農村地區工業污染治理的對策探討
——以山西省長治市為例

楊文歆 葉 萌

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，決不以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長。”改革開放以來，我國農村地區工業企業迅猛發展，成為國民經濟增長的主要源泉之一。農村工業的發展可以為農村提供更多的就業機會，完善農村基礎設施，加快新農村建設。隨著農村地區工業企業的發展壯大，一些地方環境保護出現的問題不容忽視。山西省作為資源能源型大省，農村生態環境保護面臨著嚴峻考驗。本文以山西省長治市為例，對農村地區工業污染治理存在問題產生的原因進行分析，提出解決問題的對策。

一、長治市農村地區工業污染現狀

伴隨著我國工業化進程的加快，鄉鎮企業如雨后春筍般紛紛建立起來。鄉鎮企業的迅猛發展，成為我國農村經濟發展的重要組成部分，鄉鎮工業對經濟發展以及加速工業化進程有著重要貢獻。但同時也要看到，大量的工業污染轉向農村地區，危害農村居民的身體健康，影響農作物和牲畜的正常生長與生存，破壞了一些區域農村經濟的可持續發展。

長治是山西省第二大城市，經濟總量和增速均居于省內第二，在全省經濟發展中占據重要地位。在生態環境治理方面，在各級黨委、政府的重視下，生產環境得到了全面改善，農村基礎設施建設取得了新進展，特別是造林綠化工作成效顯著提高，農業綜合執法能力加強，工業企業超低排放改造方面取得了一定成效。但在治理過程中仍然存在環保法律法規欠缺、職能部門生態職責履行不力、農民生態維權意識淡薄、重污染行業比重較大等問題。在處于傳統農業向現代農業加快轉變的關鍵時期，長治市的農村環境整治工作任重而道遠。

(一)環保法律法規不完善

隨著經濟社會的發展，環境問題逐漸顯現，為保證可持續發展，使經濟與環境協調發展，保護環境就成為發展經濟的同時必須解決的問題。面對當前農村地區存在的工業污染問題，法律手段的重要性不容忽視，法律的保障在平衡農村發展與農業生態環境保護方面發揮著重要作用。1979年我國在《中華人民共和國刑法》增加了關于生態環境保護的條款，涉及對向土地、水體、大氣排放污染物，非法開采礦產、森林資源和環境主管人員瀆職的處罰，開啟了我國環境保護的法制化道路。2018年是我國環境保護的重要之年，相關的環境保護立法數量明顯增加，涉及的立法內容逐漸細化。通過調研以及查閱各種資料文獻發現，關于農村環保的法律法規起步晚、不系統、針對性不足。地方上農村環境保護相關條例、規定多停留在理論層面，內容長期不變，規章制度的實際可操作性不強。企業污染物排放標準沒有根據企業的性質和規模進行具體量定，企業超污染懲罰措施力度不足，違法的成本與收益不成比例。

(二)職能部門職責履行不力

為追求更高利潤，一些行業、企業選擇從經濟發達地區轉向欠發達地區，從城市向農村地區轉移是主要趨勢。為了促進地方經濟的發展，地方政府大力進行招商引資，吸引工業企業進駐本地發展，雖增加了公共收入，促進了勞動就業，但對農村地區工業企業造成的環境污染、生態破壞和資源損失等問題的復雜性和特殊性重視不足，一些地方職能部門職責履行不力。近年來，為了嚴格控制工業污染的來源和逐步轉移到農村地區的發展趨勢，山西省連續開展了整治違法排污企業保障群眾健康的環保專項行動。各地通過產業結構調整和“關、停、并、轉”等措施，淘汰能源密集型、污染密集型企業，大力發展循環經濟，使得工業園區經濟得到顯著發展。但一些地區的基層政府對農村環境問題不夠重視，農村地區工業企業所產生的環境問題沒有解決。究其原因，在于政府部門環保監管的力度不夠、時間滯后，還有人力和資源的限制，農村環境污染一直未能從源頭上得到有效防治，給當地居民帶來嚴重影響。在調研中，不論是企業員工或是村民都認為，相當一部分農村環境問題的產生在于政府部門監管力度存在不足。在對P縣村民訪談中得知，住所附近的S鋼鐵廠經常會在夜間排放廢氣，巨大的機器運行聲徹夜不止，曾經有村民選擇向政府有關部門反映實際情況但效果并不明顯。

(三)農民生態維權意識淡薄

首先是農民經濟收入較低，把更多精力放在收入提高和經濟發展水平上，認為工業企業可以促進當地經濟的發展，對環境污染的認識并不深刻，不會主動了解工業企業的污染物處理方式和排放路徑等排污信息，對自身環境信息知情權缺乏必要的重視，缺乏主動參與環保活動的意識和經驗。

其次是當村民意識到環境在不斷惡化并影響到自身的正常生活時，多數人不知道如何維護自己的權益。面對村莊附近工廠所排放的廢水、廢氣影響到村民正常生活時，因法律知識不足，維權方式單一，有的沒有得到實質性的效果。村民缺乏自我組織能力，村莊作為每個村民公共生活的環境，街道的環境應該由每個村民共同維護，但是多數居民都是“人人各掃門前雪”的心態。一些地區的村民委員會對區域內工業企業的環境污染視而不見，溝通機制不健全，信息公示不透明、不及時。

(四)重污染行業比重大

隨著改革開放的進程不斷推進，城市加大對密集污染型企業的限制，部分重污染企業逐漸從城市轉移到對污染防治要求較低的區域特別是農村。就長治市而言，受制于資源稟賦和經濟環境，農村工業生產主要包括兩類：一類是依據當地資源優勢條件而形成的洗煤廠、焦化廠等煤炭企業，另一類是從城市轉移到農村的耗能高、污染重的企業，這些企業造成的污染主要是點源污染。

二、農村地區工業污染治理存在的問題

有的存在污染的重工業企業為了節約生產成本，在農村建設廠房，對當地生態環境造成了污染，村民向村民委員會、企業反映無果轉而向基層政府投訴，職能部門相互推諉，村民逐漸失望不再積極行使自身的權利，從這樣的現實情況中我們可以分析出農村地區工業污染的影響因素主要有：

(一)法律落實不到位

法治是防范和治理農村環境污染的重要保障，也是構建美麗農村的客觀要求。在實地調研過程中發現農村環境保護方面存在著法律不完善的問題，農村環境保護立法較為薄弱，填補這些空缺的是習慣和道德的約束，這就造成了農村環境存在污染卻沒有得到有效改善，有的甚至進一步惡化。除此以外，法律的普及化程度低也是導致農村環境污染惡化的原因之一。部分政府部門工作人員、企業管理人員和員工以及村民對于法律法規的認識不充分，沒有按照法律法規落實對企業的環保要求，缺乏有效的監督和有力的處罰。

(二)政府監管力度不足

首先，政府行政職能不足，有的鄉鎮政府缺乏常抓環境問題的自覺性，存在“越位”“錯位”“缺位”等現象。這一方面造成了鄉鎮政府在治理環境污染和開展環保執法的過程中因自身問題而造成的行動滯后性；另一方面也導致其在監管工業污染方面存在盲區，一些鄉鎮的環保工作一直處于被動應付的狀態。其次，片面追求經濟發展的理念導致環保工作運行不暢，有的基層政府在政策執行中與公共利益發生偏離，農村環境污染治理項目難以落地。最后，政府監管力度不足。地方政府經濟收入的主要來源是企業的納稅，在引進企業的過程中有的地方政府會降低對企業污染防治的要求。為降低成本，有的企業存在沒有安裝污染治理設備或不運行污染治理設施的問題，從而造成環境的污染和破壞。

(三)農村企業轉型困難

農村企業大多屬于傳統低效高耗能高污染的企業。資源型地區的轉型發展需要依靠工業內部的結構調整，而工業的轉型是一個漫長的進程，每個地區都是“摸著石頭過河”。匱乏的經驗、高昂的技術轉換成本、較少的專業技術人員都是制約資源密集型企業轉型的因素。在對農村企業的實地調研中發現，村民和企業員工都認為企業污染的治理最需要的是改進生產工藝及技術。由于農村工業污染的主體缺乏責任感，導致不能正確處理好經濟效益與環境效益的關系。

三、促進農村地區工業污染治理的對策

(一)健全農村污染治理法規

農村地區工業污染的防治涉及環保法律的制定、執行以及監督等多方面的問題，為了使農村環境和農民權益更好地受到來自法律方面的保護，在農村工業環保法律標準的制定上，應積極樹立依法治污的理念，對于農村工業環保法律標準進行細化完善，統籌城鄉環境發展，統籌城鄉環境法制發展。創新立法觀念，轉變從前“先污染，后治理”、完全以犧牲環境為代價來獲取經濟發展的傳統思想，落實綠色發展理念，實行生態環境優先，重視生態環境保護。

應堅持解放思想、實事求是，在農村工業污染的相關立法方面注重利益衡量，注重公平發展。法律標準的制定是重新分配法律利益的過程，應充分考慮農村和欠發達地區的環境利益。在農村工業環保法律標準的制定過程中，應注重農民的參與，充分發揮民主監督、民主決策，真正做到聽取民聲、民意。加強農村工業污染防治立法，細化環保方面的法律標準，增加有關鄉鎮企業和農村工業“三廢”污染防治、農村環境監察和監督的規定，以彌補農村環境監察的立法漏洞，同時要明確規定地方政府在農村環境保護方面的責任；規定農民參與農村環境保護的程序，保障農民對農村工業污染治理監督權的實現；對工業污染轉移進行規定，遏制城市污染向農村轉移；針對污染損害賠償的司法救濟應有力有效。

(二)提高政府管理水平和工作效率

首先，提高政府責任監督意識。我國政府的宗旨和原則是為人民服務，應當樹立正確的政績觀，積極引入并建立有效的環保激勵機制，通過切實落實“以獎代補”和“以獎促治”等方法，從而推動農村環境污染治理工作。通過建立權責對等制度，確保環境工作能問責、可持續，并且在財政方面要保證對環保工作的持續支持，建立專項環境保護基金制度，確保政府對環境保護項目的承諾長期穩定，給予工業企業環保專項撥款，予以財政支持，提升污染處理能力。

其次，加強區域總體合理規劃。科學、合理區域的規劃布局，有利于降低企業的投資成本，提高土地資源利用率，促進企業形成有利于自身建設發展的集聚效應和規模效益。要充分發揮市場機制作用和政府的宏觀調控功能，引導企業的經濟行為和發展方向。工業園區由國家和地方共同管理，為園區內工業企業提供良好的發展環境和市場條件，有利于對農村地區較為分散的工業企業實現宏觀管理和統一規劃，避免因管理的盲目性和滯后性而導致環境污染問題的產生。

(三)變革農村企業發展方式

首先，調整和優化企業的產業結構，這是農村地區工業污染治理的一條必由之路。轉變農村地區工業企業的發展模式，要加快制度創新和技術進步，提高企業的勞動生產率和資源利用效率。工業企業應積極推廣清潔生產技術流程，以及循環利用、重復利用、綜合利用技術，大規模發展生態產業。加速傳統行業技術改造，引導企業向技術密集型產業發展，大力發展高新技術，推動實現農村地區工業企業和產業的優化升級。

其次，完善鄉村信用體系的建設。鼓勵企業通過鄉村信用渠道，籌集發展所需的資金，積極引進降低工業企業污染的技術，創新綠色生態的新型產品，實現產品的升級換代。

最后，優化農村企業結構，著重發展文化旅游、生態農業產業。以旅游業為例，通過開發富有本地特色的旅游產品、加強配套的基礎設施服務、豐富旅游產品內涵、加大宣傳力度等手段打造屬于本地的旅游產業。

(四)提高農民環保意識

農村地區工業污染治理應在多元主體的共同作用下進行，發揮社群主體的積極作用。農民應認識到自己的主體作用，提高環保意識，以創建環保模范新農村為契機，開展多層次、全方位、多形式的環保宣傳工作，開展環保知識下鄉交流活動，在農民中普及環保知識，并結合文藝宣傳、科技扶農等具體文化表現內容，以廣大農民群眾喜聞樂見的形式，使農民群體真正參與到實際的環保工作中。

村民委員會要積極引導廣大村民參與環保工作，督促企業方面做到環境信息公開化，保障村民的知情權和參與權。首先，利用公眾輿論對污染制造企業和環境管理部門進行監督，使得環保治理工作為行之有效。其次，改善企業和村民的關系，保障和提高公眾參與環境監督管理的積極性，督促企業改善其自身環境行為。最后，加強對外交流，吸引民間環保組織對本地區農村環境工作的關注。