不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記關(guān)鍵問題探討

楊洪

（貴州省不動(dòng)產(chǎn)登記中心 貴州，貴陽(yáng) 550000）

2018年由農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作已基本完成，且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入統(tǒng)一登記五年過渡期屆滿兩年多，很多地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還未納入到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系中，登記檔案的移交、數(shù)據(jù)清理整合等工作進(jìn)展緩慢，當(dāng)中存在諸多方面的因素，既有技術(shù)層面的因素，也有管理銜接和分屬登記導(dǎo)致歷史遺留等方面的問題。做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作，是對(duì)黨中央深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重要抓手。

1 現(xiàn)狀問題

1.1 行業(yè)管理制度及登記技術(shù)規(guī)范亟待完善

2016 年中央啟動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度改革后，《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)的均進(jìn)行了相應(yīng)修訂，但涉及具體的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理、金融抵押、擔(dān)保等相關(guān)的管理配套措施欠缺，如流轉(zhuǎn)合同規(guī)范格式、合同備案程序、流轉(zhuǎn)主體資格審查等操作層面管理制度還未跟上，在土地流轉(zhuǎn)過程產(chǎn)生的問題中，會(huì)涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后種植大戶等經(jīng)營(yíng)主體為滿足規(guī)模化生產(chǎn)的需要規(guī)整規(guī)并土地而消除作為地塊權(quán)屬邊界田埂，流轉(zhuǎn)到期后如何重新確認(rèn)權(quán)屬邊界等系列問題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)管理制度，健全流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記提供法律支撐。同時(shí)，2015 年國(guó)務(wù)院頒布施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》是基于舊版《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)制定，在過渡期間沒有開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記實(shí)質(zhì)性工作，原國(guó)土資源部印發(fā)的《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》并沒有涵蓋土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的具體操作規(guī)范，對(duì)涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地籍調(diào)查、登記類型、申請(qǐng)主體、申請(qǐng)材料、審查要點(diǎn)等主要內(nèi)容的均沒有明確，統(tǒng)一登記后登記證書繕證是以單地塊一證，還是多地塊一證的登記尚不明確。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)及登記技術(shù)規(guī)范亟待完善。

1.2 一體登記還是拆分單獨(dú)登記有待商榷

圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[1]。雖然意見具體明確了三權(quán)分置及農(nóng)民農(nóng)村對(duì)各項(xiàng)權(quán)利處理地位[2]，而在現(xiàn)實(shí)條件下，“三權(quán)分置”與確權(quán)登記的落腳點(diǎn)也存在一定偏差[3],在三權(quán)分置下是否需要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)單列為一個(gè)權(quán)利類型，還是按照分置的要求設(shè)置土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在穩(wěn)定家庭戶承包權(quán)的前提下，放活其分置的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法流轉(zhuǎn)取得收益的權(quán)利，如果一體登記為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一個(gè)權(quán)利類型，后期涉及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過程中，需要再對(duì)該類權(quán)利進(jìn)行拆分，就會(huì)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、登記系統(tǒng)業(yè)務(wù)現(xiàn)實(shí)等都需要作出相應(yīng)調(diào)整。

1.3 新舊管理業(yè)務(wù)模式及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異

不動(dòng)產(chǎn)登記是以宗地為基本單位進(jìn)行登記的制度，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)都是圍繞該單元進(jìn)行組織，在簿證編成標(biāo)準(zhǔn)上，不動(dòng)產(chǎn)登記簿是登記機(jī)構(gòu)記載不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)以及權(quán)利變動(dòng)等事項(xiàng)的特定簿冊(cè)，是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。其以宗地為基礎(chǔ)，記載宗地的不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利信息；而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以戶為基本單位進(jìn)行登記，一戶之下有很多承包地塊（宗地）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則記載其所有地塊信息，包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證編號(hào)、土地承包合同編號(hào)、承包地塊情況等。相應(yīng)地，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書目前主要采用單一版，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證書采用集成版[4]。如何將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的地塊——宗地客體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——權(quán)利類型，家庭戶——權(quán)利人思想進(jìn)行拆分，圍繞客體——權(quán)利——權(quán)利人——業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，需要進(jìn)行相應(yīng)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)。

1.4 歷史遺留問題處理有待解決

由于歷史土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記分屬于不同登記部門，將數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，分屬登記導(dǎo)致的數(shù)據(jù)重疊、壓蓋不可避免，如何做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地塊與宅基地、林權(quán)的數(shù)據(jù)相互壓蓋問題，處理起來十分棘手，這其中還是因涉及個(gè)人、家庭與集體的利益糾葛，單靠自然資源部門不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)一方力量難于處理歷史遺留和數(shù)據(jù)壓蓋重疊沖突問題。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記過程中，對(duì)承包方對(duì)耕地面積、耕地位置等有異議，也存在一定數(shù)量的未確權(quán)發(fā)證情形尚未處理，另外還存在登記、合同和權(quán)證信息錯(cuò)漏，抵押登記和注銷登記等登記類型缺失等問題。

1.5 部門之間職責(zé)劃分不夠明確

2018年農(nóng)業(yè)部門雖完成了農(nóng)村家庭承包方式的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，但對(duì)于非家庭承包方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其土地測(cè)繪經(jīng)費(fèi)由誰支出、確權(quán)由誰負(fù)責(zé)，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記過程中因爭(zhēng)議而擱置的部分由誰來負(fù)責(zé)，以及土地糾紛的調(diào)處由誰負(fù)責(zé)等等職責(zé)工作仍不夠明確，部門間存在相互推諉現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記職責(zé)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門劃轉(zhuǎn)到自然資源部門后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易管理與登記等工作將分設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村與自然資源兩個(gè)部門，兩部門間職責(zé)分工的清晰界定、溝通協(xié)調(diào)以及有效銜接，是當(dāng)前面臨的重要問題。

1.6 現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記力量難以滿足日益增長(zhǎng)業(yè)務(wù)需求

受機(jī)構(gòu)改革對(duì)人員編制限制，基層不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)人員，正式在編數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了登記業(yè)務(wù)需求，大都采取了通過臨聘、勞務(wù)派遣的方式解決登記業(yè)務(wù)人員不足的問題，現(xiàn)有登記人手也僅滿足城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)工作。為保證不動(dòng)產(chǎn)登記5個(gè)工日辦結(jié)的要求，登記業(yè)務(wù)人員大多都是采取輪流或加班的方式解決登記陡增的現(xiàn)象。而農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活以后，隨著鄉(xiāng)村振興建設(shè)加速，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)逐步推進(jìn)，以分布面較廣、巨大體量的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押類登記業(yè)務(wù)必將日益增長(zhǎng)，當(dāng)前的不動(dòng)產(chǎn)登記力量難以滿足業(yè)務(wù)需求。

2 對(duì)策與建議

2.1 強(qiáng)化法制支撐保障，完善相關(guān)法律法規(guī)和登記技術(shù)規(guī)范

在順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿的基礎(chǔ)上，應(yīng)完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控法律制度的制定[5]。行業(yè)管理方面建議省級(jí)層面依據(jù)國(guó)家新修訂的《土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)及時(shí)修訂地方土地承包條例或?qū)嵤l例，擬定農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施細(xì)則，規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同、備案管理機(jī)構(gòu)，明確工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的資格審查，完善項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范配套制度等健全，以確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，做好有法可依，有章可循。不動(dòng)產(chǎn)登記工作應(yīng)從國(guó)家或省級(jí)層面補(bǔ)充完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記操作技術(shù)指南，出臺(tái)編制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記類型收件清單，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)、受理、審核、登記程序，切實(shí)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記納入到規(guī)范化的軌道。

2.2 堅(jiān)持物權(quán)法定原則，明確權(quán)利類型和理清業(yè)務(wù)類別

將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，需以不動(dòng)產(chǎn)登記流程、業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，逐步梳理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)各主要業(yè)務(wù)流程及其細(xì)化分類，并逐個(gè)規(guī)范到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記業(yè)務(wù)向不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的過渡[6]。依照《民法典》、《土地承包法》等有關(guān)法律規(guī)定，堅(jiān)持物權(quán)法定的原則，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)權(quán)利類型，梳理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)中可能涉及的登記業(yè)務(wù)類型類別及有關(guān)適用事項(xiàng)。如：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利類型涉及首次、變更、轉(zhuǎn)移、注銷登記；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)除首次、變更、轉(zhuǎn)移、注銷登記類型此之外，還增加了抵押登記業(yè)務(wù)類型，具體登記業(yè)務(wù)類型及適用情形的梳理詳見表1。

表1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記業(yè)務(wù)類型及適用情形表

2.3 建立健全部門協(xié)同機(jī)制，妥善化解各類問題

建議省級(jí)層面應(yīng)從機(jī)構(gòu)整合職能職責(zé)要求，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查測(cè)繪、確權(quán)、登記和權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處等具體職責(zé)歸屬，細(xì)化登記檔案移交、數(shù)據(jù)整合、地籍調(diào)查、歷史問題處理關(guān)鍵重大問題有關(guān)要求，指導(dǎo)地方開展工作。基層自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等應(yīng)建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制，明確工作責(zé)任、細(xì)化任務(wù)分工，日常工作配合機(jī)制，工作推進(jìn)計(jì)劃安排等有序推動(dòng)此項(xiàng)工作。可采取各方抽調(diào)有關(guān)人員建立議事專班的形式，協(xié)調(diào)登記檔案移交、數(shù)據(jù)整合過程出現(xiàn)的數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、字段缺漏等重大問題。確保檔案順利移交到位，數(shù)據(jù)整合到位、登記工作交接到位，妥善調(diào)處歷史權(quán)屬交叉、地類重疊等引起的權(quán)屬爭(zhēng)議問題。

2.4 加強(qiáng)登記信息數(shù)據(jù)整合,夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

做好歷史存量登記數(shù)據(jù)整合是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記順利運(yùn)行的關(guān)鍵。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的數(shù)據(jù)整合，要對(duì)照原來土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記數(shù)據(jù)建庫(kù)技術(shù)規(guī)程，依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，建立映射關(guān)系模型，提取、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)錄不動(dòng)產(chǎn)登記信息，梳理數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系，最后建立與圖形的空間對(duì)應(yīng)關(guān)系，形成符合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)要求的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)[7]。首先是對(duì)照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》與《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》技術(shù)規(guī)范，梳理出兩個(gè)規(guī)程之間相同點(diǎn)與差異處，并按照管理及業(yè)務(wù)模式不同，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承包方編碼、發(fā)包方編碼、承包地塊編碼與不動(dòng)產(chǎn)登記單元代碼對(duì)應(yīng)關(guān)系，在現(xiàn)有的地籍區(qū)和地籍子區(qū)基礎(chǔ)上，基于空間位置按不動(dòng)產(chǎn)單元編碼規(guī)則重新賦碼，補(bǔ)充完善承包地塊的宗地特征碼和定著物代碼。其次是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)對(duì)比分析，構(gòu)建映射模型，開展數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)換、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)面積核實(shí)與更新等預(yù)處理；然后是按照建立的映射關(guān)系將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換到不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)中；最后是對(duì)轉(zhuǎn)換后的數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性、一致性等質(zhì)量檢查，補(bǔ)充完善屬性信息，對(duì)于經(jīng)檢查無誤的數(shù)據(jù)按照標(biāo)準(zhǔn)入庫(kù)。

2.5 強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)技術(shù)力量

以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作移交為契機(jī)，不動(dòng)產(chǎn)登記部門主動(dòng)向編制管理機(jī)構(gòu)及人事部門積極申請(qǐng)人員編制需求，通過整合調(diào)用等方式選擇熟悉農(nóng)村工作、參與過農(nóng)村確權(quán)等技術(shù)人員充實(shí)到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)類不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)工作不停歇、不斷檔。同時(shí)，強(qiáng)化現(xiàn)有登記業(yè)務(wù)人員對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，通過對(duì)外交流學(xué)習(xí)、參加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)研討等方式，進(jìn)一步提升登記人員履職服務(wù)能力，切實(shí)滿足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作要求。

2.6 創(chuàng)新便民服務(wù)形式，做好登記窗口向鄉(xiāng)村延伸

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體登記工作是在基層鄉(xiāng)村，而現(xiàn)有的登記機(jī)構(gòu)主要設(shè)置在市縣政府城鎮(zhèn)駐地，對(duì)距離縣城偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，群眾來城辦理登記業(yè)務(wù)極為不便。為更好服務(wù)于群眾，應(yīng)做好登記窗口鄉(xiāng)延伸，滿足群眾就近辦、快速辦的要求，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記登記受理窗口，滿足群眾登記申請(qǐng)，也可延伸開通互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移、抵押等業(yè)務(wù)通過互聯(lián)網(wǎng)外網(wǎng)受理，內(nèi)網(wǎng)審核等方式進(jìn)行辦理，切實(shí)做好登記便民服務(wù)。

3 結(jié)語

在全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記已全面完成的基礎(chǔ)上，以納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系管理過渡為契機(jī)，及時(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)法律制度以及統(tǒng)一登記技術(shù)規(guī)范，做好存量登記數(shù)據(jù)整合，建立有效的部門協(xié)作機(jī)制和機(jī)構(gòu)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作，滿足與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)范、有序和便民的管理運(yùn)行現(xiàn)實(shí)需求，有效保障農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)主體等相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，激發(fā)農(nóng)村土地市場(chǎng)活力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和帶動(dòng)農(nóng)民增收具有重要現(xiàn)實(shí)意義。