“強村公司”農村集體經濟創新發展模式
——來自浙江省臨安區的調研報告

■陳小蘭 吳 昌

2017年開始，浙江全面實施消除集體經濟薄弱村三年行動計劃，而截至同年底，臨安區村均實際負債338萬元，到2018年42.3%的村集體經濟經營性收入未達到10萬元，村莊消薄化債工作壓力大、發展不平衡不充分問題仍然較突出。2019年，臨安區推行村股份經濟合作社公司化運營改革試點，在個別鎮和村分別成立了村集體經濟發展有限公司（以下簡稱強村公司）；2020年，推行改革試點擴面工作，并入選2022年度浙江省鄉村振興最佳創新案例。至2022年9月，臨安區共成立146家強村公司，覆蓋217個村股份經濟合作社（以下簡稱“經合社”），覆蓋面達72.8%。這一村集體經濟發展組織形式，被吸納進浙江省《村級集體經濟鞏固提升三年行動計劃》、杭州市《村級集體經濟鞏固提升三年行動實施方案》，為村莊“消薄”、發展新型村集體經濟提供了有效路徑和經驗借鑒。

一、浙江省臨安區創新強村公司促進農村集體經濟的實踐

（一）強村公司組織管理及生產經營

一是設立標準低、形式活，推廣村集體經濟發展新模式。強村公司是以營利為目的有限責任制企業，由村集體經濟合作社投資成立，大多由村干部兼任經營和管理人員。區級主管層面，只要村集體經濟財務審計不是黃牌村均可申請成立村集體經濟發展有限公司。從組建方式看，絕大部分由單個行政村組建。截至2021年，89%的強村公司由單村集體組建；7%由多村聯合組建，比如臨安區板橋鎮桃源村、牌聯村、界聯村基于地理相鄰性以及共同的產業基礎，組團成立集體經濟發展有限公司；4%由整鎮或街道組建，鎮政府事業干部擔任強村公司法定代表人。

二是創新經營范圍，以強村公司拓展村集體經濟經營性收入來源。現階段業務主要來源所在屬地鎮街發包或本村發包的工程建設、生態修復、環境改造等項目，最大限度把支農惠農項目利潤留在本村。2022年臨安區修訂完善了《關于規范強村公司直接承接工程建設項目的暫行辦法》，將強村公司承攬工程項目的范圍從六大類十二個項目拓展到七大類十八個項目，實行分檔管理，其中30萬元以內的項目可由村集體組織作為業主發包給強村公司承建，30萬元至400萬元之間的項目，由鎮政府作為業主發給強村公司承建。2022年區級主管部門適當引入服務類采購項目。比如臨安區楊岱村強村公司承接了錦南街道蘭錦未來社區鄰里中心物業服務工作。

三是架構區鎮村三級工作體系，強化經營行為和資金使用的過程監管。2019年以來，強村公司運行中出現了公司制度執行不到位、工程管理欠規范、采購環節未閉環、財務管理不嚴謹等共性問題，區級主管部門出臺了強村公司提級監管、成立、承攬建設工程項目實際操作、直接承接服務采購項目操作、利潤分配、財務審計等制度，實施強村公司運行管理“八規范”“九必須”“十嚴禁”，進一步健全經營管理、監督體系，實現對強村公司閉環管理。各鎮街在具體推進中進步細化落實制度規范。針對村級經濟合作組織，制定《關于規范村股份經濟合作社績效考核獎勵的指導意見（試行）》《關于規范村股份經濟合作社在公司化經營試點工作中重大事項民主決策的暫行辦法（試行）》等。在此基礎上，區紀委結合小微權力督查，對強村公司開展聯合檢查，同時，按照鎮屬地管理原則，區級主管部門要求各鎮街自行委托審計機構對強村公司開展財務審計。

四是搭建保障體系，減輕安全生產壓力和融資問題。從資金保障角度，區級主管部門與銀行對接，對村集體的高息債務，以信用方式的低息債務進行置換，預計每年減少利息支出近千萬元；另一方面，對強村公司承接項目的建設提供“強村貸”信用貸款，有效解決強村公司運作資金短缺和擔保難問題。至2022年9月已發放臨安區22筆2172萬元。從生產安全角度，區級主管部門聯合中國人壽保險公司專門推出了強村險。現有的保險政策對于65周歲以上的工程施工人員無法投保，而強村保險項目將投保年齡放寬至75周歲且按單個工程造價進行投保。據統計，2021年在強村公司項目建設用工年齡結構中65周歲以上占比19.37%。

（二）主要成效

一是促進集體經濟組織參與市場經濟，拓展了村集體經濟經營性收入來源。強村公司和村集體經濟合作社通過優勢互補，推動村集體經濟從“保底型”向“發展型”轉變。強村公司由經合社100%出資注冊，那么公司經營利潤60%上交經合社，轉變為村集體經濟經營性收入，剩余留存用于公司進一步發展。如臨安區新峰村強村公司2022年承接投資400萬元的鎮級小型簡易工程，預計從事營利大于50萬元；創立“清荒”品牌，與杭州胭脂農業開發有限公司合作開發玫瑰系列農產品。相比經合社，強村公司對村集體資源和資產的經營能力更強，是“兩山”理論轉化平臺，也能夠提高支農政策資金使用效率。

二是促進農業產業現代化，助推寫好“非糧化”整治后半篇文章。臨安區探索形成了“強村公司＋非糧化”模式。由村集體經濟合作社集中流轉土地，發包給強村公司，強村公司則以糧食種植為支點，進一步延伸農業產業鏈，既推動農文旅融合發展，又鞏固了“非糧化”整治成果。如臨安區郎家村集體經濟合作社流轉450畝，發包給強村公司，基本實現育秧、插秧、除草、收割等機械化，2022年大米產量約22萬斤。同時通過資金入股方式，郎家村（40%）、潘聯村（20%）、孝村村（20%）、白水澗村（20%）聯合成立農機服務隊，提供農業社會化服務，2022年服務青山湖街道1700畝、高虹鎮約2640畝以及錦北街道個別村的農田。

三是促進農村勞動力資源開發利用，推動農民農村共同富裕。強村公司開展小型簡易工程、糧食耕種以及相關農文旅經營活動時，優先雇用本村勞動力，輻射帶動周邊村，村民獲得了“薪金+股金+分紅”，村集體經濟實現總收入和經營性收入“兩個倍增”。據統計，2021年在小型簡易工程項目施工中，全區強村公司用工數合計為47559人次（用工數=用工人數×施工天數），假設一般小工一天為200元工資，那么為農村在家閑散勞動力提供951.2萬元工資性收入（60周歲以上占比33.38%）。如高虹鎮龍門秘境強村公司，通過景區建設吸引年輕人回鄉開辦農家樂、餐飲、民宿等業態。

二、浙江省臨安區“強村公司”發展中面臨的問題

（一）公司定位和走向不夠清晰

一是運行中面臨公有制管理與企業市場運行的矛盾點。強村公司管理主體與相應層級的政府組織或治理主體相重合，為保障村集體資源、資產保值增值和財政資金使用安全，具有鮮明行政管理特點。比如強村公司采購金額5000元以上，就需要采購小組詢價，采購物資流程相比一般公司復雜，增加了公司管理成本。某鎮工作人員訪談中提到，強村公司適合在有保護的環境下、在熟人社會中開展經營活動，是村域間產業、資源與治理機制的有機整合。二是經營狀況出現分化。村鎮建設項目的不均衡性帶來強村公司經營狀態的分化；部分強村公司尚未找到清晰的發展方向，或未運作起來，進而帶來村集體經濟區域發展差異擴大。如2021年太湖源鎮7家強村公司項目金額平均為620萬元，而島石鎮基本無項目。總體上，臨安區強村公司經營狀況在地區間、個體間出現較大差異。

（二）自我造血能力不夠強

一是經營內容較為單一，可能相互擠壓市場空間。由于村莊資源的高度同質化，強村公司易出現同質化競爭。而現階段強村公司主要業務為鎮村發包的簡易工程項目，一旦工程量減少，公司業務營收將會直線下降。二是經營人才短板較為突出。強村公司主要由鎮村干部運營。這在公司起步階段沒有大問題，而一旦業務做強做大，就離不開專業經營人才的參與。但是，聘用專業經營人才成本過高“請不起”（可能占到公司經營性收入的1/3）；同時專業經營人才在農村也可能出現“水土不服”問題。還有專業經營人才聘請后的委托-代理關系構建也將是難題之一。三是部分強村公司經營意愿不強。鎮村干部經營強村公司不僅需要投入時間精力，而且面臨經營風險及廉政風險等。在有選擇的情況下，村干部認為經營強村公司并不是好選擇。而一些生態資源稟賦與地理區位優勢不太明顯區域，村干部在強村公司經營中出現“躺平”現象。

（三）利益聯結機制不夠緊密

一是經營者利益未得到有效兼顧。目前村級強村公司經營班子基本由村干部兼任。由于村干部工資是財政全額保障，其在強村公司經營中不得獲取報酬。同時，部分鎮街基于本區域村“平衡”考量，在村干部獎勵政策兌現中并不積極。調研中有的同志坦誠地說，“村干部是在憑著一腔熱血和奉獻精神為壯大村集體經濟作貢獻，其精神固然可嘉，但若沒有相應的經濟獎勵，或許難以持久”。二是抱團合作黏性弱。目前多村自主聯建強村公司，以優勢村自主經營為主，其他村根據入股份額按股分紅，發展到一定水平后，抱團利益難分配，出現“拆伙”情況。

（四）政策支持體系有待完善

一是扶持性政策仍有空間。強村公司相關扶持政策未形成區級層面相關部門的統一，部分政策的制定和執行在部門間存在沖突。比如2022年臨安區農業農村局修訂完善《關于規范強村公司直接承攬工程建設項目的暫行辦法》，將鎮街作為業主直接發包給強村公司的工程項目限額從200萬元提高到最高400萬元，但是根據審管辦小額公共資源交易相關規定，項目金額上限為200萬元。二是容錯免責機制不完善。從公司法角度而言，公司參與市場化經營一旦遭遇風險，只需承擔有限責任。但強村公司一旦經營不善，除影響農村集體經濟增收外，還可能誘發連環性政治和社會風險，如影響村莊環境運維與農戶土地流轉租金等的正常給付，此時鎮村干部就可能面臨較大追責風險。調研發現，鎮街主體為減少或規避風險，存在管理加碼情況，如投資概算400萬元以下小型簡易工程，經鎮班子會討論通過，可發包給強村公司，但是一些鎮街降低了項目發包門檻金額。

三、關于推動強村公司持續高質量發展的建議

（一）厘清公司的定位和走向

一是對強村公司實施差異化管理。針對強村公司經營狀況分化情況，明確強村公司是在局部保護下、有限參與市場競爭的經濟實體，對其實施分類分層管理，有序引導建設優化。比如淘汰“僵尸”村級強村公司，加大鎮級強村公司發展力度。再比如，在適度分類基礎上，鎮街所掌握的部分市場化購買項目，賦予強村公司以獨占經營權。二是發揮強村公司的地緣優勢。鼓勵參與多種經營，建議引導強村公司在做好耕地“非糧化”整治后半篇文章、保障糧食安全中發揮作用；引導強村公司在鄉村生態產品價值轉化中發揮作用，鼓勵和支持參與村莊經營、村落景區業態配套設施運營等；根據地區農業產業高質量發展指導意見，引導和支持強村公司開展農業生產、農產銷售等涉農產業。三是按照現代公司制度規范管理。進一步完善公司股權結構與股權收益分配結構，及時完善公司內部章程和管理體系。比如分紅按照在提取公積金基礎上，經股東代表會議討論通過，才可以實行按股分紅的基本順序，確保強村公司收益優先滿足村級治理功能的有效發揮。

（二）創新利益聯結機制

一是抱團發展助推鄉村共富聯合體建設。結合地方重大項目建設，進一步發揮黨建聯盟的組織紐帶、股權結構的利益紐帶作用，提升強村公司抱團發展黏度，打造區域共同富裕示范樣本。二是把村干部激勵嵌入公司利益分配鏈。嚴格執行好村干部報酬和村股份經濟合作社人員績效獎勵制度，做好強村公司利潤分紅（給經合社），再由經合社按規定實施人員獎勵；將強村公司經營業績與村干部個人業績相掛鉤，納入年底書記抓基層黨建述職評議考核，也作為村干部向上晉升轉化身份的重要依據。三是建立多主體利益動態調整機制。繼續完善“鄉村經營”機制，在強村公司、村集體、村民或外來主體間，建立非固定的利益分配制度，突出集體經濟薄弱村的增收、低收入農戶的增收、老百姓家門口就業等關鍵問題，防止富了大戶、傷了農戶。以多元主體一致的利益述求推進高度協同的村莊治理。

（三）豐富經營業態和模式

一是探索村企合作。根據村地理位置、村內資源、經濟實力等，按照市場化方式，引入國企、區級平臺公司等國有資本，開展好與當地商會“村企結對”工作。如，推動國企與集體經濟相對薄弱村合股經營，開展幫扶共建，后期公司發展運行成熟，靈活退出。二是深化跨村合作。鎮街結合實際，發揮統籌協調作用，指導單村組建或多村聯建強村公司經營，支持和鼓勵開展“強村聯合”“弱村抱團”“強弱共建”等，促成村級強村公司的有效聯合。如，因土地因素無法落地的優質項目，建議鎮級強村公司在有項目資源的村和有土地指標資源的村之間促成聯合。再如，聯合建立區域產品品牌、大型營銷團隊、大型交易市場、分揀加工中心、物流中心等。三是探索引入社會資本。試點推進有限合伙人機制（臨安P），強村公司應占股大于51%以上，保持村集體資本在公司的控股權。發揮區級新農人聯合會作用，積極引入具有資本實力與專業運營能力的外來主體，破解鄉村人才、資金等要素短缺和內部主體能力及資源稟賦不足的問題。

（四）優化運營環境

一是加大人才引育力度。運營前期，村鎮強村公司工作人員主要以內部選拔和柔性引進等方式進行配備，建議各鎮街要引導好推廣好柔性人才聘請制度，會計、職業經理人多村合用；當公司經營規模達到一定水平，對外招聘專職員工，物色強壓縮性管理人才，出臺相應扶持政策。二是加大農機推廣和農業技術隊伍建設。“非糧化”整治和標準農田建設后，糧食種植面積將大幅度增加，因地制宜推廣小型農機、中型機械，進一步完善覆蓋全域的農機服務中心體系。發揮中介服務機構作用，建立品牌打造、創意設計、營銷咨詢、農機服務等第三方服務機構庫，鎮村強村公司按需參與。三是探索推進村域協作機制建設。探索以鎮為平臺搭建村級聯席會議、黨建聯盟等形式基礎上，推動村域之間的有效協商進行，為聯合強村公司有效運行提供黨建引領支持。

（五）加大政策扶持力度

一是制定出臺支持強村公司分層管理支持政策。堅持“政策+市場”雙輪驅動，成立區級層面工作領導小組，制定出臺區級層面多部門聯合發文支持政策，精準施策，不撒“胡椒面”；加大在涉農資金、土地資源、產業項目、閑置國有資產等方面的整合，向強村公司進行傾斜。持續加大與金融機構合作進行專項低息或免息貸款等融資力度，持續加大與保險機構合作進行農業保險和“強村險”等保障力度，讓強村公司生產經營得到更大支持。二是健全容錯免責機制。習近平總書記關于“三個區分開來”的重要論述，為干部干事創業劃定了“三條底線”。在推進農村集體經濟發展過程中積極落實這一要求，制定實施扶持壯大集體經濟防錯糾錯容錯辦法，對強村公司運營過程中因缺乏經驗、先行先試和自然災害等不可抗力或者外部環境變化等出現失誤的，視情容錯免責或減責，營造鼓勵創新、寬容失敗的氛圍。據現階段強村公司運行面臨“村鎮主體風險”等問題，通過強化制度設計進行選擇性激勵、規范性保護或替代性供給，提高鎮街推動轄區強村公司的工作積極性。三是加強常態化監管。實施強村公司生產經營“負面清單”制度，最大限度規避經營風險、規范經營行為，推進強村公司持續高質量發展。