基層協(xié)商民主的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)困境

【摘要】基層協(xié)商民主作為新生事物，是將協(xié)商民主落實(shí)到基層的新形式，也是將協(xié)商機(jī)制嵌入基層民主的一大創(chuàng)新。在實(shí)踐中其表現(xiàn)出協(xié)商主體的多元性、平等性和協(xié)商內(nèi)容的廣泛性、人民性等特點(diǎn)，彰顯了有利于決策的合法性、科學(xué)性。有利于化解基層矛盾沖突，有利于擴(kuò)大群眾政治參與渠道，培養(yǎng)公民責(zé)任感，具有推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的當(dāng)代價(jià)值。然而，基層協(xié)商民主也面臨著一些現(xiàn)實(shí)性的迫切需要進(jìn)行解決的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在參與主體層面、制度層面和具體運(yùn)行等層面。

【關(guān)鍵詞】基層|協(xié)商民主|公共利益|政治參與

基層，是具有中國(guó)特色、相對(duì)寬泛的概念。從字面意義上來(lái)說(shuō)，基層即具有基礎(chǔ)性、基本性的一個(gè)層面。從中國(guó)政府出臺(tái)的官方文件來(lái)看，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》對(duì)基層協(xié)商的主體進(jìn)行了詳細(xì)闡釋，特別是2021年國(guó)務(wù)院發(fā)表的《中國(guó)的民主》白皮書明確指出：基層協(xié)商是基層的黨組織、政府、群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等圍繞基層社會(huì)的發(fā)展以及事關(guān)群眾切身利益的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商[1]。

協(xié)商民主在十八大首次正式提出以來(lái)，在理論層面與實(shí)踐層面都不斷得到了豐富和發(fā)展，形成了各協(xié)商主體基于平等的前提下，運(yùn)用手中人民當(dāng)家作主的權(quán)利，通過(guò)溝通、對(duì)話、交流等協(xié)商手段，以消除分歧隔閡、化解利益矛盾，達(dá)成最大共識(shí)、落實(shí)決策的協(xié)商模式。因此，基層協(xié)商民主則是在基層范圍內(nèi)，即處于縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等范圍，在國(guó)家基本層面展開(kāi)的為實(shí)現(xiàn)人民民主在平等、參與的前提下進(jìn)行廣泛協(xié)商，消除矛盾沖突、凝聚共識(shí)的民主新形式。它不僅是將協(xié)商民主落實(shí)到基層的新形式，也是將協(xié)商機(jī)制嵌入基層民主的一大創(chuàng)新。

一、基層協(xié)商民主的特征

第一，協(xié)商主體的多元性與平等性。在我國(guó)，基層協(xié)商民主參與主體呈現(xiàn)多元性的特點(diǎn)，除了作為基層領(lǐng)導(dǎo)核心、協(xié)商組織者的黨政機(jī)關(guān)干部外，還有作為主要參與者的基層群眾，此外還包括一些基層性自治組織等。這些參與主體都是在基層協(xié)商中不可或缺的一部分，缺少任何主體，會(huì)導(dǎo)致最終達(dá)成共識(shí)的形式化，從而影響到政策的真正落實(shí)和群眾對(duì)今后參與的積極性以及對(duì)干部的信任。基層協(xié)商民主注重主體間的平等性。各參與主體之間如果不能夠平等地進(jìn)行協(xié)商，那么共識(shí)就不會(huì)達(dá)成，國(guó)家公共利益與個(gè)人利益不會(huì)得到平衡，群眾利益要求也就無(wú)法滿足，甚至還會(huì)出現(xiàn)干群矛盾激化、發(fā)生沖突的情況。鑒于此，協(xié)商只有基于平等的原則、各主體共同參與才能夠順利進(jìn)行，進(jìn)而通過(guò)對(duì)話、交流、溝通等方式達(dá)成共識(shí)，以促進(jìn)決策的貫徹落實(shí)。

第二，協(xié)商內(nèi)容的廣泛性與人民性。在基層，各參與主體針對(duì)如何平衡協(xié)調(diào)基層的公共利益與個(gè)人利益，特別是群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和其他層面所面臨的問(wèn)題是展開(kāi)協(xié)商的重點(diǎn)，因此，凡是涉及基層公共利益特別是群眾個(gè)人利益的，都應(yīng)當(dāng)作為協(xié)商的內(nèi)容，在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行協(xié)商。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”。要想真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，在基層協(xié)商民主方面，就要按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商”[2]。只有真正做到為了人民著想，協(xié)商民主才能在基層扎下根去，以更好地形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層協(xié)商新格局。

二、基層協(xié)商民主的價(jià)值意義

第一，有利于決策的合法性、科學(xué)性。基層協(xié)商民主堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過(guò)程。由于決策本身具有公共性質(zhì)，并且基層大多數(shù)的決策部署與相關(guān)工作都或多或少觸及到人民群眾的利益，因此在進(jìn)行協(xié)商過(guò)程中，政府部門需要廣泛吸納來(lái)自基層各界的意見(jiàn)建議，參與主體之間要通過(guò)充分地討論、溝通、交流，以促使各種不同的利益、立場(chǎng)和價(jià)值得到滿足，并達(dá)成最大的共識(shí)，決策才能夠獲得合法性。

第二，有利于化解基層矛盾沖突。通過(guò)基層協(xié)商民主所提供的平等對(duì)話與溝通交流的平臺(tái)，在各主體進(jìn)行理性表達(dá)各自意見(jiàn)建議的前提下，找出最大公約數(shù)，進(jìn)而確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益又統(tǒng)籌兼顧各主體利益，以此來(lái)促進(jìn)矛盾糾紛的化解、社會(huì)的和諧穩(wěn)定與良性發(fā)展。

第三，有利于擴(kuò)大群眾政治參與的渠道，培養(yǎng)公民責(zé)任感。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，利益群體的不斷增多、群眾利益訴求的不斷增加，與公共精神相比，群眾在實(shí)現(xiàn)自身利益的驅(qū)動(dòng)下有著更大的參與協(xié)商動(dòng)力，使得基層群眾為了維護(hù)切身利益，急切需要一種有效且規(guī)范、對(duì)話且不對(duì)抗的渠道來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)。將協(xié)商民主嵌入到基層之中，恰恰提供了這樣一種群眾所需的渠道，促使各主體的參與并激發(fā)參與動(dòng)力，將“有事能商量、有事好商量、有事多商量”的人民民主真諦落實(shí)到國(guó)家的基礎(chǔ)層面。

第四，有利于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是為了滿足人民對(duì)美好生活的需要。民主不民主，就看老百姓苦不苦。在實(shí)踐過(guò)程中，以浙江省溫嶺市所召開(kāi)的民主懇談會(huì)作為基層協(xié)商民主的路徑為開(kāi)端，各地區(qū)逐漸摸索并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索出“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會(huì)”等新路子，凸出了將協(xié)商民主落實(shí)到基層的價(jià)值，從而使得通過(guò)協(xié)商所匯集的人民群眾力量來(lái)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

三、基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境

（一）參與主體層面

第一，主體認(rèn)知存在偏差。為落實(shí)上級(jí)部門的工作安排，某些基層黨政機(jī)關(guān)所發(fā)布的各類文件、進(jìn)行的各種講話、召開(kāi)的各種會(huì)議都需要體現(xiàn)出對(duì)協(xié)商民主的“重視”，但這種重視主要是流于形式，如成立“專門領(lǐng)導(dǎo)小組”“試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”等機(jī)構(gòu)。究其原因是由于有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期受官本位思想、政績(jī)思維的影響[3]，“不必聽(tīng)取民意”“咱們替群眾決定”“這增加不了我的政績(jī)”等忽視群眾主體作用的話語(yǔ)屢見(jiàn)不鮮，甚至在進(jìn)行協(xié)商前不聽(tīng)取民意、不和群眾溝通，就獨(dú)斷獨(dú)行召集大家開(kāi)會(huì)，特別是在具體協(xié)商決策過(guò)程中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部放不下領(lǐng)導(dǎo)姿態(tài)，認(rèn)為官比民大，無(wú)法為協(xié)商民眾提供一個(gè)真實(shí)、平等、民主的溝通平臺(tái)。

第二，各主體能力有待增強(qiáng)。基層協(xié)商民主一方面要求發(fā)揮群眾的最大優(yōu)勢(shì)，另一方面也需要有基層領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)，因此，基層協(xié)商民主的發(fā)展需要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的指導(dǎo)能力和組織能力，尤其是提高解決協(xié)商過(guò)程中出現(xiàn)矛盾糾紛的協(xié)調(diào)能力。同時(shí)，由于協(xié)商民主是在各參與主體基于理性平等且廣泛參與的前提下展開(kāi)討論協(xié)商并達(dá)成共識(shí)的政治實(shí)踐，要求群眾在討論的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具備理性能力，理性看待公共利益和個(gè)人利益的矛盾，公正、客觀地做出有利于公共利益的決策。

（二）制度層面

第一，制度建設(shè)不完備。規(guī)范化、制度化、程序化是發(fā)展基層協(xié)商民主的必然要求，基層協(xié)商民主作為新生事物，許多地方主要還是對(duì)中央相關(guān)文件的下發(fā)與宣傳，特別是目前正處于發(fā)展階段，尚未形成十分完備的制度體系，只是對(duì)于基層協(xié)商民主的原則、目標(biāo)作了大致規(guī)定，對(duì)于協(xié)商的主體定位、具體實(shí)施內(nèi)容、責(zé)任歸屬、結(jié)果公布、反饋機(jī)制等諸多實(shí)踐過(guò)程中的細(xì)節(jié)沒(méi)有過(guò)多地規(guī)定。

第二，制度的執(zhí)行力不足，缺乏有效的監(jiān)督。在協(xié)商民主未正式提出之前，議而不決是基層出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，伴隨著協(xié)商民主的逐漸興起，實(shí)現(xiàn)了由“議而不決”到“議而有決”的轉(zhuǎn)變，但“決而不行”是當(dāng)前基層部分協(xié)商領(lǐng)域極易出現(xiàn)的制度執(zhí)行力不足的問(wèn)題，制度的執(zhí)行關(guān)鍵在于人，只有通過(guò)協(xié)商主體的積極推動(dòng)，才能發(fā)揮協(xié)商民主的最大效果。就基層協(xié)商民主的建設(shè)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前出臺(tái)的所有文件對(duì)于協(xié)商全過(guò)程的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等規(guī)定過(guò)于泛化，僅僅起到方向性的作用，特別是針對(duì)一些群眾惡意破壞協(xié)商過(guò)程、違背協(xié)商原則等行為的懲罰措施尚不健全，使得協(xié)商主體逐漸喪失積極性，將協(xié)商過(guò)程看成一場(chǎng)“熱鬧戲”。

（三）運(yùn)行層面

第一，參與渠道過(guò)于單一。隨著“民生議事堂”“板凳民主”“街坊議事會(huì)”等新路子的出現(xiàn)，基層協(xié)商民主形式取得了一定的成就，但要清楚地認(rèn)識(shí)到目前尚不完善，某些基層政府為了應(yīng)付了事，僅僅在黨委政府的組織下進(jìn)行協(xié)商，使得參與渠道過(guò)于狹隘，不利于發(fā)揮基層群眾的主動(dòng)性、積極性，此外，為了應(yīng)付上級(jí)的視察工作，召集一些“覺(jué)悟高”的民眾進(jìn)行協(xié)商，導(dǎo)致協(xié)商形式化，協(xié)商主體不夠充分，協(xié)商結(jié)果也不能落實(shí)，最終導(dǎo)致協(xié)商的有效性和真實(shí)性大大降低。

第二，協(xié)商形式有待更新。時(shí)代在進(jìn)步，社會(huì)在發(fā)展。中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)基層協(xié)商民主提出了一些新要求，以更好地服務(wù)基層群眾，特別是數(shù)字化、信息化時(shí)代的到來(lái)，對(duì)基層協(xié)商民主的形式提出了新要求，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行一定程度上的改進(jìn)，不能只局限于采用線下進(jìn)行的方式，鑒于一些基層群眾常年外出務(wù)工，如果有協(xié)商事宜，不能夠盡快趕到，這就造成了缺席協(xié)商，未能讓廣大群眾參與到協(xié)商環(huán)節(jié)，因此，只有讓協(xié)商形式能夠適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展，做到讓民眾人人能參與、人人會(huì)參與，基層協(xié)商民主才能夠更好地落實(shí)、發(fā)展下去。中國(guó)軍轉(zhuǎn)民

參考文獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的民主[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-12-05（005）.

[2] 習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-22（002）.

[3] 陳家剛.基層協(xié)商民主的實(shí)踐路徑與前景[J].河南社會(huì)科學(xué)，2017（8）：2-8.

（作者簡(jiǎn)介：梁桂杉，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，從事政治理論與中國(guó)政治發(fā)展研究）