中國碳排放權交易政策的理論基礎、演進邏輯及創新發展*

王叢虎 駱 飛

一、問題的提出

自1997年《京都議定書》首次提出“碳排放權交易”概念以來，碳排放權交易正在成為實現低碳發展的關鍵政策工具。2020年9月，習近平在聯合國大會上提出“2030年前盡力實現碳達峰，2060年盡力實現碳中和”的“雙碳”目標。因此，如何運用關鍵政策工具實現低碳發展，逐漸成為當前需要關注的一個重要問題。換言之，在“雙碳”目標的指引下，碳排放權交易這一政策工具如何錨定目標、優化過程、保障效果等將是當前和未來一段時間內值得關注的重要問題。

近年來，國內外有關碳排放權交易的研究日益豐富，存在諸多共識。一是關于碳排放權交易政策工具的屬性問題。碳排放權交易是一種市場化的政策工具，其通過產權明晰和交易機制使得外部成本內部化[1]。相較于其他政策工具，碳排放權交易更加有效，因其實現了更低的減排成本和更高的減排效率與效益[2]。此外，碳排放權交易政策試點還能夠實現減排與產業升級，具有較為顯著的“雙重紅利”[3]。二是關于碳排放權交易政策的運行機制。學者在梳理我國碳排放權交易的管理沿革和發展的基礎上，認為我國碳排放權交易的參與主體不足、監管不夠[4]。為此，碳排放權交易應關注宏觀的總量控制、中觀的分配機制、微觀的監管等方面內容[5]，綜合運用財政補貼、稅收優惠等傾斜性政策促進碳排放權交易的平穩合理運作[6]。三是有關碳排放權交易的政策效應問題。我國碳排放權交易政策顯著促進了煤炭、鋼鐵等行業的技術創新[7]。碳排放權交易通過降低交易成本，顯著改善了企業的能源結構、促進了減排技術創新[8]；碳排放權交易顯然也有利于地區產業結構優化升級[9]等。

理論界在碳排放權交易的公共政策屬性及其有效性方面存在諸多共識。碳排放權交易政策的實施是一個復雜的過程，在這個過程中，我們如何理解碳排放權交易政策所遵循的理論邏輯？我國碳排放權交易政策的演進又呈現怎樣的態勢和特征？這些問題并未得到充分關注與討論。一方面，現有研究并未將碳排放權交易的內在機理納入分析框架，忽略了碳排放權交易本身蘊含的理論邏輯；另一方面，碳排放權交易的理論邏輯與政策發展之間存在的互動關系尚未得到充分刻畫。基于此，本文擬從理論視角解釋碳排放權交易政策的內在機理與理論意涵，分析我國碳排放權交易政策的演進邏輯，提出我國碳排放權交易政策現存的問題與完善之路。

二、碳排放權交易政策的理論基礎

碳排放權交易政策的理論基礎主要來源于三個方面。一是公共物品理論。碳排放權交易的基本目的在于減少溫室氣體排放，維護良好的生態環境。對于社會和全體民眾而言，良好的生態環境無疑是最為普惠的公共物品。二是交易費用理論。碳排放權交易是通過交易機制實現污染減排，其交易機制的構建與完善至關重要，交易費用理論為這一過程提供了理論遵循。三是交易價值理論。碳排放權交易關系到長遠發展和短期增長、全體利益和局部利益、經濟發展和生態保護等多重價值，不同價值之間如何進行排序與權衡，交易價值理論為其提供了分析框架。作為一項公共政策，碳排放權交易應當以公共利益為根本遵循，以公共價值為基本導向，通過各種手段降低交易費用，盡力滿足經濟價值和社會價值。同時，作為一項公共資源的交易，碳排放權交易應該滿足公平、透明、服務、綠色等公共行政的基本價值，也要滿足節約、效益等經濟的基本價值[10]。

(一)理論支撐：公共物品、交易費用、交易價值

碳排放權交易起源于對溫室氣體的減排需要。工業革命以來，人類排放的大量溫室氣體對于潔凈的自然環境產生了災難性的破壞。據聯合國(IPCC)評估報告顯示，由人類活動產生的溫室氣體導致全球升溫1攝氏度以上，這給冷暖均衡、降水均衡、生物多樣性等方面帶來沉重打擊[11]。對于民眾來說，潔凈的自然環境又是生存發展必不可少的條件。為什么人類會對自己賴以生存的現實環境產生永久性的破壞？公共物品理論為其提供了一個可能的答案。

潔凈的自然環境是一種公共物品，具有非競爭性與非排他性的基本特點[12]。非競爭性和非排他性導致在公共物品的使用過程中，既無法排除新的消費者加入進來，也無法針對特定的消費者群體進行定價與交易。因此，人們對于公共物品的消費和使用往往容易無所節制，最后導致“每個人追求最佳利益，走向公地的毀滅”。哈丁將這一過程描述為“公地悲劇[13](P41-49)”。對于民眾來說，每個人都能從潔凈的空氣、水源、土壤中受益，但同時難以界定每個人對于空氣、水源、土壤的效用，從而無法界定相應的權利與義務。對于理性人來說，無節制地增加公共物品的消費成為一種必然選擇。溫室氣體排放、工業廢水排放、工業垃圾填埋等機會主義行為就順理成章地出現。在缺乏有效規制、促進集體行動的前提之下，民眾并沒有充足的意愿與能力維護良好的自然環境，自然環境的污染與惡化在所難免。近年來，人類活動導致氣候變化與環境污染的發展歷程證明了這一理論邏輯的現實意涵。據聯合國評估報告顯示，溫室氣體排放正在持續加劇物種滅絕風險，加劇糧食危機，導致人道主義災難[14]。

如何促成集體行動與有效規制呢？交易費用理論為其提供了可行的參考。交易費用理論將人與人之間對自然物的權利轉讓與取得看成一種交易，這種交易可以被分為買賣交易、管理交易、限額交易三種類型[15](P32-34)。交易費用將消費者對于公共物品的使用看作一種權利，并強調通過市場機制對權利的使用進行定價與交易，從而真實地反映出公共物品的價格，避免外部性的產生[16]。按照交易費用理論的觀點，化解“公地悲劇”的關鍵就是通過構建有效的交易機制，促使每個消費者分擔起公共物品的供給成本[17]。公共部門可以設計一種價格機制，將公共物品使用中帶來的社會成本進行價值顯化，從而將其納入經濟主體所需支付的總成本之中，實現外部效應內部化[18]。實證研究發現，交易機制顯著提升了運作效率，降低了環境成本[19](P110-112)。但在現實環境之中，交易機制的運作并不總是順暢無礙的。在市場活動之中，存在著大量的交易費用，其在價格信號、交易達成、履約行為等方面產生作用[20]。因此，交易費用的降低是構建有效交易機制的關鍵。科斯提出，若交易費用為零，無論權利如何界定，都可以通過市場交易達到資源的最佳配置[21]。那么，誰來降低交易費用？

公共部門肩負著解決上述難題的重任。一方面，公共部門是公民意志的代表和公共利益的捍衛者，在提供和維持公共產品、共有資源和自然資源的保護等方面扮演著重要的角色。因此，公共部門對于保護環境、維持生態、減少排放、促進低碳發展等方面負有不可推卸的責任。另一方面，公共部門可以通過制度設計、政策工具、政策創新等方式構建交易機制并對其不斷迭代，持續降低制度性交易成本，促進交易機制的高效運作。事實上，公共部門可以運用多種機制、方法、手段與技術，包括行政指令、規章與制度、規則與禁令、稅收和津貼等。而在新公共管理的浪潮之下，強制性政策工具因其可能帶來的市場扭曲與尋租風險而走向邊緣，市場化政策工具逐漸成為主流。

碳排放權交易無疑是一種兼具市場特性與政策特性的工具。從市場屬性來說，碳排放權交易依賴市場化機制，其依托交易機制和價格信號運作。因此，保障市場的高效運作，降低交易費用無疑是實現碳排放權交易平穩健康發展的應有之義。從政策屬性來說，碳排放權交易旨在實現污染減排、維護生態環境的有效工具，勢必對某些高能耗、高污染、高排放的企業造成壓力，也可能對短期的經濟增長造成沖擊。因此，多元政策目標之間的相互協同，無疑是碳排放權交易政策發展的又一重要議題。

對于公共部門來說，如何實現不同價值、不同政策目標之間的調和？交易價值理論為其提供了可行的思路與借鑒。交易價值理論認為，市場化的政策工具不能簡單地以降低交易費用為目標，而要在明確政策目標的基礎上進行政策設計與創新。換言之，交易機制需要引入公共價值的視角，將公共利益、公共價值引入公共政策的設計之中，如此才能保障公共政策不偏離原有的政策目標，避免政策失敗。公共部門的使命和意義在于創造公共價值、實現公共利益。在政策工具的使用中，要將公共價值與交易機制進行整合，通過動態的政策調整，滿足不同時期、不同類型的公共價值。具體來說，交易價值理論引入了“價值排序”和“認知導向”兩個分析維度。對于某項政策工具而言，公共部門需要對其政策目標進行價值排序，將滿足公共利益的價值進行優先處理。同時，公共部門對于長遠發展、整體利益的認知會導致不同的價值偏好，也會對政策工具的發展和創新產生不同的影響[22]。總之，作為一種工具，交易機制的目標在于實現公共價值。以碳排放權交易為代表的市場化政策工具，其最終目的是促進節能減排、助力“雙碳”目標，實現公共價值、維護公共利益。“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”[23](P14-16)。因此，在碳排放權交易的發展與變遷中，不僅應當注重降低交易費用，更應該注重公共利益與公共價值的滿足與實現。

綜上所述，碳排放權交易政策體現了三重理論源流。從公共物品理論的角度來看，碳排放權交易是旨在化解公地悲劇，減少環境污染的可行做法；從交易費用理論的角度來看，碳排放權交易的發展需要遵循降低交易成本、促進交易效率的基本思路，不斷推動政策創新與制度設計；從交易價值理論的角度來看，碳排放權交易需要平衡不同政策目標之間的價值排序，不斷實現公共價值與公共利益。

(二)分析框架：目標、過程、結果的互動耦合

基于公共物品、交易費用、交易價值理論，本文提取三個主要的價值觀念，分別是公地悲劇、交易成本和價值排序。不同的價值觀念實際指向政策分析與政策發展中的不同方面。公地悲劇指明了碳排放權交易的政策目標，也就是維護良好的生態環境，保護最廣大的公共利益。交易成本強調碳排放權交易的政策演進，要求公共部門不斷推動降低交易成本。價值排序要求公共部門關注公共價值、保障政策結果的實現。結合三個理論在目標、過程、結果方面的指向，本文構建了碳排放權交易的分析框架(見圖1)。

圖1 碳排放權交易政策的理論基礎

作為一種旨在實現低碳發展的政策工具，碳排放權交易的發展可以從三個方面理解：目標、過程和結果。這三個方面密切聯系、耦合互動，共同推動碳排放權交易政策的發展與變遷。

第一，目標。目標是指碳排放權交易的政策目標，即實現公共利益最大化。改革開放以來，我國粗放式發展造成了生態破壞與環境污染。為了保護生態環境、減少污染排放，碳排放權交易這一市場化的政策工具被引入我國。2017年國家發改委發布《全國碳排放權交易市場建設方案》提到的“堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的定位，切實防范金融風險”為當時的政策目標。

第二，過程。過程是指碳排放權交易的政策完善與變遷。碳排放權交易政策的落實和完善不可能一蹴而就，而是需要結合政策目標的實施效果與產出結果進行調整與創新。碳排放權交易政策的完善與變遷需要遵循降低交易成本、提升市場效率的理論邏輯。歐盟、美國等在碳排放權的發展中引入的一系列旨在降低交易成本的策略，如拍賣分配、綠色基金等，提高了碳市場的效率[24]。

第三，結果。結果是指碳排放權交易的最終產出。碳排放權交易是助力“雙碳目標”的市場化政策工具，“雙碳”目標的最終產出則是經濟社會發展全面綠色轉型、開創人與自然和諧共生新境界[25]。在碳排放權交易政策的實施過程中，以可持續、和諧、公平為代表的公共價值無疑是其主要目標與價值偏好。根據交易價值理論，不同時期可能存在不同的價值排序與資源配置方式。因此，在碳排放權交易的實施和完善過程中，決策者需要適時根據公共價值的排序與偏好調整政策設計。

目標、過程、結果三者之間存在耦合互動關系。公共利益是所有公共政策設計的出發點。政策在產生與發展過程中，需要不斷地與公共利益相匹配，并在此基礎上進行調適。在具體的政策措施之中，公共部門需要遵循交易成本的基本邏輯，提高交易效率。但與此同時，公共部門需要警惕“目標置換”效應，關注不同政策措施背后的公共價值，強調公共價值的創造和實現。目標是政策設計的初衷，發揮著錨定治理目標的作用。政策目標對政策過程與政策結果產生重要影響，不同的政策目標決定了政策過程與政策結果的取向。過程重在描繪政策變遷與完善。一方面，根據目標與結果調整其發展取向與改善措施；另一方面，需要吸收政策實施的經驗與教訓。結果為過程與目標提供價值排序與政策選擇。政策目標提供的是長遠、宏觀的導向，結果從中短期、中觀層面將目標與過程結合起來，決策者通過結果不斷推動過程與目標之間的相互匹配。碳排放權交易的落實與完善離不開目標、過程、結果三者之間的耦合互動。

三、我國碳排放權交易政策的演進邏輯

相較于發達國家碳排放權交易的發展而言，我國碳排放權交易政策的落實和完善經歷了一個漸進變化過程。一方面，我國碳排放權交易政策經歷了從國際走向國內，從區域試點走向全國參與的發展歷程；另一方面，我國碳排放權交易政策實現了“后發先至”，早于歐美等發達國家建立起全國統一的碳排放權交易市場。我國碳排放權交易政策是個漸進實現目標的過程，即在不同階段，分別著眼于目標、過程、結果三者之間的耦合互動進行政策設計與政策完善。

(一)參與和學習：構建政策目標

改革開放以來，粗放式的高速增長帶來了經濟騰飛，但也帶來了生態破壞與環境污染。在我國，自然資源中的“公地悲劇”日益凸顯。河流污染、空氣惡化、土壤重金屬化等問題日益嚴重。以霧霾為例，彼時世界上空氣污染最嚴重的城市有7個在中國[26](P115-118)。我國霧霾天氣覆蓋面積達到75萬平方公里，影響到北京、河北、天津、山西、陜西、河南等11個省市[27]。為了化解日益嚴峻復雜的環境問題，我國以解決環境污染為目標，積極引入碳排放權交易機制，參與國際間碳排放權交易。在這一時段，碳排放權交易的政策目標在于化解公地悲劇，維護公共利益。

圍繞這一目標，我國主要采用參與和學習的方式進行。1998年，中國正式加入《京都議定書》，積極參與國際碳排放權交易。2005年6月，我國首個CDM項目——內蒙古輝騰錫勒風電場項目在聯合國清潔發展執行委員會注冊成功，這標志著我國正式參與到國際碳排放權交易之中。此后，我國的碳排放權交易主要以CDM項目為主。2009年，我國注冊的CDM項目達到663個，占全球注冊項目的58%，數量達到世界第一[28]。

在過程層面，我國致力于運用一系列制度設計降低交易成本。如2004年發改委等部門出臺《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，對我國清潔發展機制的許可條件、管理和實施機構、實施程序等方面進行詳細規定。此后對《清潔發展機制項目運行管理辦法》進行修訂并對參與企業進行所得稅減免[29]。

在結果層面，我國對于碳排放權交易尚未具備清晰定位。由于政策目標是引入與學習，因此其在過程方面主要采用國外已有的成熟模式，并未進行相應的政策創新。實際上我國只是碳交易市場的參加者，無法參與碳市場規則的制定[30]。作為世界上第二大溫室氣體排放國，也是全世界CDM項目減排額度的最大供應國，我國卻處于碳交易價值鏈的最低端，不利于我國碳排放權交易的良性健康發展。因此，在目標導向之外，基于獨立自主的公共價值，亟須構建區域內的碳排放權交易市場。

(二)試點與擴散：完善政策內容

在明確獨立自主的公共價值目標之后，我國碳排放權交易逐漸轉向了以過程為中心，致力于完善交易機制、措施、方法的思路。這一時期的政策導向為降低交易成本、實現市場效率。從實踐層面來看，我國主要通過兩條路徑推動碳排放權交易機制的建立與完善。一是碳排放權交易的地區試點。2011年10月，國家發改委辦公廳印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》(發改辦氣候〔2011〕2601號)，同意在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權交易試點。二是碳排放權交易的行業試點。2012年6月，國家發改委印發的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》提出機構、企業和團體可以參與溫室氣體自愿減排量交易。從該文件關于自愿參與減排交易的企業名單中可以看出，參與減排交易的企業主要集中在以電力、煤炭、能源等高排放、高耗能為主的行業部門。

從過程層面來看，交易成本并未得到有效化解。一方面，區域交易市場的規模始終有限，無法充分發揮價格發現功能[31]；另一方面，各個試點市場尚未達到有效狀態，存在不同程度的交易風險[32]。為此，亟須建立規模大、主體多、覆蓋廣、交易活躍的全國性統一碳交易市場。但是，統一碳交易市場需要合理的政策設計。歐盟的碳排放權交易就曾因額度分配、價格波動等問題備受詬病。統一碳交易市場需要明確價值排序與共識。例如，美國就是因國內對于環境保護、氣候變化等問題的價值排序較低，同時對于集體行動的必要性缺乏共識，最終導致建立統一碳市場失敗。因此，我國需要在結果層面進一步推動價值排序，明確短期與長期、經濟增長與環境保護、整體利益與局部利益的權衡和比較，推動公共價值的實現。

(三)推廣與創新：拓展政策應用

在這一階段，決策者基于維護公共利益的目標進行了價值排序，以對目標和過程層面產生影響。環境保護優先的價值導向要求不同部門將環保問題置于政策中心，推動政策工具的推陳出新。如黨的十八大把生態文明建設融入“五位一體”總體布局，要求把生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設的各方面和全過程[33]。與此同時，發揮市場在資源配置中的決定性作用這一價值共識決定了市場化政策工具成為主流。因此，加快構建區域內碳排放權交易市場，推動碳市場平穩健康發展逐漸成為碳排放權交易政策的重要問題與產出的重要結果之一。

在過程層面，我國主要采用政策試點與制度設計的方式持續降低交易成本。從政策試點來看，我國首先著眼于建立行業內部、地區之間的局部碳交易市場。利用行業內部、地區之內的信息流通和要素交換來壓減交易成本。例如，2017年國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》，并在發電行業率先啟動全國碳排放權交易體系。從制度設計來看，我國吸取歐盟、美國等經驗教訓，在統一交易市場建設中設置基礎建設期、模擬運行期，以避免交易市場波動對企業發展造成負面影響。同時，我國在國家層面組建生態環境部，有利于形成監管合力，為統一碳市場提供了穩定的制度預期，持續化解交易成本。

在結果層面，以習近平同志為核心的黨中央始終強調生態文明建設這一公共價值。2020年，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中承諾：中國的二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。此后，習近平先后在聯合國生物多樣性峰會、巴黎和平論壇、金磚國家領導人第十二次會晤、二十國集團領導人利雅得峰會“守護地球”主題邊會等一系列重大外交場合中再三強調中國應對氣候變化的決心和措施。黨的二十大報告提出，“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”[34](P50)，要“健全碳排放權市場交易制度。提升生態系統碳匯能力。積極參與應對氣候變化全球治理”[34](P52)，以綠色為先、低碳為先的價值導向已經成為碳排放權交易發展的指導原則。

總體來看，目標、過程、結果三者之間的耦合互動極大推進了統一碳市場交易的發展步伐。2021年9月，中共中央國務院發布了《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》。同年10月，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，此后多個部門先后印發文件，推動統一碳排放權交易的實施。通過對與“碳排放權交易”相關政策的分析發現，2020年以后我國出臺的與碳排放權交易相關的政策數量達到歷史最大值(見圖2)。2021年，我國統一碳市場正式啟動。截至2022年7月，全國碳排放權交易共運行242個交易日，累計成交量1.94億噸，累計成交額84.92億元[35],我國已成為全球最大的碳市場。

圖2 我國碳排放權交易政策出臺情況

四、我國碳排放權交易政策的創新發展

碳排放權交易是實現低碳發展的重要政策工具。盡管我國先于部分發達國家建立了統一碳市場，但我國碳排放權交易政策在諸多方面還有創新發展空間。一方面，要基于已有經驗推動碳排放權交易政策不斷完善；另一方面，要基于未來需要推動碳排放權交易實現高質量發展，推動其在“雙碳”目標、共同富裕等重大問題中發揮重要作用。

(一)目標：融合與吸納

碳排放權交易的原初目標在于減少溫室氣體排放，維護良好的生態環境，從而實現公共利益。但公共利益存在多重指向，就碳排放權交易政策涉及的公共利益來說，包括但不限于經濟發展帶來的收入增長、污染減排帶來的良好生態、穩定的交易市場帶來融資渠道的暢通、新型低碳技術帶來的增長潛力等方面。對于碳排放權交易這一政策工具來說，需要將不同屬性、不同類型、不同取向的公共利益進行最大程度的融合和吸納，不斷推動過程與結果和不同的公共利益目標之間的調和。碳排放權交易政策需要處理好三對政策目標之間的關系。

第一，經濟增長目標與生態保護目標。碳排放權交易政策通過政府的強制力進行碳排放配額的分配，使碳配額成為一種稀缺資源，以此倒逼企業進行節能減排、推進綠色技術創新、最終實現低碳發展。但碳排放權交易勢必影響到某些高能耗、高污染、高排放企業的增長勢頭，影響部分行業、部分地區、部分領域的經濟增長趨勢。同時，碳排放權交易短期之內會增加企業對于政策的遵從成本，包括但不限于額外的更新設備的投入、綠色研發投入等。未來我國碳排放權交易政策應當準確把握經濟發展與生態保護的關系，以能源綠色低碳發展為關鍵，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，確保如期實現碳達峰、碳中和。

第二，局部波動變化與整體穩定態勢。我國不同地區、不同行業、不同部門之間碳排放的分布極為不同。鋼鐵、火電、煤炭等行業是碳排放大戶，受到的減排壓力與轉型壓力最大。互聯網、新能源等行業的碳排放相對較低，減排壓力與轉型壓力最小。同時，我國東南部人口密集、工業發達、二氧化碳排放更多，西北部人口較少、工業規模較小，二氧化碳排放更少。面對我國幅員遼闊、工業門類齊全的現實情況，我國碳排放權交易政策要處理好局部波動與整體穩定的關系。避免出現某些地區交易頻繁、配額稀缺、價格高企，其他地區交易稀少、配額過剩，價格不穩的現實情況。我國碳排放權交易政策應當以地區試點和行業試點為基礎，加快構建跨區域、跨行業、覆蓋全產業的碳交易市場，促進碳交易的要素流動。

第三，長期的穩定可控與短期的市場浮動。作為一種市場化的政策工具，碳排放權交易必然隨著價格機制和資源交換產生市場波動。從國際上看，歐盟、美國等碳市場先后經歷過價格波動帶來的市場失靈，如歐盟碳排放權交易配額的價格曾在2007年暴跌至3歐元。因此，我國碳排放權交易政策要處理好碳市場價格波動與整體市場秩序穩定之間辯證關系。從相關政策文件可以看出，決策者對于碳市場的波動耐受程度正在不斷提升。2017年國家發改委發布的《全國碳排放權交易市場建設方案》提出，要“堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實防范金融等方面風險；在不影響經濟平穩健康發展的前提下，分階段、有步驟地推進碳市場建設”。在2021年國務院發布的《2030年前碳達峰行動方案》提出，要“充分發揮市場機制，深化能源和相關領域改革，形成有效激勵約束機制”，要求“大力發展綠色貸款、綠色股權、綠色保險等金融工具”。因此，未來我國碳排放權交易政策要進一步優化價格發現機制，在穩定可控的范圍內強化市場機制對于碳減排的調節作用，持續發揮碳排放權交易的減排約束與經濟激勵。

(二)過程：定位與優化

作為一種交易機制，碳排放權交易中存在各種類型的交易成本。保障碳排放權交易的高效運行，持續化解交易成本，特別是降低制度性交易成本，將是碳排放權交易政策持續走向完善的應有之義。

第一，強化政策間銜接，降低政策摩擦。相較于歐美等國家的碳交易市場，我國碳排放權交易政策與低碳技術補貼、市場干預手段、綠色融資政策等方面的配合不足，難以形成降碳減排的政策合力。歐盟、美國等將碳排放權交易與配額拍賣政策相銜接，即一定比例的碳排放配額在上市交易之前，先進入拍賣環節進行分配。拍賣政策與交易政策之間的配合，不僅有效避免了市場交易的價格波動、分配不公等問題；而且強化了減排約束，維持了整體的減排力度。同時，歐盟、美國等基于碳排放權交易構建了綠色融資政策工具，減少了碳減排壓力與碳減排技術補貼之間的周轉渠道，降低了交易成本。例如，歐盟委員會通過出售3億噸碳排放配額籌集到21億歐元，將其用于補貼可再生能源技術、二氧化碳的捕獲與儲存等方面。美國的加州配額交易(CCAT)將配額的拍賣收入注入加州溫室氣體減排基金，再通過立法機構撥付給州政府機構，向低收入社區進行減排補貼等。未來我國碳排放權交易政策要借鑒發達地區經驗，進一步推動碳排放權交易在低碳融資、技術補貼、市場干預等方面的政策銜接，適時引入市場調節、拍賣分配、綠色發展基金等政策工具，持續壓減制度性交易成本，為市場交易創造良好環境。

第二，拓展政策覆蓋面，減少行業沖突。當前，我國碳排放權交易政策的覆蓋主體相對單一，涉及行業相對較窄。根據生態環境部發布的《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》顯示，當前我國碳市場的覆蓋主體相對單一。一方面，當前碳市場的覆蓋主體以國有企業為主，民營企業相對較少。碳排放權交易60%以上的參與企業是國有企業，包括中央國有企業的下屬企業、地方國有企業及其他性質的國有企業；另一方面，當前碳市場的覆蓋主體以發電、煤炭、熱力行業為主，其他高耗能行業相對較少。根據對重點排放名單的統計顯示，碳排放權交易主要集中在電力行業，與電力有關的企業占到所有參與企業的70%以上。盡管以重點行業的國有企業為突破，快速建立全國統一的碳市場是我國碳排放權交易發展過程中的一條重要經驗，但造成了當前我國碳市場局限在某些行業內部，無法通過市場機制促進跨行業的碳排放權分配，也就無法促進全行業意義上的碳減排。同時，我國絕大多數市場主體都是非公有制經濟，民營企業參與碳排放權交易顯得愈加緊迫與必要。我國碳排放權交易需要進一步擴大政策覆蓋，將高能耗、高排放、高污染企業納入統一碳市場之中，將全行業、全流程納入碳排放權交易范圍，避免部分高能耗行業成為“漏網之魚”。

第三，創新政策措施，提升市場效率。作為世界上最大的碳交易市場，我國需要持續創新碳排放權交易政策措施，提升市場中信息、產權、產品的流動速率，促進效率提升。首先，我國需要建立成熟穩定的制度體系，構建可預期的交易環境。碳排放權交易政策要著力推動法治化建設，在登記、結算、交易、監督等眾多環節出臺統一、規范、權威的法律法規，保證碳排放權交易的平穩正常運作。其次，我國需要著力推進大數據、區塊鏈等信息技術的應用。利用信息技術可追溯、易查找等技術特性，促進碳排放權交易的信息收集、信息公開、信息分析，實現碳排放權交易的信息化運作，降低市場交易中的信息不對稱。最后，我國碳排放權交易需要結合個人、家庭、團隊、協會等組織內部的減排需要，適時推出相應的交易途徑、交易方式、交易產品，促進社會全體參與碳交易，形成綠色發展、低碳發展的社會共識。

(三)結果：利益和價值

碳排放權交易政策兼具市場屬性與公共政策屬性。公共政策屬性決定了碳排放權交易必須以公共價值為導向，注重維護公共利益。從長期目標看，碳排放權交易旨在維護良好的生態環境，這一目標的達成需要價值導向與結果整合。換言之，結果是聯系過程與目標的中間環節。

第一，公平與效率。作為一種以構建市場為核心的政策工具，碳排放權交易自然面臨公平與效率的重要問題。公平指的是碳排放權交易在配額分配、交易方式、交易結算、事后監督等方面要對各個市場主體一視同仁，避免差異性或歧視性待遇導致減排壓力降低，無法達到政策效果。例如，歐盟曾出現碳排放配額的分配不公問題，德國、英國、意大利獲得的配額總量占整個歐盟的43%，瑞典等國家甚至得不到免費配額[36]。效率則是指衡量以碳排放配額為代表的交易產品在市場中的流通速度、集聚程度、利用效率等方面的指標。碳排放配額兼具交易產品與生產要素的二重屬性。資源富集性企業可以通過碳排放配額的購買化解減排壓力，技術富集性企業可以通過碳排放配額的出售獲得資金支持。碳排放權交易要注重促進不同類型企業之間通過高效的市場交易促成要素流動，避免碳排放配額在某一類型的企業中高度集聚，造成新的市場失衡。例如，歐盟為了避免大企業贏者通吃，導致中小企業缺乏足夠排放配額與融資渠道，影響綠色低碳技術創新，基于碳排放配額募集了二十多億歐元的融資基金，旨在補貼可再生能源技術和碳捕獲技術。我國需要在碳排放權交易的過程層面進一步降低準入門檻，保證不同類型的市場主體都能夠享有穩定可靠的交易環境。促進中小企業、“專精特新”企業進入碳交易市場，促進資源要素在不同交易主體之間的良性流動。

第二，專業和參與。我國碳交易市場起步晚、規模大、專業化程度不高，目前在碳排放核算、碳減排會計規則、計算方法學、碳捕獲、市場交易等方面急需專業人才。為適應我國低碳發展的實際要求，我國應以碳排放權交易政策的先行先試為契機，加大專業人才培養力度，加快相關科技攻關，提升我國碳排放權交易的專業化水平。與此同時，我國碳交易市場仍舊以企業為主，尚未將個人、家庭、社會組織等主體納入其中。從專業化的角度看，這保證了碳排放權交易的穩定，但在無形中排斥了民眾的參與。碳排放權交易與每個人所享受的自然環境息息相關，理應得到民眾的理解和支持。換言之，構建開放包容的交易體系，讓每個人都參與到低碳行動中來，是碳排放權交易發展的必然要求。目前我國已經在北京、深圳等開展企業合作，推出了“低碳星球”“MaaS綠色出行碳普惠公益項目”等個人減排交易平臺。未來我國碳交易市場應當與各地的普惠型交易市場相互連接，構建企業、社會、政府三方參與，更加開放、包容、公平、可持續的碳排放權交易體系。

第三，合作與競爭。共同應對氣候變化離不開世界各國在溫室氣體減排方面的協作，碳排放權交易作為一種重要的市場交易機制，在各國的減排協作中發揮著重要作用。以《京都議定書》規定的“清潔發展機制”為例，目前已經在全球107個國家建設了超過7800個項目，減少了超過150億噸的二氧化碳排放。世界各國之間區域內碳排放權交易市場的互聯互通也在發展之中。例如，歐盟排放交易系統(EU ETS)將涵蓋范圍擴張到冰島、列支敦士登和挪威。美國的加州配額交易(CCAT)與加拿大魁北克省的交易系統聯通，企業可以購買加拿大魁北克省的排放配額來遵守計劃，為企業創造了更多的減排選擇，降低了合規成本。歐盟正在醞釀推出“碳關稅”，推動向未參與減排行動的國家生產的產品征收額外稅款。美國先后宣布退出《京都議定書》和《巴黎協定》。不難看出，當前世界范圍內對于應對氣候變化的集體行動中存在博弈與沖突。我國作為溫室氣體排放大國，需要積極掌握碳定價、碳交易、碳金融的主動權，在國際合作與競爭中發揮積極作用，為氣候變化全球治理提供堅實支撐與可靠保障。我國碳排放權交易政策要充分考慮競爭與合作的價值沖突，既要強調世界范圍內的氣候治理合作，也要為發展中國家爭取合理的減排義務。未來我國碳排放權交易政策可以考慮以國內碳交易市場為主體，推動國際碳交易市場互聯互通，與“一帶一路”沿線國家、RECP國家、OPEC等達成協作，共同促進國際溫室氣體減排行動。

五、結 語

碳排放權交易作為一種重要的市場化減排工具，需要在深刻理解低碳發展的重要性和緊迫性基礎上，著力推進碳排放權交易的發展與完善。未來必須全面準確貫徹黨的二十大報告提出的“統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”[34](P50)要求，積極穩妥推進碳達峰碳中和，健全碳排放權市場交易政策體系，積極參與應對氣候變化全球治理。首先，要以碳排放權交易為藍本，構建資源環境要素市場化體系。考慮以碳排放權交易為先導，持續推動溫室氣體、用水權、用能權、綠色電力等涉及氣候變化、低碳發展的環境要素持續納入交易體系。持續推動資源環境要素的全流程市場化配置，切實發揮市場機制的決定性作用，實現資源環境要素的平衡配置，促進經濟增長與環境的動態可持續發展。其次，要以碳交易市場為支點，攜手應對全球氣候變化。未來可以考慮充分發揮超大規模市場的獨特優勢，促進與周邊國家、發展中國家、世界主要碳排放國家的市場聯通，促進資源要素在全球范圍內的充分流動與有效配置，最終助力實現減排目標與氣候正義。再次，要以碳排放權交易實踐為基礎，推動理論創新。未來可以進一步推動在政策過程、政策工具、政策擴散等方面的深入研究，形成以碳排放權交易實踐為基礎的相關概念、知識、理論創新，為形成中國自主的知識體系貢獻力量。實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，碳排放權交易是這一系統性變革中極為重要的“先手棋”。只要能及時調整和持續完善碳排放權交易相關政策，就能為早日實現“雙碳”目標作出積極貢獻。