建立合理有效的財政政策保障機制，使預(yù)算編制由人員控制變?yōu)槎~標(biāo)準(zhǔn)控制，減少人為自由裁量權(quán)的空間。五是促進(jìn)管理。通過項目成本績效分析，計算出項目定額標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算編制提供依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算編制質(zhì)量，全面提升單位綜合管理水平。

（二）嚴(yán)格劃清固定成本和變動成本的界限，提高分析結(jié)果的準(zhǔn)確性。

固定成本是指成本總額在一定時期和一定業(yè)務(wù)量范圍內(nèi)，不受業(yè)務(wù)量增減變動影響而能保持不變的成本。變動成本是指隨著產(chǎn)品產(chǎn)量或商品流轉(zhuǎn)量的變化而按比例增減的那部分費用。兩者之間必須劃清界限，否則計算出的定額成本就不準(zhǔn)確。一是預(yù)算編制要規(guī)范。預(yù)算編制時設(shè)定的費用項目一定要保持連續(xù)性，尤其是占比較大的費用，這樣才便于不同年度之間的對比匯總。二是賬務(wù)處理要規(guī)范。對發(fā)生的費用支出，一定要按照會計制度的要求進(jìn)行賬務(wù)處理，且年度設(shè)置的一級會計科目與明細(xì)科目必須保持一致，核算內(nèi)容也必須相同，這樣便于匯總分析。三是費用歸集要規(guī)范。賬務(wù)處理結(jié)束后，就是對發(fā)生的費用進(jìn)行歸集，尤其是發(fā)生的固定成本，要采取合理的分配方法，在不同的成本項目之間進(jìn)行分配，分配方法要科學(xué)合理，且年度之間必須保持一致，對與項目無關(guān)的費用必須予以剔除，這樣計算出來的定額成本才能更加科學(xué)合理，接近實際，具有推廣使用價值。

（三）采取合理有效的方式，推動項目預(yù)算成本績效分析工作落實見效。

成本績效改革對行政事業(yè)單位來說是一項新生事物，可借鑒的模式不多，需要去探索創(chuàng)新，任重而道遠(yuǎn)，需要常態(tài)化推進(jìn)。各預(yù)算單位開展成本預(yù)算績效分析，制定支出標(biāo)準(zhǔn)時，需要對標(biāo)準(zhǔn)制定行為進(jìn)行合理的規(guī)范。一是可采取先易后難、先簡單后復(fù)雜和逐步攻破的方式。在當(dāng)前較多項目都暫時沒有具體支出標(biāo)準(zhǔn)，部分項目綜合性強、涵蓋面廣、內(nèi)容復(fù)雜的情況下，構(gòu)建支出標(biāo)準(zhǔn)，各單位可優(yōu)先選擇以較為常用成熟與本部門職責(zé)密切相關(guān)、有一定歷史數(shù)據(jù)、市場或相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的延續(xù)性項目作為試點項目，經(jīng)過試點，總結(jié)經(jīng)驗，全面推廣。二是堅持注重數(shù)據(jù)整合集成、動態(tài)管理的原則檢測監(jiān)測。各預(yù)算單位可運用信息化管理手段，提高使用數(shù)據(jù)的數(shù)量及質(zhì)量，注重日常項目支出歷史數(shù)據(jù)的收集、整理、加工和分析，運用歷史成本等數(shù)據(jù)，科學(xué)規(guī)范地構(gòu)建支出標(biāo)準(zhǔn)。同時，建立動態(tài)調(diào)整機制，對支出標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)管理，在日常工作中，各預(yù)算單位可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、單位事業(yè)發(fā)展、工作實際需要以及數(shù)據(jù)整合等情況，及時動態(tài)檢測監(jiān)測和調(diào)整相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，報財政部門審核同意后適時進(jìn)行調(diào)整，常態(tài)化推進(jìn)成本預(yù)算績效分析工作，始終保證定額成本最新可行。三是要改變會計核算方式。各預(yù)算單位在進(jìn)行成本費用核算時，按項目成本預(yù)算績效要求，從有利于減輕分析工作量的角度出發(fā)，對成本費用明細(xì)科目核算內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，統(tǒng)一核算，分類歸集，使分析數(shù)據(jù)一次成型，避免進(jìn)行二次拆分。

（四）強化責(zé)任落實，樹立全過程成本績效意識和全員成本核算意識。

推行成本預(yù)算績效分析工作是實現(xiàn)預(yù)算績效管理一體化的重要手段，是優(yōu)化財政資源配置和提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，是提升單位綜合管理水平的有力抓手。一是各預(yù)算單位一定要高度重視此項工作，將成本績效理念貫穿于單位管理工作的全過程、全方位，把具體內(nèi)容要求傳達(dá)至負(fù)責(zé)單位項目決策和實施的每一位領(lǐng)導(dǎo)干部，力爭將成本績效分析方法培養(yǎng)成領(lǐng)導(dǎo)干部的一項基本功，熟練掌握并充分運用。二是各級財務(wù)部門要增強成本績效意識，積極發(fā)揮主體責(zé)任，有效組織實施本單位的成本預(yù)算績效分析工作，不斷完善成本預(yù)算績效分析指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法。在開展工作的過程中要當(dāng)好本單位成本績效分析的探路者、排頭兵，加強科學(xué)謀劃、系統(tǒng)規(guī)劃、頂層設(shè)計，厘清政府和市場邊界，借鑒成功經(jīng)營做法，充分利用現(xiàn)有資源和資產(chǎn)，進(jìn)一步拓展管理半徑，通過算法、成本數(shù)據(jù)驅(qū)動現(xiàn)有資源和資產(chǎn)科學(xué)配置、有機整合、全面融合，嚴(yán)格控制財政資金資源消耗，嚴(yán)防資金低效使用、閑置沉淀、損失浪費等現(xiàn)象發(fā)生，用科學(xué)治理提升管理效能，用標(biāo)準(zhǔn)制度規(guī)范管理行為，實現(xiàn)項目全生命周期的成本管控和成本分析，做到預(yù)算編制核成本、預(yù)算執(zhí)行看成本、預(yù)算評價考成本。三是各項目處室在編制預(yù)算時要把項目成本指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)、效益指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)等指標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，便于操作、記錄、核算、對比和分析。平時要注意項目成本支出資料的搜集整理，加強項目過程管控，把成本費用歸集準(zhǔn)確，把數(shù)字核實清楚，把基本功作扎實，為項目預(yù)算成本績效考評提供第一手資料。四是要樹立全過程成本績效意識，提升全員成本核算意識，加強項目效果的跟蹤分析，注重項目效益效果的運用，從多方面、多層次、多維度、多角度加大宣傳力度，充分展現(xiàn)項目成本績效成果，達(dá)到項目費用支出最低化，財政資金使用效益最優(yōu)化。

（五）做好人才培訓(xùn)，為項目成本預(yù)算績效分析工作順利實施奠定基礎(chǔ)。

目前，行政事業(yè)單位財務(wù)人員對會計核算業(yè)務(wù)知識比較熟悉，管理會計和成本會計知識相對欠缺，多數(shù)預(yù)算單位的項目成本預(yù)算績效分析工作都是委托第三方中介機構(gòu)完成的，不僅浪費了財政資金，現(xiàn)有財務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能也沒有得到鍛煉提高。一是各預(yù)算單位廣大財務(wù)人員要充分認(rèn)識實施項目成本預(yù)算績效分析工作的重要性和必要性，克服畏難情緒，把上級的文件精神吃透，把相關(guān)要求向單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)處室傳達(dá)清楚，取得領(lǐng)導(dǎo)的支持和業(yè)務(wù)部門的配合。二是各級財務(wù)人員要積極參加項目成本預(yù)算績效分析知識的培訓(xùn)，把項目成本預(yù)算績效分析的相關(guān)知識學(xué)通弄懂，掌握分析方法、操作步驟和分析報告的撰寫，把基礎(chǔ)工作做實。三是要做好對項目處室業(yè)務(wù)人員的再培訓(xùn)工作。項目成本預(yù)算績效分析工作，不是財務(wù)部門一家的事情，還需要業(yè)務(wù)部門的密切配合。這就需要加強對項目處室業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，使其掌握成本項目預(yù)算績效分析的基本知識和操作要領(lǐng)，做好日常資料的收集整理，按要求配合財務(wù)部門共同完成分析工作。