聚焦挑戰挖掘潛力
——推動本市新型農村集體經濟高質量發展

■ 王曉梅 許 峰 陳曉華

近年來，本市圍繞鄉村振興的總體目標，抓緊抓好農村改革和發展各項任務，多措并舉發展壯大新型集體經濟，激活增強農村各類要素市場活力，以改革實際成效增強了郊區農村發展的活力。但同時，新型農村集體經濟發展也面臨著一些挑戰，要遵循開放思路，以市場化為導向，系統重塑發展模式，強化發展旨趣，加強監管和保障，努力實現高質量、包容性的發展。

一、基本情況

目前，全市共有122個鎮級組織、1677個村級組織，實體運行鎮級集體企業1578家、村級集體企業1041家。

（一）資產情況。截至2022年底，全市集體賬面總資產6802億元，位居全國第五。從資產歸屬來看，鎮級資產總量4370.5億元，位居全國第一；村級2376.8億元，村均1.4億元，位居全國第二。從發展潛力來看，經營性資產3570.3億元，其中：長期投資1105.1億元，占31%；集體企業流動資產989億元，占27.7%；存貨和工程物資748.3億元，占21%；經營性固定資產凈值628.1億元，占17.6%；以及短期投資、無形資產、農業資產和生產性生物資產合計99.8億元。從資產效益來看，凈資產2206.2億元，凈收益47.6億元，凈資產收益率2.2%。

（二）改革分配情況。本市鎮、村兩級產權制度改革基本完成“應改盡改”的目標，并建立起收益分配的長效機制。2023年全市有872家單位進行了2022年度收益分配，分配單位數較去年增長12.37%，年總分配27.64億元，惠及成員81.46萬戶、264.16萬人，戶均分配3393元，人均分配1046元。

（三）發展實踐和探索。各區在集體經濟發展途徑和模式上進行了積極探索與創新，通過激活物業資產、提高統籌能級、合作開發產業園區、盤活閑置宅基地、探索居間服務、參股社會資本等途徑，拓展集體經濟發展空間。以入股、合作等委托國企等第三方企業統一運營管理，建立利益共享機制，如浦東宣橋鎮腰路村與清美集團建立村企合作。結合市級產業園區開展“區區合作”，形成“產業聯合體”發展格局，如松江新橋鎮與漕河涇開發區合作開發漕河涇松江高科技園區。村村、鎮村之間共同組建跨集體、跨地域投資主體，跨區購買物業。搭建區級集體經濟發展平臺實現抱團發展，如奉賢系列百村品牌。

二、面臨挑戰

從本市多年改革實踐和發展探索看，新型農村集體經濟的實現形式和發展路徑更加多元，市場化運行特征也更加明顯。但與此同時，在城鄉融合發展大背景和農業農村現代化大格局下，新型農村集體經濟發展仍面臨著一些挑戰。

（一）農村集體經濟發展不平衡，區域發展差異大。一是近郊與中遠郊發展不平衡。截至2022年底，近郊村級經營性資產占比81.6%、中遠郊占比18.4%。二是同一區域內的不同鎮村間發展落差較大。閔行城市化地區村均總收入約是城市化進程地區的3.5倍，約是農業地區的12倍。究其原因，主要在于發展權，早期近郊使用集體建設用地較多，發展較快；現在中遠郊卻沒有集體建設用地指標可用。

（二）農村集體經濟發展不充分，資產收益率較低。本市農村集體資產收益率僅0.7%，農村集體盈利能力較低，資產利用效率需進一步提升。一是土地資源有限，發展空間不足。本市實際可利用土地資源很少，且多位于“198區塊”，有逐年減少趨勢。二是資金要素利用效率低，發展支撐不足。城市化進程較快地區因為建設用地使用日趨飽和，資金利用效益不高。中遠郊發展基礎薄弱，公益性項目建設維護資金存在的較大缺口多由村集體承擔，資金對發展的支撐不足。三是人才資源短缺，發展動力缺乏。村級缺少懂經濟懂市場、有經驗有能力的經營管理人才，一定程度上影響了集體經濟發展。

（三）農村集體經濟發展不穩定，持續發展能力較弱。一是發展模式粗放單一，產業相對低端。目前本市非競爭性的“地租經濟”比重高達76%，較少涉及文化產業、休閑康養、三產融合等領域，且不少物業、廠房升級改造難、確權頒證難。二是發展路徑相對單薄，資產運營效益不高。因缺乏專業的招商、物業管理團隊，集體物業資產的市場定價機制不完善，存在租賃期過長、價格偏低等現象，集體資產運營效益不高。

（四）農村集體經濟發展不全面，發展紅利受益面窄。一是收益分配水平不高且差異大。2022年度全市人均分配1046元，與北京相比，本市收益分配總體水平較低，特別是鎮級分配比例不高，僅松江、閔行等23街鎮開展分配。且地區差異較大，中心城區和近郊人均分配較高，但覆蓋面較低，中遠郊分配范圍較廣，但分配水平較低，集體和成員的利益聯結機制還不夠科學合理。二是成員退出機制有待深入研究探索。由于過世成員、僅享受收益分配人員等無法行使選舉權和被選舉權，再統一納入成員范圍則虛增了成員數量；再如因大病等特殊情況，成員需要大筆費用時，應開通自愿退出通道，故要進一步梳理明確集體成員身份，研究探索成員退出機制。

（五）農村集體經濟發展不規范，資產監管效能較低。一是個別鎮村集體資產監管不到位。2022年全市實施鄉村振興戰略專項審計發現，少數鎮村存在土地補償費被鎮政府擠占挪用或被村委會使用等問題，究其原因是鄉鎮集體資產監管體系不夠健全。二是農村集體資產監管平臺作用有待深入挖掘。平臺功能模塊有待拓展和完善，特別是平臺的監管、預警功能還需深化延伸。

三、對策和建議

新型農村集體經濟高質量發展既要有穩定的產權預期和清晰的產權邊界，也要堅持市場化運行思維和多元化發展路徑。下一步，將對標新型集體經濟高質量發展的新要求，做好“六個聚焦”，探索創新運行機制和實現路徑，實現集體經濟發展旨趣。

（一）聚焦“創新”，進一步研究新措施，探索新路徑。在集體用地上，優化調整相關規劃，用好全域土地綜合整治政策，優先保障集體發展用地；開展建設用地入市，完善土地增值收益分配機制。在資金人才上，盤活土地補償費用于發展集體經濟，加大財政支持力度，建立績效報酬掛鉤機制，加強人才培養力度。在發展路徑上，努力做到“三個發展”：一是轉型發展，更多涉足休閑旅游、居間服務、產業融合等領域，重塑發展模式；二是創新發展，加強低端物業的升級改造，提升發展能級；三是穩健發展，完善重大決策風險評估機制，做好風險管控。

（二）聚焦“統籌”，進一步提升統籌能力，實現聯合發展。2022年，《上海市人民政府辦公廳關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的意見》出臺以來，全市9個涉農郊區的區級農村集體經濟發展平臺都已搭建完成，積極推動區級平臺有效運行，并充分發揮鎮級平臺作用，抓住新城、新市鎮、示范村和城中村等規劃建設發展機遇，統籌配置轄區內集體資產、土地、項目、財政扶持資金等各類資源要素，幫助集體經濟從“單打獨斗”轉向“抱團取暖”。

（三）聚焦“特色”，進一步突出差異化，打破路徑依賴。本市近郊、中遠郊地區在區位條件、資源稟賦、發展基礎等都面臨著不同情況，要立足區域實際，發揮資源優勢，克服路徑依賴。近郊地區農村集體經濟采用市場化發展理念，重點在盤活存量上做文章，推動物業經濟提檔升級，拓展新產業、新業態。中遠郊地區在盤活存量基礎上，設法做足增量，盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅，深化第三輪農村綜合幫扶，提升自主發展能力。

（四）聚焦“共富”，進一步科學分配收益，鞏固改革成果。一是探索成員有償退出機制。繼續開展集體經濟組織成員身份梳理，探索推進成員收益分配權的有償退出，對于因轉讓人或其家人遇到重大疾病、火災、車禍等意外災害或其他不可預見災難等特殊情況急需現金支出，以及對于過世等集體成員身份喪失或戶口遷出本村的插隊知青，經申請通過后，成員收益分配權可按經審計的賬面凈資產對應價值進行計退，或者按章程規定計退。二是健全完善收益分配機制。深入研究收益分配的內在邏輯機制，建立健全科學合理的收益分配機制，在推動集體經濟高質量發展的同時，逐步有序擴大收益分配范圍和比例，特別是要研究鎮級收益分配機制，推動集體企業利潤上繳，深化鎮級收益分配覆蓋面和分配水平，實現收益分配權的公平和公正。

（五）聚焦“監管”，進一步規范資產監管，提升數字化。一是創新農村集體資產運行機制，深化貫徹落實《關于進一步加強我市農村集體資金、資產、資源監督管理的若干意見》。二是推動農村集體資產監管提質增效。緊盯“資產資源管理、經濟合同管理”等關鍵環節，切實整治農村集體資產流失行為。三是高效運行農村集體資產經營管理監督平臺。推動平臺升級改造及上線運行，加強數字化、全過程監管，配套出臺相應制度文件，健全農村集體資產監管長效機制。四是加強農村產權交易市場規范化建設。做好農村產權流轉交易規范化試點，推進農村集體資產資源的產權或使用權流轉交易納入市級公共資源交易中心“一網交易”，提升農村產權流轉交易水平。

（六）進一步聚焦“保障”，強化稅收支持，加大金融保障。一是落實稅收支持政策。建議集體支持村委會公益支出的費用可在企業所得稅納稅金額中抵扣。成員獲得的收益分配，按照規定享受有關優惠。農村集體經濟組織取得的符合條件的財政性資金，可作為企業所得稅不征稅收入。對符合條件的農村集體經濟組織可按規定享受小微企業優惠政策。二是加大金融支持力度。支持金融機構拓寬有效擔保物范圍，探索開展以農村承包土地經營權、集體經營性建設用地使用權等抵質押物貸款產品。探索建立農村集體經濟組織信用評價機制和信用擔保機制，開發專屬信貸產品。