縣域國土空間生態修復規劃設計——以新民市為例

楊楠 YANG Nan；楊靜 YANG Jing

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，沈陽 110004）

1 新時期的形勢與要求

1.1 面臨形勢

黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，把保護生態環境擺在了突出位置。生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，堅持人與自然和諧共生，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主是生態文明建設的重要方針。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神和新發展理念，堅持綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山，是實現中華民族偉大復興的重要內容。如何通過國土綜合整治與生態修復，全面提升地區生態承載力和生態系統服務功能，實現生態環境的持續改善和民生福祉的明顯提升，從而推動社會文明全面進步、增強地區綜合實力是亟待解決的問題。

1.2 相關要求

國土空間生態修復規劃是國土空間規劃的重要專項規劃[2]。近年來，從中央到地方都對國土空間生態修復工作愈加重視，并下達一系列文件對規劃編制工作提出相應要求。2020年10月，遼寧省自然資源廳下發文件要求本著統籌安排、科學編制、相互銜接的原則，全面啟動市級國土空間生態修復規劃編制工作。其中強調，市縣級規劃須對省級規劃目標任務進行細化落實，對本行政區域保護修復作出具體安排，并遵循科學修復，統籌施策等原則。

2 縣域國土空間生態修復的內涵

“國土空間生態修復”，是指遵循生態系統演替規律和內在機理，基于自然地理格局，適應氣候變化趨勢，依據國土空間規劃，對生態功能退化、生態系統受損、空間格局失衡、資源利用低效的生態、農業、城鎮國土空間，統籌和科學開展山水林田湖草一體化保護修復的活動。

以往的生態修復多為工程導向，重單一工程、輕生態系統，缺乏對于區域生態問題的識別和診斷，生態修復措施往往缺乏系統性和整體性。因此，新時期背景下的縣域國土空間生態修復應重點圍繞系統性，從生態系統的演變特征和演化趨勢出發，結合實地踏勘及生態監測，以縣域生態系統問題評估和診斷為基礎，科學劃定縣域生態修復分區，系統提出以山、水、林、田、湖、草、沙等為核心的生態要素的修復措施，真正實現縣域國土空間的保護和修復[3]。

此外，縣級國土空間生態修復規劃要落實省級和市級生態保護格局、生態修復總體規劃等相關規劃，落實全省和市級國土空間規劃確定的生態保護格局、生態修復目標任務，并且要“上承格局，下引實施”，進而保障地區農田和農業生產安全，提升縣域生態環境品質（圖1）。

圖1 縣域國土空間生態修復規劃技術路線圖（作者自繪）

3 新民市國土空間生態修復規劃實踐

東北地區不僅是我國重要的工業和農業基地，在維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全方面的戰略地位十分重要，關乎國家發展大局。新民位于沈陽經濟區西部中心位置，是沈陽所轄縣級市，距省會沈陽市60公里（圖2）?？h域面積3318平方公里，約占沈陽市全域面積的1/4。設18個鎮、6個鄉和5個街道，335個行政村，常住人口57萬人。同時，新民作為沈陽城市西北部高效生態農業產業帶，承擔保障糧食安全和重要農產品有效供給的功能，且位于“三區四帶”的北方防沙帶，是國家重點生態功能區，在阻止科爾沁沙漠蔓延侵襲，抑制遼河平原地區沙塵的形成和擴展方面發揮著十分重要的作用，對于維護沈陽中南部平原尤其是中心城區的生態安全和糧食安全具有重要戰略意義。然而，長期以來，由于特殊的地理位置和自然條件約束，該地區面臨土地沙化、水資源缺乏、農業低環境影響保障能力弱、礦山地質環境破壞等一系列問題。總體而言，該地區的生態系統極為敏感和脆弱，動植物生態安全面臨嚴峻形勢，土地沙化給該地區的生態、經濟和糧食生產帶來較大挑戰。基于此，本文選取新民為典型對象，提出“生態本底分析-制定修復目標-確定修復格局-部署重點任務”的規劃路徑，探討沙化及糧食主產區生態保護修復策略。

圖2 新民區位圖

3.1 系統摸清生態本底，識別診斷生態問題

新民地勢北高南低，以平原為主。經統計，山水林田湖草沙相關用地總面積約2700km2，其中約70%為耕地，1/2是“三調”中標注的不穩定耕地，合計約900平方公里，約占沈陽市不穩定耕地總面積的50%（圖3）。其次為林地，占國土面積比例約為8%，主要分布在柳河、遼河、繞陽河、養息牧河沿線。再次為水域，占國土面積比例約為6%，用地類型為河流水面、湖泊水面、水庫水面等?！叭{”調查結果顯示，現狀沙地、裸土地、裸巖石礫地等面積約1平方公里。

圖3 新民地區不穩定耕地分布圖

3.1.1農田高產、優質和低環境影響保障能力弱

新民是遼寧省重要的糧食主產地區，“田”是新民“山水林田湖草沙”一體化修復所關注的首要問題。本研究對新民1990-2019年土壤表層有機質情況進行了分析，結論顯示，30年間新民農田土壤表層有機質下降17%，以旱田有機質含量降低為主。新民農田的有機質、全氮全鉀在沈陽市處于最低值；全磷整體不高，低值區多為水田。原因主要為耕種和侵蝕導致肥力下降。此外，化肥農藥施用造成的污染、規模化與零散養殖場污染、農村生活污水和垃圾等農業面源污染防治形勢依然嚴峻。

3.1.2 資源型缺水嚴重，主要河流水質較差

新民屬于溫帶大陸性季風氣候，季節性降水對植物生長影響較大，降雨量以遼河為界向西北部逐漸降低。西風向與西部降水量偏少，是柳繞地區土地沙化形成的重要條件?？傮w來看水資源匱乏，屬于重度缺水地區，人均水資源量是全國的三分之一。調查顯示，柳河、繞陽河、秀水河等河流地表水資源缺乏，年內分布不均，河道生態流量小，枯水期水質較差。根據遼河干流水質情況調查結果顯示，巨流河大橋、紅廟子斷面受支流河納污影響仍然較大，主要納污途徑為農業面源。

3.1.3 西北部土地沙化帶來生態風險

根據第三次全國土地沙化調查，2019年新民沙化土地面積約為1200km2，在沈陽市所有區縣中沙化面積最大。其中，90%為潛在沙化區。沙化區主要分布在于家窩堡鎮、周坨子鎮等鄉鎮，養息牧河、柳河、繞陽河及防護林帶，新民南部的低洼地帶（圖4）。

圖4 新民沙化土地分布圖

河流水蝕作用是土地沙化的主要原因。柳河源自科爾沁沙地，上游風沙干旱，生態系統較脆弱，柳河裹挾了大量泥沙到下游，導致岸線沖刷破壞，河道泥沙淤積嚴重。柳繞地區也是新民水土流失重點防護區域（圖5、圖6）。

圖5 柳河河道沙化

圖6 沙化耕地

3.1.4 森林整體覆蓋率低、質量差，受外來入侵植物危害風險高

森林總量略有增加，但森林覆蓋率低于沈陽市平均水平。2020年森林覆蓋率12.5%，低于目前沈陽市森林覆蓋率和全國森林覆蓋率平均水平。研究分析了1990-2019年間農田防護林數量變化，結論顯示，呈現先增加后減少的趨勢。根據林齡和生長狀況分析，新民農田防護林以楊樹為主，樹種單一，生物多樣性較低，整體質量有提高。在沈陽各縣區中，新民受外來入侵植物危害風險最高，繞陽河、柳河和遼河的河岸帶為最容易受外來植物入侵的區域之一。

3.1.5 礦山地質環境破壞較為嚴重

新民共有礦山36處，其中有1處油田、34處建筑及其它非金屬礦產、1處水氣礦產。36處礦山中，生產礦山

11處，廢棄和政策關閉礦山共計25處。這些礦山所在區域中，東蛇子山一帶屬于地質災害破壞嚴重區域，總面積約為2平方公里；陶家子和東蛇子山部分區域屬于地質災害破壞一般嚴重區域，總面積約為50平方公里。

3.1.6 生態保護重要性評價

在單要素分析的基礎上，綜合考慮水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護等因子，對新民生態保護重要性進行評價。結果顯示，新民生態保護極重要區面積為

400平方公里，占縣域面積的12%，主要分布在遼河干流、蒲河沿線及柳繞地區（圖7），可作為新民市生態修復重點地區。

圖7 新民生態保護重要性分布圖

3.2 科學制定規劃目標，生態修復有的放矢

規劃提出，通過開展生態修復，加快形成新民生態安全戰略格局，提升生態系統質量和服務功能，完善生態制度建設機制，打造平原農業與城市化地區生態保護修復樣板，為筑牢沈陽市乃至遼西北地區生態安全屏障做出貢獻。

到2025年，重點生態功能區主要生態問題得到緩解，草地退化、礦山損毀等問題得到有效遏制，重要山地、草地、河流和礦山得到保護，生態保護紅線占國土面積比例不少于8.4%；自然保護地占國土面積比例不少于6.2%；森林覆蓋率達到12%；新增水土流失治理面積130km2；完成礦山地質環境恢復治理面積1500畝；營造人工濕地206hm2；主要河湖濕地水質達到IV類水以上水平。初步形成與國土空間規劃協調一致的國土空間用途管制與生態修復格局。

到2035年，生態問題得到全面緩解，生態保護紅線占國土面積比例不少于8.4%；自然保護地占國土面積比例不少于6.2%；森林覆蓋率達到14%；累計水土流失綜合治理面積達到300km2；累計完成礦山地質環境治理500畝；營造人工濕地400hm2；主要河湖濕地水質達到IV類水以上水平。以重點生態功能區為支撐、以流域和重點功能區為構成的生態保護網絡全面建成，濕地退化、土地沙化、水土流失等生態問題得到有效遏制，全面提高生態環境質量，形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間保護修復制度。

3.3 確定生態修復格局，分區開展生態修復

依據沈陽市級生態修復規劃和縣級國土空間規劃等上位規劃，新民市生態安全職能需重點落實西部三北防護林生態屏障、遼河生態屏障、遼河以北柳繞地區沙荒生態修復與治理。新民在全市生態修復格局中處于西北部生態屏障修復區、遼河北岸沙化土地修復區及遼蒲走廊農田保護修復區，是沈陽市糧食生產安全、生態安全的第一道防線，修復重點為防沙治沙、土地生態化治理及流域治理。依據生態本底識別和生態保護重要性評價結果，規劃提出在“山水林田湖草沙”生命共同體理念下，以遼河國家公園建設為主體，統籌推進河湖濕地、森林草地、農田、城市、沙地五大生態體系建設，構建“一屏、兩帶、三區”的縣域生態修復格局，實現山水林田湖草沙系統保護、綜合治理、全面修復（圖8）。

圖8 新民國土空間生態修復格局圖

堅持“以水四定”理念，以“小流域”為基本單元，將縣域劃分為8個生態修復區域并突出修復重點，分別是養息牧河流域沙化土地修復區、拉馬河及周邊農田保護修復區、柳繞上游沙化土地修復區、柳繞下游農田保護修復區、秀水河中游沙化土地修復區、蒲河下游農田保護修復區、蒲河中游農田修復區和西北部生態屏障區（圖9）。

圖9 新民國土空間生態修復分區圖

3.4 系統修復生態要素，分類實施重點任務

依據上位規劃及新民特點，縣域“山水林田湖草沙”等各要素進行系統修復須重點包含幾個方面：一是加強礦山地質環境修復治理，重點對廢棄閉坑礦山進行地質環境治理，主要開展廢棄礦山、閉坑礦山及破損山體的地質環境治理與生態修復等重點項目；二是開展流域生態修復治理，重點對柳河、養息牧河、秀水河等河道及濕地建設，開展柳河河道及兩岸生態治理、秀水河水生態恢復、蒲河新民段生態建設等重點工程；三是加強三北防護林建設，建立西北部地區防沙治沙屏障，并針對柳繞地區沙荒土地等不穩定耕地實施綜合治理，開展柳繞沙化土地修復、高標準農田及黑土地保護等工程。

4 思考與總結

新民市地理位置特殊，既承擔保障糧食安全和重要農產品有效供給的功能，又處于國家重點生態功能區，在抑制遼河平原地區沙塵的形成和擴展方面發揮著十分重要的作用，面臨生態建設和農業發展的雙重壓力。然而，生態保護與農業生產之間并不是對立的，對該地區因地施策，開展符合地區特點的生態修復活動，改善地區土壤沙化、水資源條件劣勢、農田林網不足等一系列問題，提高地區生態環境品質和自然資源條件，將會對農田質量和農業生產起到促進作用。

新民農林矛盾較為突出，柳繞地區風沙頻繁，有沙化特點的不穩定耕地土壤質量低，糧食產量不高，但沙化耕地大部分都被劃為永久基本農田。從生態修復的角度，應采取休耕、輪作、土壤改良等措施對其進行保育；然而從糧食安全角度，永久基本農田這條紅線也絕不能觸碰。然而現今國土空間規劃“三區三線”相關政策仍不明確，生態修復一旦涉及土地利用結構調整，往往缺乏頂層政策和上位規劃支持。同時，縣域又是落實生態修復工作的主戰場，大多生態修復項目往往由于缺乏資金來源而難以落地。因此，未來爭取國家、省、市對縣域生態保護和修復方面給予政策、項目、資金支持是很必要的，更重要的是需要進一步探索如何通過生態補償機制的建立并鼓勵社會化資本參與生態修復，才能最終促進生態修復工程項目的有效落實。