基于“業(yè)財融合”的高校預算績效管理探究*

○安徽大學財務處 葛 鴿

一、引言

黨的十九大報告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，”這將績效管理提升到了一個前所未有的高度。全面預算績效管理即將績效管理融入到預算管理，從預算編制、執(zhí)行、調(diào)整、評估的全過程，加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，優(yōu)化預算經(jīng)費的使用，以提高資金使用效益、確保經(jīng)費的安全。《管理會計基本指引》(財會[2016]10號)第一次提出了“業(yè)財融合”的概念。高校的“業(yè)財融合”指的是將高校的業(yè)務活動和財務管理深度連接起來，重點關(guān)注與高校戰(zhàn)略發(fā)展相關(guān)的核心業(yè)務，從而有效地配置財力資源，提升管理水平，推動高校向更高質(zhì)量、更高水平發(fā)展[1]。

近年來，理論界和實務領域開始圍繞預算管理和“業(yè)財融合”問題展開探究。俞奕奇[1]認為，“業(yè)財融合”理念已逐步滲透到高校的財務工作中，并把預算管理作為促進“業(yè)財融合”的重要手段。梁勇等[2]指出，高校應以“業(yè)財融合”為指導思想，改進預算管理系統(tǒng)，充分利用數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)高校預算管理的“業(yè)財融合”。涂淑娟[3]指出，在“雙一流”建設背景下，高校財務管理需要借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗，深入推進業(yè)財融合，實現(xiàn)財務管理轉(zhuǎn)型。已有文獻主要集中于“業(yè)財融合”和預算管理的相互作用的研究，而鮮有學者圍繞“業(yè)財融合”和預算績效管理展開深入研究。鑒于此，本文試圖從“業(yè)財融合”的角度，分析當前高校預算績效管理存在的問題，指出預算績效管理“業(yè)財融合”的重要意義，最后提出“業(yè)財融合”助推高校預算績效管理實施的對策，以期為推動預算績效管理“業(yè)財融合”問題的研究、優(yōu)化高校預算績效管理提供一定的借鑒和參考。

二、高校預算績效管理存在的問題

(一)績效理念尚未完全樹立，相關(guān)部門缺乏主動性

預算績效管理的理念自提出至今已有十多年，財政部門陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度和指導意見，許多高校都在積極探索和實踐，但是在資金使用過程中“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的觀念并未發(fā)生根本改變[4]。雖然國家對預算績效管理的要求不斷深入，但大多是框架性、原則性的要求，真正落到實處的考核方式主要還是預算執(zhí)行進度。因此，高校從上到下普遍缺乏對預算績效管理的重視，預算績效管理的理念尚未完全樹立。管理層更多地注重學校的戰(zhàn)略和發(fā)展，而忽視學校的財力狀況；業(yè)務部門把預算績效管理看作是財務部門的工作，甚至認為是財務部門有意設置資金使用的門檻，在資金使用過程中也基本遵從“有多少錢辦多少事”的思想，而非“將有限的資源花在刀刃上”；財務部門將預算績效管理作為一項常規(guī)工作，在資金下達時依照慣有的績效指標進行簡單地預測，在年度終了時完成績效自評規(guī)定動作，預算績效管理工作并未與學校實際具體業(yè)務相結(jié)合，無法發(fā)揮預算績效管理的積極作用。

(二)組織結(jié)構(gòu)不完善，相關(guān)制度建設尚不健全

首先，高校預算績效管理的組織機構(gòu)不完善。多數(shù)高校沒有設立專門的預算績效管理部門，財務部門是績效管理的主要推動者和執(zhí)行部門，業(yè)務部門普遍參與度不高。績效管理是一個貫穿預算和業(yè)務始終的全過程管理。財務人員雖然具備一定的專業(yè)知識，但在統(tǒng)籌、調(diào)度方面往往權(quán)力不足，僅靠財務部門推動預算績效管理是小馬拉大車[5]，難以取得良好的成效；其次，預算績效管理的機制不健全。目前國家尚未制定出一套規(guī)范的、系統(tǒng)的預算績效管理工作流程，高校也沒有形成較為完備的績效管理體系。制定的管理方案生搬硬套、不切實際，存在職責劃分不清、環(huán)節(jié)設計缺陷、動態(tài)調(diào)整欠缺等問題[6]。預算績效管理還停留在較淺層面，缺乏深度。

(三)指標體系設計不科學，評價結(jié)果不合理

建立預算績效指標體系是預算績效管理中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。教育部在加強預算績效目標管理、健全預算績效評價體系方面，雖然提出了明確的目標與任務，但并未形成統(tǒng)一的標準。因此各高校在建立本校預算績效評價體系方面也仍然處于摸索階段，或根據(jù)上級部門制定的績效目標表簡單填寫，或基于業(yè)務部門提供的績效指標進行評價。績效指標缺乏科學合理的論證，未能體現(xiàn)項目管理與學校內(nèi)涵建設的現(xiàn)實情況。

對績效指標的結(jié)果進行衡量得出績效指標值，這也是績效指標體系建設中最困難的地方。由于不同院校的情況不同，績效指標值也存在很大差異，因此，即便是相同的績效指標也缺乏可比性。此外，部分職能部門缺乏責任心，在設定業(yè)績指標值時刻意降低標準，如果僅從績效指標的高低來評判高校各部門的工作表現(xiàn)，也缺乏客觀、合理的評價。

(四)績效評價模式單一，評價結(jié)果無應用

近年來，國內(nèi)大多數(shù)高校的績效評價都是按預算年度進行評價，以項目實施單位自評和主管部門組織專項評價的方式進行，這種評價模式存在很多弊端。首先，高校開展的績效自評很難做到客觀、公正。為了達到較好的評價結(jié)果，高校可能還會進行包裝和美化，反映不出真實的項目狀況，難以具有參考價值；其次，績效評價有一定的技術(shù)要求，評價人員需要具備專業(yè)的知識和方法才能做出客觀、準確地評價。學校的工作人員短期內(nèi)難以準確掌握和運用評價技術(shù)和方法，會計師事務所、專家團隊、社會公眾可能懂方法但對學校的業(yè)務不熟悉、對項目不了解，出具的績效評估報告也很難有說服力；最后，高校不同于一般的企業(yè)，各項教學、科研成果都不是短期內(nèi)可見成效，往往需要持續(xù)的投入。教學科研項目的長周期建設與預算績效的年度評價如何結(jié)合，在實踐中仍然需要進一步研究探索。

預算績效管理的實施，是為了更好地運用和反饋績效評價結(jié)果，為次年的預算編制、預算執(zhí)行和考核提供依據(jù)，最終形成一個績效管理的閉環(huán)。然而，當前我國高校績效評價結(jié)果的激勵約束效果并不明顯。原因有二：一是評價結(jié)果與次年的預算申報、經(jīng)費劃撥沒有掛鉤，缺乏與預算申請、預算調(diào)整相適應的考核機制；二是沒有根據(jù)評價結(jié)果建立與之相適應的獎懲機制，預算績效管理的“最后一公里”還沒有完全打通。

三、高校預算績效管理“業(yè)財融合”的必要性

(一)助推財務轉(zhuǎn)型升級，提升高校財務管理水平

在傳統(tǒng)的職能劃分方式下，大學財務與業(yè)務分離，雙方缺少有效的溝通，信息不對稱；財務工作的重點仍是報銷、記賬、報表等會計處理，財務預測、監(jiān)督、分析等功能沒有完全發(fā)揮出來，對管理層的決策支持作用十分有限。“業(yè)財融合”推動高校財務轉(zhuǎn)型。財務人員擺脫傳統(tǒng)的會計核算，投身于高增值的管理會計工作，融入到業(yè)務的最前端，參與和引領決策管理，真正實現(xiàn)從“賬房先生”向“決策參謀”的身份轉(zhuǎn)變。在財務轉(zhuǎn)型的進程中，預算績效管理與業(yè)財整合的作用是不容忽視的。如果說預算績效管理是推動財務變革的一個重要突破口，那么“業(yè)財融合”就是一個催化劑。以“業(yè)財融合”為基礎的預算績效管理將對財務成功轉(zhuǎn)型起到1+1>2的效果。

(二)優(yōu)化財力資源配置，提高資金使用效益

隨著高等教育管理體制的改革，教育規(guī)模擴大和教育資源短缺之間的矛盾越來越明顯。在國家經(jīng)濟增速放緩的情況下，高校的收入總量增長有限，但高校的基本支出和項目支出不斷增加，出現(xiàn)了資金不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，很多高校不得不依靠借貸來確保資金周轉(zhuǎn)。預算編制與績效管理的過程，本質(zhì)上就是高校圍繞著戰(zhàn)略目標實現(xiàn)對資源的高效配置。在此過程中，財務與業(yè)務的深度融合，有益于高校制定出適應學校的戰(zhàn)略發(fā)展和實際工作需要的全面預算；而脫離“業(yè)財融合”的預算，更有可能成為制約學校發(fā)展的“絆腳石”。

(三)推進內(nèi)控體系建設，有效防范高校內(nèi)外風險

預算與內(nèi)控從不同的領域和角度，對經(jīng)費的使用和效益進行管理。預算是標準，內(nèi)控是保證，二者相互補充，沒有系統(tǒng)的監(jiān)督，預算就會變成一紙空文。當前，高校的資金來源和業(yè)務活動復雜多變，在日常管理中面臨著各種內(nèi)外部風險。“業(yè)財融合”的一個重要作用就是管控風險。通過開展風險評估，高校梳理各大業(yè)務領域風險點和控制點，建立系統(tǒng)的動態(tài)的風險評估機制，提出防范要求，提升和改進預算管理等各業(yè)務領域的工作流程，使業(yè)務領域的風險在財務制度的制約下得以規(guī)范和監(jiān)控。

(四)提高現(xiàn)代化治理水平，實現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展

在當前高校高質(zhì)量發(fā)展和“雙一流”建設的背景下，提升高校的現(xiàn)代化治理水平顯得尤為重要。一流的大學需要一流的制度和治理體系，教育部和財政部也明確指出要加快建設高校財務治理現(xiàn)代化。實施預算績效管理是時代使命和必然選擇，而基于“業(yè)財融合”的理論開展預算績效管理，可以加強部門之間的溝通協(xié)作，使業(yè)務部門和財務部門都深刻領會績效管理的內(nèi)涵，制定切實可行的績效評價方案和精細化、現(xiàn)代化的運作機制，為管理層提供決策支撐，推動高校管理變革，提升治理水平。

四、“業(yè)財融合”助推高校預算績效管理實施的對策

(一)強化績效管理意識，完善高校預算管理體制

意識是行動的先導，要想提高預算績效管理的有效性、充分發(fā)揮“業(yè)財融合”的優(yōu)勢，就必須加強對預算績效管理的認知。高校必須順應時代發(fā)展，轉(zhuǎn)變固有觀念，努力營造“重績效”的文化氛圍，將預算績效管理意識全面融入到業(yè)務工作領域。同時，高校在編制預算時，應結(jié)合學校的實際情況，完善預算績效管理工作制度，健全組織機構(gòu)，明確內(nèi)部職能分工，壓實主體責任，嚴格執(zhí)行學校規(guī)章制度，充分發(fā)揮各個部門在預算績效管理全流程中的作用。

(二)構(gòu)建評價體系模型，健全績效管理評價機制

高校實施預算管理，不應只考慮預算執(zhí)行與收支平衡，更應該建立以支出為導向、以“業(yè)財融合”為抓手、以學校的發(fā)展目標為基礎的預算績效評價機制。具體而言，在評價范圍上，要實現(xiàn)資金績效評價的全面覆蓋，不僅涉及財政撥款，還應包含學校自有資金，充分發(fā)揮績效評價的引導作用；從時間跨度上來看，績效評價應涵蓋項目建設全過程，尤其是對跨年度完成的項目，要合理設置績效目標和績效指標，保證評價結(jié)果的科學、合理；從評價過程來看，制定績效目標時，應在結(jié)合學校總體發(fā)展目標的基礎上廣泛征求各方面的意見，主動了解不同業(yè)務的特征，利用“業(yè)財融合”的優(yōu)勢制訂科學、合理的績效目標；從評價結(jié)果上看，要加強預算績效評價的應用。績效評價的目的是為了應用，如果評價結(jié)果得不到應用，前面的工作流程都形同虛設，反而造成評價資源浪費。評價結(jié)果要與部門考核掛鉤，作為經(jīng)費立項、資金分配的重要依據(jù)；評價結(jié)果要與人員考核掛鉤，推行績效管理監(jiān)督問責，最大程度將預算績效管理落到實處。

(三)以智能校園為基礎，搭建業(yè)財一體化信息平臺

近年來，高校在探索信息化建設中取得了不少成果，建成了很多業(yè)務系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，但整體信息化應用的協(xié)同融合度不高，信息不共享不互通。高校實施基于“業(yè)財融合”的預算績效管理，需要深入推進智慧校園建設，搭建覆蓋全校的業(yè)財一體化信息平臺。只有將業(yè)務系統(tǒng)和財務系統(tǒng)聯(lián)系起來，才能有效推動業(yè)務和財務的深度融合，深度挖掘數(shù)據(jù)背后的信息，探索業(yè)務的本質(zhì)，尤其是在制定績效目標、監(jiān)控績效過程、績效考核、溝通反饋評價結(jié)果等所有預算績效管理環(huán)節(jié)上，真正實現(xiàn)閉環(huán)管理，減少審批流程，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，降低內(nèi)部風險。基于“業(yè)財融合”的預算績效管理是一個復雜的、系統(tǒng)的、動態(tài)的過程，其中涉及大量的業(yè)務和數(shù)據(jù)處理，很難通過人工的方式管控。而利用信息化的手段，可以有效降低重復工作量，減少溝通成本，優(yōu)化工作流程，提升工作效率，給實施人員帶來更加舒適的過程體驗，同時也能促進了預算績效管理工作的透明化、規(guī)范化，避免人為因素帶來的風險。

(四)加強人才隊伍建設，培養(yǎng)復合型人才

基于“業(yè)財融合”的高校預算績效管理，對實施人員提出了更高的要求。績效管理實施人員不僅需要具備財務、業(yè)務、信息技術(shù)等多方面能力，同時還要具備戰(zhàn)略、管理、規(guī)劃能力。高校的管理人員應當提高“業(yè)財融合”的主動性，加深對“業(yè)財融合”的理解力，主動參與，主動擔當；高校的財務人員要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的財務觀念，努力適應當前財務工作的新要求，不斷提升工作水平，積極向管理會計轉(zhuǎn)型。高校應當定期開展針對高校財務人員的管理會計培訓，使管理會計的理念、方法和經(jīng)驗深入到財務人員的意識和行動中，努力培養(yǎng)高層次、復合型人才，切實推動“業(yè)財融合”在預算績效管理中落地實施。

五、結(jié)語

總之，在高校建設發(fā)展的過程中，業(yè)財融合是發(fā)展的必然趨勢。高校要想提高預算績效管理的有效性，應充分運用業(yè)財融合的優(yōu)勢，將預算績效管理全面融入到業(yè)務工作領域。高校應通過整合自身資源，補齊短板，發(fā)揮優(yōu)勢，建立健全績效管理機制，提高信息化建設水平，加強人才隊伍的培養(yǎng)，切實推進預算績效管理做深做實，促進高校可持續(xù)發(fā)展。