江蘇省數字政府發展水平評估研究

付 勍，盧冬冬，劉曉紅，汪忠瑞

(江蘇省大數據管理中心，江蘇 南京 210019)

0 引言

數字化浪潮席卷全球，經濟社會各行各業積極擁抱數字化，利用數字化創新發展模式、激發發展動能。以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字化發展，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“提高數字政府建設水平”的重要任務和目標，數字政府作為數字中國戰略的主要內容，已成為各地政府推進治理體系和治理能力現代化的重要工作。目前，學者們對于評估研究展開了大量探討。張麗等[1]提出我國數字政府評估維度主要聚焦在公共價值的角度。楊鵬飛等[2]、高尚省等[3]都針對網絡安全提出了數字政府的評估指標體系，存在一定的局限性。對于數字政府建設的相關評估多有實踐，國際層面《聯合國電子政務調查》[4]、早稻田大學《國際數字政府排名評價》[5]等持續開展國家層面數字化轉型的評估，評估指標體系對中國數字政府建設具有一定的指導意義。國內層面中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心開展的省級政府和重點城市一體化政務服務能力第三方調查評估工作，重點圍繞在線服務成效度(“好差評”制度建設)、在線辦理成熟度、服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度5個方面，建立了面向用戶的評估指標體系[6]。南開大學王芳等[7]發布的《數據賦能政府治理評價指數報告》中圍繞制度保障、治理績效、治理能力、公眾參與4個一級指標構建了19個二級指標以及38個三級指標。清華大學《數字政府發展指數報告》從組織機構、制度體系、治理能力和治理效果4個維度構建數字政府發展指數的一級指標[8]。此外山東省、福建省、廣東省均結合本省實際特點開展了數字政府建設評估工作。

總體來說，國內外以數字政府為主題的評估工作越來越受到政府和學術界的關注，國內“互聯網+政務服務”、優化營商環境等重點改革任務愈加重視利用第三方評估推進各項工作，一些數字化發展先進省份也已啟動數字政府評估工作。因此，江蘇省亟需結合本省發展重點和實際情況開展數字政府評估相關工作，在評估中發現存在的問題和短板，達到以評促用、以評促建。

1 江蘇省數字政府評估理論

1.1 數字政府評估要素分析——最小政務單元(MAU)方法

“最小政務單元(MAU)方法”是北京大學電子政務研究院提出的用于政務業務分析評估的基礎理論方法。“最小政務單元”是指依據現有有關政府組織的法律法規，在不改變政府組織結構、機構設置和職權配置前提下，通過梳理、解析政府職能、職責、職權、人員、物資及其他相關資源，形成政府面向需要(命令、指示、需求、任務、緊急事態、服務等)的靈活部署和配置政府資源、履行政府職責的一整套方法、策略和技術，實現在不改變政府體制機制前提下的、以政府能力和效率提升為目標的實質性的政府重組與再造。

“最小政務單元方法”將各類業務和評估要素進行“最小單元”化，形成“最小評估要素單元”。在評估工作中，評估的目標是多層次的，厘清該領域“最小評估單元”有助于粒子化反映該領域發展目標的最小發展要求，反向推進發展目標的清晰化。

1.2 評估體系設計——數字政府項目績效評估框架(DEAG環)

從數字政府項目指標設計(Design)、項目評估實施(Evaluation)、評估結果應用(Application)、指標體系治理(Governance)4個方面提出DEAG環模型，作為指導數字政府項目績效評估的工作框架(見圖1)。

圖1 數字政府項目績效評估框架(DEAG環)

指標內容框架上，圍繞“系統-應用-效用”理論體系，針對項目內容開展持續發展指標的設計。指標設計上，按照“自頂向下”逐層細化的方法，以“框架全面、落腳可行”的原則，充分結合“特征屬性量化”“定性評價量化”等定量化方法開展相關設計。

項目評估實施方面，注重評估環節前置，在評估方法選擇上區分并關聯管理方評估、自我評估、第三方評估等多種不同操作模式；在評估形式上，綜合應用指數型評估、示范性評估、路演式評估等多種類型。

評估結果應用方面，充分重視評估結果應用。在宏觀層面，評估工作與規劃落地、架構治理等頂層工作相結合，更好地推動整體數字政府建設；在微觀層面，評估結果在效能評價、立項決策、精益化管理等方面發揮作用。

評估指標體系管理方面，以指標庫為核心建立指標體系管理機制。通過持續跟蹤政策變化、技術趨勢、突出問題，結合評估結果應用的反饋，動態更新、完善指標庫建設，為項目指標設計提供框架性指導和共性指標。

1.3 評估工作持續深化——政務“信號”系統(G-Signal)

政府“信號”系統是指基于智慧城市大數據的、面向政府作業的、為政府提供作業響應支持的、以政府指數和相關模型構成的信號系統，包括政府指數實時發布平臺(總平臺、城市政府定制平臺)和政府數據工廠(政府數據獲取平臺、政府數據處理平臺)。政府“信號”系統可以把數據打包成服務，以觸角方式提供給政府和相關企業，在保持數據安全性的前提下方便政府機構數據變現。目前，可以提供服務的部分模型有經濟運營模型、財務指標模型、工業調控模型、科研創新模型、智慧開發區管控模型等。本次研究可利用政府“信號”系統獲取公開數據(互聯網數據、政府公開數據、行業數據、學術研究數據等)、政府內部數據，并進行數據分析與模型建設。

2 江蘇省數字政府評估要素分析

戰略目標是數字政府建設的出發點和落腳點，為深入了解江蘇省數字政府對不同層級政府的總體要求，通過分析江蘇省“十四五”數字政府發展目標作為江蘇數字政府發展水平評估框架的重要輸入來源。《江蘇省”十四五”數字政府建設規劃》明確了以“1234+”總體架構，全面打造“一入口，辦好事、管全程”的江蘇模式總體要求，提出了“高質量政務服務走在全國前列、高效能社會治理走在全國前列、高質效政務運行走在全國前列、高品質數字社會走在全國前列、高能級數字生態走在全國前列、高水平支撐能力走在全國前列”的具體目標[9]。

因此，評估體系構建應充分體現江蘇省“十四五”數字政府在“政務服務、社會治理、政務運行、數字社會、數字生態、支撐能力”方面的建設及發展水平。為保證指標體系與江蘇數字政府建設的契合度，指標設計進一步突出數字政府“整體化推進、服務成效導向、數據要素驅動、縱橫協同創新、全面可持續發展”的新時代特征。本文依據6項總體目標、1項保障體系，分解了21項主要內容、41項評估要素，如表1所示。

表1 評估要素分析

3 江蘇省數字政府發展水平評估指標體系設計

3.1 設計原則

(1)通用性與區域性相結合。全面衡量省、設區市、縣市(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)5級數字政府建設情況，既要保證指標的通用性，也要考慮區域發展階段、目標定位和職能分工，針對性選擇指標框架，公正客觀反映不同層級數字政府建設差異。

(2)適用性和動態性相結合。數字政府建設目標和評價對象是一個動態發展的過程，指標選取不僅要適用于考察對象的發展現狀，還應反映同一指標在不同時段的變動情況及發展潛力，必要時應對指標體系進行動態調整。

(3)全面性與引領性相結合。要構建一個體現頂層設計、基礎支撐、政務服務、政府治理、社會治理和政府決策等的數字政府發展綜合能力評估框架，充分體現江蘇省數字政府建設發展方向和政策要求。

(4)銜接性與科學性相結合。充分利用現有評估體系，結合單一指標和區域綜合評價，實現相關工作有效銜接，避免過度評估。同時，保證指標間的獨立性、計算量度和計算方法的科學性，保證權重分配及評價標準與江蘇省發展實際相適應。

3.2 指標框架

以目標為導向，依據指標設計原則和數字政府評估要素，構建了“整體、數據、服務、協同、持續”多位融合的指標框架(見圖2)。

圖2 江蘇數字政府發展水平評估指標框架

針對指標體系框架，依據國家“十四五”規劃建設的“加強公共數據開放共享”“推動政務信息化共建共用”“提高數字化政務服務效能”中的各項具體建設內容及江蘇省“十四五”規劃“1234+”總體架構下的建設內容，設計各項指標內容。一體化統籌支撐，圍繞數字政府“高水平支撐能力走在全國前列”的目標，突出數字政府整體化推進，從組織領導、規劃引領、云網支撐、應用支撐、統一入口5個層面開展評估。要素化數據配置，圍繞“高能級數字生態走在全國前列”的目標，結合數據支撐體系，評估數據要素的高效歸集、全面共享、深度治理、開放流通。融合化服務成效，圍繞“高質量政務服務走在全國前列、高效能社會治理走在全國前列、高質效政務運行走在全國前列”的目標，立足“三清單”重點改革任務，突出“數據-業務”融合，評估一件事通辦、一類事統辦、一體事聯辦成效。持續化發展能力，圍繞數字政府保障，促進江蘇數字政府“數字化、智能化、一體化”持續發展，評估標準規范、安全保障能力。示范化領域創新，圍繞“高品質數字社會走在全國前列”的目標，凸顯數字政府領域探索創新工作，評估數字政府應用示范、評獎評優、模式創新。

4 評估實施路徑建議

在指標設計基礎上，結合江蘇省實際情況，形成包括評估主體、評估方式、評估流程在內的評估工作建議，通過試評估等方式，選取有代表性的部門、市、區(縣)、鄉鎮(街道)、社區(村)，驗證指標數據采集的可行性。逐步構建“統分結合”的數字政府多級評估體系，綜合分析“省、設區市、縣市(區)、鄉鎮(街道)、村(社區)”五級數字政府建設的差異，構建3類指標體系。

基于評估對象的多樣性，評估采用自評數據上報、提取政務系統、業務系統數據、數據校驗、實地調研、訪談核驗等方式，按照統籌推進、分級實施原則開展，并充分考慮基層建設的差異性，同時帶動各級政府的主觀能動性。

不斷加強“無感采驗”的數字政府智能評估能力。根據評估指標體系，建議編制形成采集數據及證明材料清單，評估對象按清單要求梳理統計，并提交相關數據及佐證材料。建議組織第三方評估機構結合年度對各地各部門實地調研掌握相關工作的落實情況和政府數字化轉型發展情況，對采集數據和佐證材料進行核查。

隨著后續評估工作的進一步開展，數字政府評估的覆蓋面不斷擴大，傳統的數據采集方式易存在“信息不對稱、實施規范差、管理效率低”等問題，建議在后續評估實施過程中，以信息化為基礎，利用信息化平臺，開展評估數據采集工作，規范化、標準化數據的采集要求，提高數據采集的工作質量和效率。

常態推進“信號驅動”的數字政府創新發展模式。評估結果應用是“以評促建”的落腳點，建議多渠道加強評估結果的應用，包括：輔助決策，通過公開動態展示數字政府評估結果，反映江蘇省各級數字政府建設與發展情況，輔助管理部門在后續項目管理、資金分配等方面的決策；跟蹤糾偏，將評估結果及時反饋被評估單位，如有問題，跟蹤督促其及時糾偏，不斷完善數字政府建設，促進其提高數字政府發展水平；評優評獎，鼓勵先行先試，總結數字政府建設的成功經驗，可開展數字政府建設優秀案例評選工作。

5 結語

數字政府發展水平評估是一個具有探索性的系統工程，本次江蘇省數字政府發展水平指標體系研究引入創新理論方法，結合數字政府發展前沿要求和江蘇省數字政府發展訴求，參考和對標了行業評估實踐，細化設計、廣泛求證，初步形成了江蘇省數字政府發展水平評估基本要素和路徑，為后續江蘇省數字政府發展水平評估工作提供了堅實的工作基礎。隨著數字化技術不斷演進，政府數字化轉型工作不斷深入，指標體系的不斷完善和持續適用問題需要予以密切關注。在構筑全面、科學的數字政府發展水平評估體系中，應注重評估工作和指標演進的常態化，持續改進，逐步形成“設計-實施-應用-監測-反饋”的動態評估模式。