統籌街村利益助力鄉村產業高質量發展
——上海市青浦區夏陽街道的實踐與思考

■張 婷

作為上海“五個新城”之一，青浦區同時接壤江浙兩省，區位優勢明顯，藍綠空間資源豐富，全區水面率18.7%，為全市最高，青浦的陸域森林覆蓋率也位于全市前列。夏陽街道地處上海青浦新城中心，以318國道為界，整體呈“北城南鄉”格局。其中，北側城市化區域有24個居委會、面積10.47平方公里，南側農村區域有8個行政村、面積18.12平方公里，以及青東農場7.34平方公里，是典型的城鄉結合地區。近年來，夏陽街道通過街村統籌，解決農村集體經濟發展中跨村合作問題；通過規劃先行，解決鄉村產業項目落地用地緊張問題；通過優化資源，解決集體組織與村民之間利益聯結問題，走出了一條街村統籌、共同發展的新型集體經濟發展的特色道路，助力實現鄉村產業高質量發展。

一、實踐與探索

（一）規劃先行，預留集體經營性建設用地

2014年夏陽街道啟動郊野單元規劃編制，2015年《夏陽街道郊野單元規劃》獲得市級審批，成為全市首批完成鄉村規劃的街鎮之一。這次郊野單元規劃編制，在夏陽街道轄區范圍內規劃部分商服用地，為鄉村振興預留了戰略空間，可以通過產業項目導入帶動鄉村發展。2015年上海開始實施低效建設用地減量化，依據編制好的郊野單元規劃，夏陽街道在減量化過程中保留下來了一部分集體產業項目，保持了企業和投資者的積極性和在夏陽街道投資的信心。通過兩輪減量化三年行動，夏陽街道累計減量企業1000多家，復墾198工業用地1100多畝。按照郊野單元規劃，夏陽街道范圍內仍有部分集體建設用地指標待落地。

（二）集體產權制度改革，打破村組邊界

農村集體產權制度改革后，夏陽街道位于318國道南側的8個行政村成立了8家經濟合作社，農民變股民，村集體由行政單位轉變為經濟單位。為解決村級經濟合作社經濟實力不足、決策過程相對簡單隨意和商業人才不足等問題，同時兼顧6個撤并村的集體經濟發展，2022年由8家村經濟合作社和街道經聯社共同出資成立的街道投資平臺——上海夏陽湖經濟發展有限公司正式運營，整合各村資金、資源、資產，共同持股，共同投資，共享收益，將全街道的集體經營性建設用地配置到更好的區位，以獲得更大的收益，實現資源效益最大化。

（三）多樣化物業經濟模式，集體獲得穩定收益

圍繞“一心、兩軸、六片區”的空間布局，夏陽街道積極進行產業導入，目前已經啟動文旅康養綜合體、枇杷園提升項目，后續還將繼續拓展產業類型，導入婚慶產業綜合體、辦公綜合體、農民職業培訓中心等項目，主要通過集體建設用地直接出租和建成房屋資產兩種渠道，給集體帶來穩定收益。一是拓展土地租賃模式。夏陽街道保留了傳統的集體建設用地直接出租的發展模式，例如，由街道經濟聯合社及其下屬上海夏陽湖經濟發展有限公司負責辦理集體建設用地相關手續并承擔費用支出后，以集體建設用地租賃方式與社會資本合作，打造產業項目，集體可獲得8萬元/畝的年租金和相應財稅政策收益。此外，為提升集體建設用地附加值，夏陽街道也在積極探索新的合作模式，嘗試在街道聯社獲得集體建設用地使用權后，由其根據社會資本的需求繼續投資建設房屋資產，建成后以集體資產租賃方式與社會資本合作，街道集體獲得年租金的同時獲得相應的財稅政策收益。二是合同約束帶動農民增收。在引入社會資本帶動產業發展的同時，夏陽街道還在合同中明確要求進駐社會資本要帶動農民增收。一方面要求產業項目建成運行后，優先聘用本街道居民，增加農民的工資性收入；另一方面“一心、兩軸、六片區”的空間布局及其產業定位將帶動鄉村旅居、民宿等產業發展，農民通過農房出租，將獲得相應的財產性收入。此外，學農教育產業、農業科普休閑產業的發展也將帶動農用地流轉，社會資本還將給予農民一定的創業指導，一定程度上增加農民收入。

二、經驗與成效

（一）圍繞整體打造、融合發展，建立鄉村產業發展協同機制

一是堅持產業聯動。結合夏陽街道區位特點和自然景觀，全域打造鄉村旅游線路，整合產業發展資源。同時，組建產業協會協調機制，統籌企業間分工合作，促進產業互動。二是突出產業帶動。在進行集體建設用地布局時，夏陽街道在考慮區位優勢的同時，充分考慮到8個行政村的發展需求，均對其進行了建設用地規劃布局，以主要商業板塊帶動村莊發展，以二三產業帶動農業發展，以企業發展帶動農民共同富裕，努力實現生產發展、生活富裕、生態文明的美好愿景。

（二）圍繞促進政府、集體和企業合作共贏，探索集體經濟造血機制

一是建立產業準入機制。夏陽街道辦事處依托現行支農政策，通過項目聚焦、政策疊加，改善農村基礎設施建設和公共服務供給，在營造良好投資環境的同時，建立產業準入機制，篩選優質項目，確保產業導入能級。二是建立利益聯結機制。集體經濟組織積極探索物業經濟轉型發展，一方面以土地流轉和資產租賃為主要方式與社會資本合作，通過集體建設用地入市、投資集體商業資產、整合農民富余住宅等獲得集體經濟收益。引進的社會資本投資建設和運營具體產業項目的同時，積極承擔支持鄉村振興社會責任，吸收農民就業、培育農民創業。

（三）圍繞現行政策支撐和區級部門業務支持，建立項目推進保障機制

一是積極爭取政府性投資項目。鄉村振興的根基在于基礎設施和公共服務，當前農村集體經濟發展仍面臨基礎設施落后的“硬約束”。為加快農村基礎設施建設，夏陽街道積極爭取政府性投資項目，在實現城鄉公共服務均等化的同時，為鄉村產業發展奠定了交通、管道、通信、水電等基礎設施以及相應的配套服務保障。從2017年開始，各級財政對街道農村地區的項目建設有51個，累計投資金額4.41億元。二是積極參與項目試點。在區發改委、區農業農村委、區規資局、青發集團等支持下，夏陽街道積極參與鄉村旅游項目試點、集體經營性建設用地入市試點等工作，為合理利用社會資本投資建設鄉村實體產業探索政策路徑。三是積極深化農村集體產權制度改革。夏陽街道成立了上海夏陽湖經濟發展有限公司，探索由各村共同出資籌建經濟實體發展集體經濟的道路，為集體經濟組織統籌自身發展資源參與鄉村產業發展、獲取經濟利益、分配集體收益奠定了制度保障。

（四）圍繞點狀供地賦能鄉村產業振興，完善農村產業發展用地統籌機制

夏陽街道積極探索破解鄉村產業項目用地落地難問題，采用點狀供地等靈活用地方式，保障產業發展和興村富民的用地基礎。一是統籌規劃，靈活用地。夏陽街道統籌規劃區域內各類產業項目實施情況，主要通過點狀供地方式，2023年完成了包括G50出口枇杷園地塊4畝、塘郁村365農莊地塊12.5畝、金家村夢幻田園地塊3.78畝以及楓涇村福壽園北側地塊12畝集體土地農轉用手續，分別用于鄉村旅游經濟、婚慶產業綜合體、農民職業培訓綜合體及福壽園集團總部遷入項目的建設用地需求。二是長期謀劃，利益共享。一方面，點狀供地相比成片供地有利于實現集約節約用地，長期來看可以最大限度避免耕地大規模不可逆轉地轉為建設用地，既保護耕地資源也有利于降低供地門檻，破解鄉村產業項目用地困難的束縛，有利于實現經濟價值、生態價值、美學價值的合理平衡。另一方面，夏陽街道采用點狀供地方式，避免供地項目與鄉村產業之間割裂的一次性買賣關系，并且與引入經濟主體簽訂合約，解決當地農戶就業并帶動村民創業，與當地農民建立密切利益關系，拓寬農民增收渠道，保障村集體經濟組織、村民等多個主體實現利益共享，給當地留下可以長期獲益的資產。

三、思考與啟示

（一）規劃先行，解決產業項目落地難

在土地資源緊張的硬約束下，鄉村產業振興的道路常常卡在集體建設用地指標，最終導致項目難以落地。近年來農村土地制度改革中，集體經營性建設用地入市是中央重點推進的三項改革任務之一，只有合理規劃土地范圍和開發邊界，明確土地用途，才能最大化激發農村土地資源活力。一是合理盤活土地，做好資源統籌。現階段鄉村產業發展以及集體經濟高質量發展，不能延續村村點火、戶戶冒煙的老思路，也不能走簡單集體化道路，應當充分盤活鄉村資源，打通資源變資產的現實路徑。在堅守最嚴格的耕地保護政策的前提下，圍繞盤活土地資源的核心問題，首先要做到把鄉村產業的地規劃好，因地定產，統籌做好靈活供地安排，確保每個地塊用途清晰。二是劃清責任邊界，確保用地規范。壓實項目落實部門責任，劃好用地監督邊界，做好規劃上圖入庫管理，對項目用地的使用情況、合規情況，以及項目對于鄉村產業發展的貢獻做出有效評估，確保項目用地是服務于鄉村產業與鄉村振興項目。切實提高農村集體資產管理水平和效率，發揮“三資”監管平臺功能，加強土地用途監管能力建設，為集體經營性建設用地流轉提供制度保障。

（二）優化資源，建立利益聯結機制

為實現鄉村產業振興，引入外部市場主體，激發鄉鎮企業帶動作用是農村集體經濟發展的重要力量。以集體經濟組織作為紐帶，重視外部市場主體與鄉村產業的共同發展，建立起緊密的利益聯結機制是進一步增強農村經濟活力，促進農村農民實現共同富裕的基礎。一是引入主體與鄉村建設的協同性。要充分挖掘農村資源要素的比較優勢，結合鄉村地理位置、自然資源、人文歷史等因地制宜地推動鄉村產業發展。在引入市場主體時進行精準篩選，確保鎮企合作下的資源等價交換原則，確保集體經濟組織在項目推進過程中的參與地位，杜絕一賣了之的做法。增強休閑文旅、康養等產業與現代化農業發展融合度，提升二、三產業與農業發展的協同耦合性，將鄉風、鄉貌融入到鄉村振興產業規劃當中去，打造具有本地特色的鄉村振興產業體系。二是產業發展與連農惠農的同步性。農村居民是鄉村振興工作的主體，集體經濟高質量發展的最終目的是推進共同富裕，促進農民增收，因此必須將鄉村產業發展過程中農民利益作為前置條件，優先發展帶動村民就業、促進農民增收的產業項目，將產業發展項目與集體經濟、村民之間的利益聯結機制貫穿至規劃始終，通過新型集體經濟推動小農與現代農業發展的有效銜接，確保鄉村產業發展、集體經濟壯大與農民增收同步推進。三是增值收益與利益分配的合理性。農村集體經濟組織的收益分配是集體成員收益權與集體所有權得以實現的關鍵環節，合理的收益分配規則是維護農民根本利益、促進共同富裕的重要保障。留存收益方面，在厘清農村集體經濟組織與基層政府、村民自治組織關系的基礎上，強化農村集體經濟組織的經濟職能，鼓勵農村集體經濟組織對資產增值分成收益采用購買物業服務、投資、入股等多種形式進行再投資，不斷壯大集體經濟。在充分發揮街鎮統籌發展優勢，推動強村和弱村的合作，以強帶弱，突破村域限制，促進資源要素合理配置，推動村村、村企聯合合作，確保村企、村村以及集體與個人之間的利益進行合理分配，確保村民都能公平享有集體經濟發展帶來的紅利，進一步提高集體經濟組織與組織成員發展的內生動力，充分發揮集體成員的監督權，全面保障集體經濟分配的公平與效率。