“雙循環”背景下我國糧食安全韌性及風險管控戰略研究

青平，鄧秀新，閔師，李劍，李曉云，王玉澤，陳通，王正聰，吳偉榮，趙龍強

（1. 華中農業大學經濟管理學院，武漢 430070；2. 中國工程院，北京 100088）

一、前言

保障國家糧食安全，將飯碗牢牢端在中國人自己的手上，是“雙循環”新發展格局的基石。新中國成立70 余年來，我國糧食安全戰略歷經多次調整，已形成“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略觀[1]。然而，國際經濟和政治局勢動蕩、貿易保護主義日益抬頭等多重因素對全球糧食產業鏈造成了巨大沖擊，糧食生產和貿易的均衡格局面臨著持續積聚的破壞風險，國內和國際糧食市場都處在“大變局”中。面對全球糧食市場“大變局”，要保障我國糧食安全必須根據歷史經驗、現狀變化對糧食安全戰略進行持續調整與優化。從國內來看，要強化糧食生產和供給，需建立以增強國內糧食供給能力為主要內容的“內循環”機制；從國際層面看，需通過加強同世界各國的合作，建立“外循環”機制來強化對外合作。這種“以內為主、以外為輔”的“雙循環”新發展格局，有助于實現我國糧食安全的穩定[2]。

“雙循環”新發展格局為重構我國糧食安全體系提供了重要支撐，但確保我國糧食安全總體保障水平仍面臨著各種風險與挑戰。當前及今后一段時期，國內國際不可逆、不穩定、不確定的新形勢[3]對持續保障糧食和重要農產品穩定與安全供給提出了更高要求。從國內實際來看，資源環境約束趨緊、關鍵科技發展滯后、糧食需求剛性增長、糧食損耗浪費嚴重、糧食貿易集中度高等問題并存[2,4～7]；從國際環境來看，全球極端天氣頻發、地緣政治沖突影響外溢、糧食生產成本不斷抬高等因素致使全球農產品貿易形勢更加嚴峻[8,9]。盡管我國糧食產量穩步增長、谷物供應基本自給、糧食儲備能力顯著增強、居民健康營養狀況明顯改善、貧困人口吃飯問題得到有效解決，但從長遠來看保障國家糧食安全的任務仍非常艱巨。

增強糧食安全韌性是促進糧食安全體系融入“雙循環”新發展格局、應對并化解各種風險挑戰的關鍵路徑。研究者較早地將韌性思維引入糧食安全系統，構建了糧食體系韌性的概念框架，認為糧食體系韌性是糧食系統承受沖擊（自然、政治、經濟所造成的內部或外部，周期性或結構性，突發或漸進等）的一種能力[10]。這種能力可以分解為抵抗能力和適應能力兩個層面，涉及從個體到國家（地區）糧食系統再到全球價值鏈網絡的多個尺度[11]。從個體、家庭等微觀層次來看，增強糧食安全韌性實際上是調節和提高家庭與個人食物獲取能力的體現，有助于解決消費者偏好和食物營養問題[12]。從國家、全球等宏觀層次來看，增強糧食安全韌性，旨在穩生產、保供給、防風險，是健全糧食供應鏈、價值鏈，助推農食系統朝著可持續方向轉型，提高突發事件應對能力的重要舉措[13,14]。盡管已有文獻重點關注了增強糧食安全韌性的積極作用，但鮮有研究探討“雙循環”新發展格局下糧食安全韌性的內涵和影響因素。

在“雙循環”新發展格局下，保障國家糧食安全還亟待提高風險管控能力。提高糧食安全風險管控能力是筑牢糧食安全“雙循環”新發展格局、保障糧食安全可持續的應有之義。除了通過相應的干預措施來識別和應對糧食安全系統中的個別風險性問題，更應該采用一攬子具有系統性、協同性、創新性的集成措施，助力糧食安全風險管控能力空間的可持續增長[15]。例如，在水土資源空間錯位的糧食生產現實境況下，健全跨區域、跨部門的協同治理機制是杜絕風險傳導的重要途徑[16]。研究者關注了糧食安全的系統性風險，提出糧食系統多樣化有助于系統轉型的觀點[17]，這與相關研究思想[15]不謀而合，都強調了系統治理和協同推進對增強糧食安全風險管控能力的重要性。此外，還有研究者使用馬爾可夫法、馬爾可夫鏈和二級模糊綜合評價法，探索構建有利于科學評估和精確預警糧食安全風險的指標體系[18～20]。已有研究為如何增強糧食安全風險管控能力提供了重要的理論支撐，但在“雙循環”新發展格局下優化風險管控路徑設計，還需進一步厘清糧食安全的風險及其主要影響因素。

本文旨在探究“雙循環”背景下增強我國糧食安全韌性及風險管控能力。首先，明確界定糧食安全韌性與風險管控的科學內涵；其次，系統梳理我國糧食安全韌性與風險管控的現狀及特點；然后，厘清“雙循環”背景下影響我國糧食安全韌性及風險管控能力的關鍵因素；最后，提出“雙循環”背景下增強我國糧食安全韌性及風險管控能力的主要路徑與政策建議。本文首次對“雙循環”背景下糧食安全韌性及風險管控概念內涵進行闡述，豐富并發展我國糧食安全理論體系，以期為創新我國糧食安全話語體系、完善我國糧食安全政策體系提供理論基礎；識別“雙循環”背景下影響我國糧食安全韌性及風險管控能力的關鍵因素，提出主要突破路徑和具體政策建議，以期為增強我國糧食安全韌性及風險管控能力并使其與“雙循環”新發展格局有效融合，提升糧食安全綜合保障能力提供價值參考和決策依據。

二、我國糧食安全韌性及風險管控能力的現狀與特點

（一）糧食安全韌性及風險管控的科學內涵

明晰“雙循環”背景下的糧食安全韌性及風險管控的科學內涵，對于把握新時期糧食安全戰略具有重要作用。糧食安全風險指影響糧食安全的各種不確定性、不穩定性因素。隨著社會經濟發展水平的不斷提高，學術界對糧食安全風險的認識不斷拓展，從狹義的數量安全風險范疇[21]，再到質量安全[21,22]、結構安全[23]、營養安全[13]、國際貿易[9]及生物品種[24]等多維風險的認識，這意味著社會對于糧食安全保障水平要求與化解風險難度都在增強。當前，無論是糧食國際貿易格局，還是國內糧食供求態勢及資源環境等都發生了深刻的變化，我國糧食安全面臨更多不確定性壓力與風險。“雙循環”背景下，國內與國際糧食市場的聯系將會更加緊密，堅持高水平對外開放是必然選擇。因此，“雙循環”背景下的糧食安全風險指在充分利用兩個市場、兩種資源的前提條件下，影響糧食安全的各種不確定、不穩定因素。

糧食安全韌性指糧食體系在遇到外部沖擊或風險的影響下能夠維持正常供應的能力。在“雙循環”新發展格局下，增強糧食安全韌性，需要立足國內市場并充分利用國際資源，達到更高水平、更高質量的供需平衡。值得注意的是，這種平衡不是絕對的和靜止的，而是隨著兩個市場、兩種資源不斷融合而動態變化的，即增強糧食安全韌性的關鍵在于暢通國內糧食經濟大循環。因此，“雙循環”背景下的糧食安全韌性指糧食體系在遇到外部沖擊或風險的情況下，立足國內并借助兩個市場、兩種資源來維持正常糧食供應的能力，包括抵抗能力、適應能力、變革能力[25]。

（二）我國糧食安全風險管控的現狀與特點

1. 數量風險

我國糧食安全在數量方面面臨著嚴峻的風險。首先，糧食生產要素錯配嚴重，產出損失呈現不斷增加的態勢[26]，極大地制約了糧食生產率的提高與糧食增產。工業化和城市化加劇帶來的耕地面積減少、農村勞動力轉移與老齡化帶來的農業勞動力減少、過量使用化肥及農藥導致的水土環境污染，分別從土地、勞動力、中間投入3個方面制約了糧食產量的提高。其次，氣候變化使得極端天氣頻繁出現，給糧食生產帶來了嚴重沖擊。隨著氣候變化的加劇，預計到21世紀末我國水稻、小麥、玉米的產量將分別減少36.25%、18.26%、45.1%[27]。此外，西部地區常年受到荒漠化和沙塵暴的干擾，糧食增產空間有限。最后，我國糧食損耗與浪費較多，也加重了糧食安全的數量風險。我國糧食全鏈條損失率達8%，其中生產和收獲環節、儲存和運輸環節、消費環節分別約占到了整體糧食損失和浪費的27%、33%、31%[28]。

2. 質量風險

我國一直堅持糧食數量和質量并重，通過深入實施優質糧食工程，形成了“種糧農民種好糧、收儲企業收好糧、加工企業產好糧、人民群眾吃好糧”的糧食流通新體系，糧食質量安全水平顯著提高，但是仍存在一些突出問題。首先，農藥殘留是影響糧食質量安全的重要因素之一。我國糧食生產過程中過度依賴使用農藥以及管理不嚴格，導致部分農藥殘留超標，對人體健康構成潛在威脅。其次，糧庫管理和儲存環節不當也可能引發質量風險。新鮮收獲的谷物含有水分和微生物，如不能及時干燥和儲存則易受霉菌、蟲害等影響，引起質量下降甚至變質成為毒糧。此外，糧食流通環節中也存在質量風險。為了保持糧食的新鮮和品質，在長距離運輸過程中可能使用食品添加劑，導致糧食中夾帶有害物質。綜上所述，我國糧食安全質量風險的現狀較為嚴峻。

3. 結構風險

我國糧食產量已經連續8 年穩定在6.5×108t 以上，糧食供應量不斷增加，但是結構性矛盾問題仍舊突出。一方面，品種供需矛盾突出。我國小麥和稻谷產量供求平衡有余，糧食庫存持續增加，口糧安全有著絕對保障，而優質強筋小麥、玉米、大豆等作物產不足需、品種優質率低，如我國大豆的對外依存度超過80%。伴隨著全球性疫情大流行和俄烏沖突的影響，國際糧食供應鏈面臨更多不確定性。另一方面，區域供需矛盾突出。我國糧食生產逐步向主產區集中，有利于發揮資源的比較優勢，但是全國75%以上的糧食產量集中在13 個糧食主產區，需要北糧南運，糧食供求大規模跨區域流通和平衡的壓力也加大了內在風險。

4. 營養風險

改革開放以來，我國城鄉居民營養攝入狀況明顯改善，但是仍面臨一些營養風險。一方面，重要營養素自給率較低。目前糧食來源的營養自給水平不夠平衡，碳水化合物的自給率較高，而蛋白質和脂肪的自給率較低。在蛋白質供給方面，雖然我國大力發展畜牧業和水產養殖業以增加動物蛋白質的供給，但是面臨著供不應求的窘境。在脂肪供給方面，雖然我國居民膳食結構中總的脂肪含量相對較高，但動物性脂肪過多，植物性脂肪過少。另一方面，重要營養素的質量不高。首先，相對于發達國家，我國的畜禽養殖業多采用傳統的粗放式養殖方式，動物飼料種類單一、營養成分不均衡，動物蛋白質的質量難以保證；而植物蛋白質局限于傳統的生產方式和落后的農業生產技術，常常受到自然環境、疫病和污染等方面的影響。其次，我國仍有不少居民的膳食結構呈現重碳水、輕蛋白的特征，偏向以主食為主，過度依賴稻谷、小麥等糧食作物，忽略了其他豐富的蛋白質來源，如豆類、堅果類、海藻等。

5. 國際貿易風險

國際糧食市場對調節我國糧食市場的供需矛盾起到了重要作用，但是我國的國際糧食貿易起步較晚，相應風險管控能力建設水平不足。一是糧食市場競爭力不強。國內糧食價格已經全面高于國際市場到岸價格，農產品并不具備價格競爭力，導致大宗農產品進口“擋不住”，優勢農產品“出不去”，呈現“洋貨入市、國庫入貨”現象。國內由于資源稟賦和農機裝備技術限制，土地細碎化嚴重、農機裝備技術尚不成熟，糧食種植成本持續上漲，國內外糧食價格逆差可能繼續擴大。二是糧食貿易結構單一。近年來，我國的糧食進口集中于大豆，約占四大主糧進口數量的九成，進口結構明顯失衡，一旦出現國際市場上大豆供給量不足的情況，就會影響我國整個糧食體系的價格及穩定[29]。三是中國融入全球糧食治理體系受阻，國際糧食話語權較弱。一方面，發達國家常以“國際國內市場整合度不高”為由，詬病我國在全球糧食治理體系中的融入程度不高；另一方面，當我國增加農產品進口數量、增加農業對外直接投資時，時常受到發達國家的“中國威脅論”“新殖民主義”等惡意指控。

6. 種質資源風險

我國種業發展速度較快，生物品種安全保障能力顯著增強，但是仍存在種質資源風險。一是種源安全風險。我國雖然是世界排名第3位的種質資源大國，生物物種資源種類多、分布廣，但如今許多傳統種質資源流失嚴重；本土生物物種資源保護不徹底，存在逐漸消失乃至滅絕的風險。二是繁育安全風險。整體來看，我國育種能力建設落后，集中表現在研發投入強度不夠、高尖端技術被壟斷、量多質差等方面。三是推廣安全風險。我國雖然高度重視生物品種安全，不斷提高種業科研經費投入，但扶持資金用途不精準的問題較為突出，還存在扶持目標落實不規范、不精準，政策實施細節缺乏監管等問題。

（三）我國糧食安全韌性的現狀與特點

1. 抵抗能力

我國農業資源與生態環境脆弱，糧食供需緊平衡，糧食供給面對沖擊或風險時的抵抗能力較差。首先，農業資源和生態環境制約了糧食生產。從資源環境上看，水資源短缺和土壤退化是制約糧食安全生產的主要因素。一方面，我國水資源分布呈現南多北少、東多西少的特點，而目前北方地區糧食播種面積和產量仍在快速增加。我國北方地區耕地面積占全國耕地面積的51%，僅占全國水資源擁有量的20%，卻生產了全國約60%的糧食[30]。農田灌溉用水短缺，農業地表水資源使用量降低，地下水超采問題嚴重，極端天氣的頻繁出現將進一步加重水資源的短缺程度。另一方面，化肥和農藥的不合理施用加重了土壤板結與生態環境污染，制約了糧食產量的提高，如多數糧食主產區農田耕層變淺、土壤板結、水土流失、土地退化等問題趨于嚴重[31]。其次，糧食供需長期處于脆弱的緊平衡。我國糧食生產穩定發展，2022年的糧食總產量為6.87×108t，但是我國的糧食消費量實際超過8.3×108t，每年需從國際市場進口約1.5×108t 糧食已成常態[32]。隨著居民收入的不斷增加、城鎮化水平的不斷提高、對營養健康的要求不斷升級，居民的糧食需求也將不斷增長；而在現有技術條件、土地和水資源等農業資源緊缺、農田水利設施建設投入不足、抗災減災能力不強等因素的制約下，糧食增產空間有限[33]。我國糧食消費需求尚未達到峰值，其剛性增長態勢仍在延續。另外，糧食生產面臨著越來越大的資源環境壓力，導致糧食供給與需求之間均衡的“硬約束”收緊。從長遠看，糧食供需將繼續保持弱勢緊平衡。

2. 適應能力

我國糧食產業鏈發展不夠完善，糧食進口集中度較高，糧食供給在應對沖擊或風險時的適應能力較弱。首先，我國糧食產業鏈各環節仍存在一些問題，一定程度上阻礙了糧食供給適應能力的提升。在生產環節，部分企業存在原材料品質不高、加工效率低、以產成品附加值低為主的問題[34]。在流通環節，長距離運輸易受天氣和自然災害等因素的影響，對糧食供應鏈造成干擾，導致糧食短缺和價格的波動；在運輸過程中糧食可能存在損壞、變質或污染的風險[35]。在消費環節，隨著經濟社會的發展，我國糧食消費結構發生了明顯變化，國民在健康飲食方面的需求不斷升級，對口糧的要求由數量向質量轉變[1]；糧食在生產、流通、消費等環節的損耗浪費現象較為嚴重，特別是城市餐飲浪費數量驚人[36]。其次，我國糧食貿易進口集中度較高，抵御貿易沖擊或風險的能力較弱。我國糧食進口品種較為集中，主要包括大豆、玉米、小麥和稻谷，相應進口規模整體保持在90%以上[37]。2022年，我國進口大豆約9.108×107t，同比下降5.6%，但在進口農產品中的占比仍超過62%[38]。如果過度依賴大豆進口來滿足國內消費需求，價格波動可能使其更易受到糧食市場的沖擊，適應能力也會進一步下降。我國糧食進口的來源地相對集中，主要從巴西和美國進口大豆，從美國和烏克蘭進口玉米，從美國、加拿大和澳大利亞進口小麥；來自美國和巴西兩個國家的糧食進口數量合計達到我國糧食進口總量的73%。如果進口糧食的主要來源國出現大幅減產和貿易爭端，那么我國糧食安全就會面臨巨大風險[39]。我國的糧食出口地區較為分散，主要為東亞、中亞、西亞地區的一些國家，糧食出口競爭力也較弱。

3. 變革能力

我國人均耕地面積較少，農業科技整體水平不高，糧食生產在沖擊或風險下的變革能力有限。首先，我國人地矛盾關系問題突出。我國人均耕地面積僅為1.4畝（1畝≈666.67 m2），在世界排名第126位，全國664 個市縣人均耕地面積在聯合國確定的警戒線（0.8畝）之下[40]。隨著工業化、城鎮化進程的加速推進，非農建設占用耕地持續增加，大量的優質耕地被轉為建設用地且不可逆轉[41]，已經逐漸觸及到18億畝耕地紅線。由于糧食收益較低，我國大量的糧田轉為種植經濟作物，導致耕地“非糧化”現象進一步擴大。其次，底盤技術、種業、農業機械等領域發展滯后。在底盤技術方面，以種源 - 種子芯片系統的設計方法與技術、基于合成生物學的智能制造工藝系統設計方法與技術等為代表，我國與美國、加拿大、法國、德國等農業強國還有較大差距。在種業方面，我國面臨本土優良糧種資源消失的風險，存在種子核心技術自主創新能力不足的問題[1]，缺乏具有重大創新性的種子品種[24]。我國種子貿易逆差較大，2021 年高達3.5 億美元，來源國集中在荷蘭、日本、美國[42]。在農業機械方面，我國研發投入不足、創新能力較弱，阻礙了農業機械化發展的進程；在耕種環節表現出了較高水平，但收獲環節的機械化應用能力偏低。農業機械總體水平不高且發展不平衡[43]。

三、“雙循環”背景下影響我國糧食安全韌性及風險管控的關鍵因素

在“雙循環”背景下，糧食安全韌性及風險管控能力面臨內部和外部的雙重壓力。從國內糧食生產角度來看，農業生產基礎條件決定了糧食產量的上限[31]：農業科技水平雖然不斷提高，但是仍明顯低于發達國家[24]；糧食生產過程中化肥和農藥的過量使用導致耕地質量下降，影響糧食生產的可持續性[4,44]；糧食生產支持政策尚不完善、糧食生產成本上升、農民種糧的積極性不高等因素，都影響了糧食安全韌性及風險管控能力[7]。從國際糧食市場貿易角度來看，貿易秩序遭受諸多沖擊與挑戰，進一步加劇了我國糧食安全風險[2]。

（一）農業生產的基礎條件

土地、水體、水利等資源是糧食生產的基礎條件，直接影響糧食產量與質量。長期以來，我國耕地面積不夠穩定，水資源嚴重短缺，糧食生產的革新能力受到了極大制約，不利于提高糧食安全韌性水平。在土地方面，提高糧食產量主要依靠糧食播種面積和單產水平[45]，隨著工業化、城鎮化推進，我國現有耕地面積有所減少，耕地“占優補劣”問題依然突出，增加了我國糧食安全的數量風險；加之農業生產過程中過量施用化肥、農藥造成土壤養分和微量元素含量不斷減少，也威脅到糧食品質以及生態環境的安全[46]。在水資源方面，與農業生產的矛盾凸顯。我國人多水少、水資源時空分布不均勻，人均水資源量不足世界平均水平的1/3；我國糧食生產地域重心不斷向東北和西北地區偏移，相應的區域性、季節性水資源短缺問題較為嚴重，糧食生產能力受到限制，進而影響了糧食產能供給、增加了糧食安全風險。在水利設施方面，建設維護任務未能得到充分落實，許多農田水利工程因老化失修而逐漸喪失灌溉能力；高標準農田建設過程中存在數量不足和標準不高的問題。因此，糧食生產能力很大程度上受到生產條件限制，糧食生產的不確定性降低了糧食安全韌性。

（二）糧食生產的科技水平

糧食生產科技水平是影響糧食安全韌性和糧食安全風險管控能力的重要因素。2022年，我國農業科技進步貢獻率達到62.4%[47]，但與發達國家相比仍存在很大差距，農業科技發展滯后制約了我國糧食生產的變革能力。一方面，高新技術的運用可以提升農業生產效率和抗災能力，增強糧食的供給水平。例如，生物技術可以增加農作物的產量、改善品質、提升耐候性，有助于保障糧食供應穩定性和提高糧食品質；現代化的糧食儲藏技術可以有效延長糧食儲藏時間，減少糧食浪費和損失，降低糧食安全面臨的數量風險。另一方面，糧食生產科技水平的提高有助于應對各種自然和非自然災害。例如，利用遙感衛星、氣象、地理信息系統（GIS）等技術進行精準氣象預測和土壤養分管理，可有效緩解極端天氣頻發背景下的糧食供應壓力；基于生物技術可以解決一些常見的病蟲害（如玉米螟、桃小食心蟲、蘋果黑星飛虱），同時提高農作物的產量和品質。總之，糧食生產科技水平與糧食生產的緊密結合，顯著提高了農產品產量和質量，對糧食生產和供應產生了深遠影響，增強了我國糧食安全的韌性和風險管控能力。

（三）糧食的綠色生產方式

綠色生產方式決定了糧食生產的抵抗能力，對增強糧食安全韌性及風險管控能力起到積極作用。一方面，糧食綠色生產方式能夠提升糧食安全韌性。在農業生產過程中，減少化肥、農藥使用量可減輕對環境的污染和破壞，采用綠色生產方式能夠促進土壤微生物多樣性和土地生產能力的提高，增加單位面積土地的產出率。綠色生產方式不過多依賴外部化學合成物質，使農作物在生長期內更具有自然抵抗力并降低生長過程中的疾病和災害風險，有利于提高糧食生產的穩定性和可持續性，也就增強了糧食安全韌性。另一方面，糧食綠色生產方式可以降低糧食安全風險。在傳統農業生產中，化肥和農藥的過量使用將會導致糧食中化學合成物殘留超標和食品質量下降等問題。采用綠色化的生產方式可以降低這些風險，有效減少殘留物的危害，提高食品質量和營養價值。此外，糧食綠色生產方式有助于規范市場，減少假冒偽劣農產品的流通，維護公平競爭的市場環境。總之，糧食綠色生產方式在提高糧食安全韌性的同時，對糧食安全風險管控能力也產生了積極的影響。

（四）糧食生產的支持政策

近年來，政府積極推進糧食生產支持政策，通過提高糧食生產效益、降低農業生產成本、加強糧食流通和儲備等措施，提高了食物生產的抵抗能力、適應能力和革新能力，全面增強了國家的糧食安全韌性及風險管控能力[48]。首先，相關政策促進了農業高質量發展，通過鼓勵采用機械和科技創新等手段開展現代化種植，有利于提高糧食的生產效率，增加了糧食安全韌性。其次，調整農村金融服務體系、加大對涉農信貸支持力度、簡化農業貸款流程，為農業經營提供了更多資金支持；加大農業生產過程的資金投入，有利于提高糧食的產量，增加糧食安全韌性，降低糧食安全數量風險。此外，加大了糧食倉儲物流設施的建設力度，進一步拓寬了糧食流通渠道；實施了糧食最低收購價保護政策，降低了自然災害等不可抗因素對糧食生產的影響。這些措施共同推動了糧食生產和儲備能力的提升，提高了糧食安全風險的應對能力。

（五）國際貿易環境

在全球化背景下，國際貿易環境的不確定性會對我國糧食安全韌性及風險管控產生重要的影響，特別是較高的糧食貿易集中度弱化了我國糧食生產的適應能力。受貿易保護主義和國際市場價格波動等外部因素的影響，出現了糧食市場不穩定、糧食價格波動和運輸成本增加的現象，給我國糧食進口與出口帶來潛在風險，不利于糧食交易活動的可持續性和穩定性，降低了糧食安全的韌性。再加上全球性疫情大流行、洪澇災害、氣候異常等事件，導致了糧食生產和供應的極大不確定性。在全球糧食供應鏈受到嚴重干擾后，出現了糧食價格上漲、糧食流通受阻等問題，對我國糧食安全韌性及風險管控能力構成了巨大挑戰。此外，地緣沖突事件的發生，不僅給國際糧食市場供給增加壓力，也會引發國際能源供給危機，帶動國際原油價格上漲；糧食的生產、加工、運輸、儲存等環節經營成本也隨之增加，國際糧食價格走高，進而影響我國糧食貿易安全。綜合來看，國際環境對于糧食安全韌性及風險管控能力的影響不可忽視。

四、“雙循環”背景下增強糧食安全韌性及風險管控的可行路徑

（一）提高糧食供應的穩定性

提高糧食供應的穩定性是增強糧食安全韌性及風險管控能力的首要選擇，也是加強糧食生產革新能力的關鍵因素。第一，穩定的糧食供應是提高糧食安全的首要任務。需要堅守耕地保護紅線，深化“藏糧于地、藏糧于技”的內涵，加強農業基礎設施、物質裝備與科技支撐能力建設，實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，進一步提高糧食供給體系的綜合生產能力、整體質量效率以及糧食系統的韌性。第二，為確保糧食安全，需要全面加強糧食保供能力，筑牢糧食安全基礎。除了注重糧食生產體系建設和提高糧食生產能力外，還需加強以“產購儲加銷”一體化為基礎的糧食供應鏈建設，完善糧食市場監測預警系統，增強糧食保供穩價調控的前瞻性和主動性，致力于從源頭化解風險，將防控工作置于前端。第三，順應農業農村現代化要求，實施農業生產方式轉變，全面推進農業高質量發展。一方面，通過組織創新，加快小農戶與現代農業的有機銜接，共享現代農業的先進技術、資源和市場，提高糧食生產效率、質量和可持續性。另一方面，引導和支持糧食種植結構調整，有效推動糧食生產轉型升級，兼顧糧食增產和農民增收，提高農民種糧積極性，從而確保糧食生產的穩定性。

（二）提升糧食生產的抗逆性

加強抗逆性研究，讓糧食在逆境下穩產增產，是應對國內國際風險、促進糧食體系可持續發展的重要戰略選擇，也是進一步增強糧食生產革新能力的關鍵手段。一是加大抗逆性作物品種培育。我國擁有豐富的種質資源，但許多優異基因資源并未得到充分的挖掘和利用，生產品種遺傳基礎狹窄，高產優質、抗逆的突破性品種較少，品種創新不足[49]。應加大抗逆性品種的培育，合理利用種質資源。針對進口依賴度較高的重要作物種類，如大豆、玉米等，持續推進聯合攻關，盡早形成具備自主知識產權的突破性成果，支持種源自主可控。建立種質資源庫和保護機制，確保作物的遺傳多樣性和品種資源的長期保存，提高糧食生產的韌性和風險防控能力。二是利用綠色生產方式，提升作物抗逆性。在種植環節，因地制宜發展有機農業、生態農業、林間農業等可持續農業形態，進行高質量種植，增加有機肥，倡導秸稈還田，避免過量施用化肥；完善耕地保護機制，監測氣象、病蟲害等不確定因素，建立針對性指標體系，定量開展土地評估。

（三）加強糧食生產的可持續性

加強糧食生產的可持續性是增強糧食安全韌性、提升風險管控能力的關鍵路徑之一，對提高糧食生產的抵抗能力具有重要作用。一是推進糧食生產向氣候智能型轉變。我國的糧食進口正在進行調整，通過國內糧食生產向氣候智能型轉變，提升自然災害抵抗能力和災后恢復能力。例如，在糧食生產功能區加強灌溉與節水設施建設，進一步推進高標準農田建設；在旱作區以蓄水保墑、抗旱抗逆為重點，進一步提高水資源利用效率。二是加強糧食生產的過程管理和環境治理，通過休耕輪作等方式避免土地質量下降；在農業生產過程中減少化肥和農藥使用量，選擇低毒環保農資，避免使用會造成重金屬污染或有害殘留的化肥和農藥。三是推廣農業生態化種植模式。采用有機農業、特色農業等種植模式減少對大氣、水體和土地的污染，緩解農業生態環境問題；根據地理位置、氣候條件選擇合適的農作物，實現糧食生產的可持續性。此外，加快發展生物農業，加大基礎研究投入，力爭突破生物編輯技術封鎖，為糧食安全可持續提供關鍵技術支撐。

（四）保持政策制度的連貫性

保持政策制度的連貫性是全面提升糧食安全韌性及風險管控能力的關鍵路徑之一，有利于增強糧食生產的抵抗能力、適應能力和變革能力。一是健全全國市場監控網絡，提升信息資源開發和利用水平，配合現有的全國糧食監測系統，感知突發狀況產生的影響，進一步完善從政府、企業到農戶的糧食應急供應管理體系。二是完善相關農業政策。加大農業補貼和扶持力度，鼓勵農民從事農業生產，積極構建信貸體系，幫助農民提高借貸能力和市場競爭力；通過嚴格的承包責任制、土地流轉和收儲政策等措施，保障農民合法擁有土地使用權和產權。加強對糧食儲備和調控的監測，注重應急預案和國家儲備制度的實施力度，進一步提高國家糧食安全保障力度。三是保護糧食生產者的利益并穩定糧食市場。加快形成優質優價的糧食收儲機制，強化國家糧食儲備輪換的靈活性，鼓勵多元主體參與糧食收儲，推動政策性農業保險逐漸向保總成本和收入轉變。積極拓展并創新政策工具，逐步擴大現有農業支持保護政策的覆蓋范圍，精準對接新時期保障居民“菜籃子”“油瓶子”“肉盤子”“奶箱子”“糖罐子”安全的政策新需求。

（五）增強國內與國際市場的協同性

深化農業對外開放、確保國內糧食供給、增強國內與國際市場的協同性，是增強糧食安全韌性及風險管控能力的關鍵路徑之一，也是提升糧食生產供給適應水平的重要舉措。一是在“雙循環”新發展格局下，針對國際國內新形勢，做好全局考慮、底線思維和頂層設計，深入推進國家糧食安全戰略，加快構建國家糧食安全“雙循環”新發展格局[2]，形成“國內供給+進口補充”雙維度共同支撐的糧食資源供給格局。二是加快培育具有國際競爭力的我國大型糧商和農業企業集團，打破全球四大糧商對糧食的壟斷格局。支持我國大型糧商通過國際市場的縱向融合發展成為有競爭力的跨國糧商，構建高質量、有效率、可持續的糧食安全保障體系，增強我國在國際糧食市場的話語權。三是穩定外部糧源供應體系。科學運用好國際糧食市場和資源，解決我國主銷區糧食供給結構性不足等問題；支持主銷區深化與周邊國家、種植大國等的農業投資合作，增強境外生產加工和跨境運輸調度能力。四是穩定糧食進口來源。培育具有國際競爭力的跨國公司，拓寬穩定的糧食進口來源渠道，有效調劑余缺和補充供給；促進糧食進口品種多元化和國別多元化，加強與主要貿易國的長期合作，重點解決玉米等糧食產品的結構性短缺；強化全球糧食安全與農業領域治理，增強國內與國際市場的協同。

五、“雙循環”背景下增強糧食安全韌性及風險管控的對策建議

（一）藏糧于地，筑牢糧食產能基礎

保障國家糧食安全的根本在耕地，這是糧食生產的“命根子”。實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規、保質保量做好耕地占補平衡，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步將永久基本農田全部建成高標準農田。首先，穩定糧食耕地面積，進一步加大耕地保護力度，堅守全國18 億畝耕地紅線不可逾越，明確農田就是農田而且必須是良田，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”，做到耕地數量不減少和少減少、質量不下降和有提升。其次，落實新一輪千億斤糧食產能提升行動，加大高標準糧田建設力度，打牢糧田高產、穩產基礎。

在高標準農田建設中，以土壤改良、補齊田間灌排水設施短板、建設高效節水和水肥一體化設施為重點。持續增加投入、優化建設時序，不斷增強糧食安全生產“耕”基。持續開展耕地質量保護與提升行動。通過農田連片改造，深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等措施，對中低產田的土壤進行徹底改良，增加耕地肥力，提升糧食單產水平。以“噸良田”創建為中心任務，促進優質土地、優良種源、先進技術、科學農田管理、精良農機裝備的有機融合，不斷提高糧食單產水平和糧食生產能力。推進西部糧倉建設工程，提升西部地區糧食生產水平。加快荒漠化治理速度、擴大荒漠化治理規模，是確保西部地區糧食生產水平的重要舉措；設置沙障與封育固沙構筑防護體系，提高植被覆蓋率。合理分配利用水資源，發展節水農業。針對不同自然條件和各種外力作用的性質，因地制宜調整土地利用結構。

（二）藏糧于技，提升糧食技術支撐

耕地面積始終有限，故穩產增產的根本出路在科技。深入實施種業振興行動，強化農業科技裝備，加強節糧減損機制，實施未來食物研發工程，不斷增強我國的糧食安全韌性及風險管控能力。首先，種業振興重在優良品種的培育推廣，加強農業良種技術攻關，有序推進生物育種產業化應用，突破種質創新、新品種選育和高效繁育等核心技術，充分保障糧食安全。當前因微量營養素缺乏而致的隱性饑餓問題較為突出，可實施作物營養強化，以育種方式增加農作物中微量營養素[47]。其次，強化農業科技和裝備支撐。推進農機裝備產業轉型升級，研發并推廣適宜丘陵山區的農機化技術模式和農機裝備，提高丘陵山區糧食生產的農業機械化水平。積極開展高素質農民培訓，加大農業生產社會化服務推廣，將先進實用的農業生產技術整合后面向農戶推廣。再次，強化“節糧減損”科技創新成果應用，提升糧食倉儲科技水平。開展綠色儲糧標準化試點，持續建設綠色低溫倉儲技術設施；改進糧食收儲方式，推廣先進的儲糧技術，降低糧食產后儲運環節損失；引導糧食加工企業采用適度加工技術和深加工技術，提高出粉率或出米率，減少加工環節損失。最后，實施未來食物研發工程。樹立大食物觀，充分利用科技將食物來源從傳統的種植業和養殖業拓展到更豐富的生物資源方向上。除了傳統的向動物要蛋白，還可充分利用生物技術與食品技術，開發植物蛋白、昆蟲蛋白、微生物蛋白等替代蛋白；發展以大豆蛋白為主要成分的植物蛋白肉、以生物合成蛋白為主要成分的功能性營養食品，作為傳統食物生產系統的重要補充[50]。

（三）藏糧于智，強化智能監測管理

增強我國糧食安全韌性及風險管控能力，要將重心放在“產購儲加銷”等全產業鏈協同保障供應上，健全糧食市場監測預警機制，建立“天空地”一體的糧食預警系統，及時發現并處置苗頭性、傾向性、潛在性問題。首先，建立和完善糧食市場風險監測和預警體系。加大數字信息化平臺建設力度，提升信息資源開發和利用水平，配合我國現有的糧食監測系統，強化對糧食市場等的監測預警；進一步增強國內價格風險預警能力，對國內外農資及糧食價格走勢作出及時判斷，為政府、農企、農戶提供技術信息和咨詢服務，以減少糧食生產及進口風險。其次，建立和完善糧食儲備監測系統。支持重點企業修繕升級老舊倉庫，對各省份的糧食庫存量、動用量、儲糧品種、庫存天數等信息進行動態監測與有序共享，實現儲備糧“可見、可控、可調”；消除管理盲點，提升管理智能化水平，在發生突發事件時通過信息平臺進行迅速動員，采取高效的應對措施。再次，強化糧食智慧綠色生產。通過物聯網技術進行農作物需求的精準識別，結合土壤養分、氣候等因素，采取科學施肥、精準施肥和綠色施肥，減少化學投入品的使用。在實現糧食綠色生產的同時，對長期超負荷利用的耕地實施輪作休耕，利于實現永續利用。最后，推動糧食生產數字化、智能化。深入開展農業信息化和數字化，健全氣象預警系統和災后信息管理平臺，支持農民掌握氣候變化趨勢；根據自然災害和市場變化，及時開展調查和分析并采取生產及災后恢復調整措施，最終提高糧食產業鏈的適應性和應對領域受災恢復的整體效率。

（四）藏糧于制，加快保障制度建設

為不斷增強我國糧食安全韌性及風險管控能力，需要優化糧食安全支持保護政策體系。首先，統籌政府與社會儲備，完善吞吐調節機制。改革國內糧食流通和儲備體系，實現糧食儲備充足和規范管理，在關鍵時刻能夠迅速調撥、運輸和使用，以此提高糧食應急保障能力。其次，完善收益保障機制，調動農民種糧積極性。完善糧食和重要農產品市場調控政策，綜合考量糧食生產成本、種糧機會收益、國際市場糧價等因素，繼續用好并合理制定稻谷、小麥最低收購價政策。擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍，增強種糧農民抵御風險的能力并穩定其收益，進而充分調動農民生產的積極性。再次，嚴格落實黨政同責，強化糧食安全責任制考核。政府治理是保障糧食和重要農產品有效供給的重要手段，督促相關管理部門不斷提升和完善糧食生產能力，共同承擔維護國家糧食安全的重大責任。此外，嚴格推行兜底機制，從長遠角度來看要對北糧南運作必要調整。最后，構建國內國際統籌的糧食安全保障新格局。在確保我國糧食基本自給的糧食供需前提下，綜合考慮國內國際“兩種資源、兩個市場”的交互作用，將國際市場納入到國家中長期糧食安全供需平衡戰略，實現國內糧食產業政策與國際貿易政策相匹配。

（五）藏糧于易，優化糧食進出口貿易

面對全球四大糧商對跨國糧食貿易的壟斷格局，我國應用好國際糧食貿易，增強我國糧食安全韌性及風險管控能力。首先，用好國際資源來優化糧食進口貿易。積極構建全球糧食倉儲，積極參與三方以及多邊全球發展合作，擴大糧食進口來源，逐步構建包括運輸、儲存、流通在內的海外糧食進口供應鏈；開辟多元化的國際糧食物流通道，全面鞏固我國應對國際糧食市場變化的能力，保障糧食等農產品“買得到”“控的穩”“運得回”。在進口品種上，積極探討進口飼料以及直接適量進口畜產品存在的風險及優缺點，評估不同進口規模的組合方案對進口安全性和我國糧食安全保障的影響，在此基礎上權衡其利弊。其次，用好國際市場，培育自己的國際化大糧商。鼓勵國內糧食企業“走出去”，扶持重點企業構建糧食全產業鏈發展模式，培育具有國際競爭力、超大規模、“科產供銷”一體的糧食龍頭企業，增強在國際貿易市場中的話語權。再次，用好國際資源，建立糧食生產供應基地。積極構建全球性糧食倉儲，推動加入全球糧食產業鏈和供應鏈，充分利用“一帶一路”的平臺作用，促進國際農業合作和加強投資貿易；鼓勵有條件的企業建立穩定的海外糧食生產和供應基地，進一步掌握糧食話語權。最后，培育國內商品交易所并快速成長為具有全球影響力的農產品期貨交易市場。確保企業和農民能夠有效參與并利用期貨市場，促使期貨市場真實反映糧食國際價格走勢，便于企業和農民在期貨市場實現套期保值。提升資源性、戰略性重要農產品市場的國際定價權，擺脫全球四大糧商的長期約束。

利益沖突聲明

本文作者在此聲明彼此之間不存在任何利益沖突或財務沖突。

Received date:June 12, 2023;Revised date:July 15, 2023

Corresponding author:Qing Ping is a professor from the School of Economics and Management, Huazhong Agricultural University. His major research fields include agricultural economic management, food economy. E-mail: qingping@mail.hzau.edu.cn

Funding project:Chinese Academy of Engineering project “Research on National Food Security Strategy in the Context of Dual Circulation”(2022-XBZD-12)