新時代刑事法律援助制度的實踐現狀與高質量發展
——中國政法大學國家法律援助研究院吳宏耀教授訪談

訪談對象：吳宏耀（1974-），法學博士，中國政法大學國家法律援助研究院院長、中國政法大學刑事辯護研究中心主任、教授，博士生導師，最高人民檢察院檢察理論研究所特聘研究員，兼任中國法學會檢察學研究會刑事檢察專業委員會副主任、中國行為法學會偵查行為分會理事、北京市未成年法學研究會常務理事、國家檢察官學院特聘教授。《刑事法學研究》主編，曾任《研究生法學》第十四、十五屆編輯部主編。

訪談者：翟昊天，中國政法大學刑事司法學院刑事訴訟法學專業2021 級碩士研究生。

問：2021 年《法律援助法》的正式出臺，代表著我國法律援助制度正式進入“國家法”新時代。作為法律援助研究的專家，請問您認為該法對于法律援助實踐有什么突出意義？我國現行法律援助制度的整體運行情況是否發生了變化？此外，法律援助質量決定著法律援助制度的運行實效，您對于我國目前法律援助質量控制機制有何看法？

答：《法律援助法》正式施行之后，該法在全國各地的實際實施狀況還有待進一步調研。從整體來看，《法律援助法》是在前期改革經驗的基礎上形成的，因此大多數條文應該不存在事實上的障礙，其中的制度創新和突破對絕大多數省份并未構成嚴峻挑戰。但是，該法施行也的確會對部分省份的法律援助機構、人員編制等情況造成一定影響。此外，在制度完善方面，本次《法律援助法》確定了某些特色、重點制度，比如第41 條確立了申請核查制度以及經濟困難個人誠信承諾制度，具體的實施方式和效果還需要根據實踐進一步形成反饋。再比如《法律援助法》第52 條規定法律援助補貼免征增值稅和個人所得稅。

在態度方面，《法律援助法》的出臺令人欣喜，但同樣我們也應該認識到法律的實施也涉及其他管理制度。法律對司法實踐的影響相對緩慢，任何事實經驗的形成都需要一個過程。因此，作為研究者，我們需要了解立法的變更歷程，在現有的制度空間中找到實施方案，進一步觀察法律的實施效果。在實施過程中，各個地方也在實踐探索的過程中不斷完善制度，提高制度的適用度，也能解決一定的問題，這種探索應該得到鼓勵。例如，在死刑復核制度的法律援助問題上，最高人民法院和司法部還組織了一次研討會，通過專門印發規范性文件的方式來指導實踐。

在內容方面，法律援助質量保障部分是本次《法律援助法》的重大突破。對于重罪案件，立法層面第一次對法律援助主體的資質提出了要求。比如第26 條規定，對可能被判處無期徒刑、死刑的人，以及死刑復核案件的被告人，法律援助機構應當指派具有三年以上相關執業經歷的律師擔任辯護人。此外，法律第五章建立一套提高法律援助質量的保障和監督體系。比如第54 條增加了培訓規定，明確了縣級以上人民政府司法行政部門應作為組織主體；第57 條明確了法律援助服務的質量標準，并允許采用第三方評估等質量考核方式；第58 條規定了司法行政部門、法律援助機構建立信息公開制度，接受社會監督；第59 條規定了同步監督制度，法律援助機構應當綜合運用庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機關意見和回訪受援人等措施，督促法律援助人員提升服務質量；第60 條將律師事務所、律師履行法律援助義務的情況納入地方律協的年度考核內容，完善律師懲戒制度，由律協來承接該項工作。因此，《法律援助法》確立了一整套相對完善的法律援助質量保障和監督體系，涉及從人員資質、培訓、服務過程同步監督到服務結果的評估機制及社會公開機制等多方面，范圍廣、內容全面，同時涉及多部門密切配合機制。

問：我國法律援助制度重視社會力量參與，確立“國家保障與社會參與相結合”的原則，制度構建與運行需要考慮社會力量參與的有效性及有限性，請您談談對法律援助制度中社會力量參與的方式、限度及需要注意的問題的看法。

答：刑事法律援助中的社會參與部分同樣是本次立法的亮點。需要明確一個前提，《法律援助法》確立了綜合性的法律援助制度，除去刑事法律援助，還包括民事、行政法律援助。刑事法律援助主要涉及國家責任。比如從性質上看，值班律師或者法律援助指定辯護律師是國家提供的法律援助服務，是國家設立的法律援助機構的職責，也是國家性質的司法人權保障措施。而社會參與，是非刑事領域法律援助的核心。比如《法律援助法》第68 條規定的群團組織是重要的社會力量，具有相對成熟的建構機制，工會、殘聯等群團組織在法律援助工作方面都表現得相當積極。

《法律援助法》除規定群團組織作為法律援助主體之外，還規定了兩類法律援助主體。其中一類是高校的法學專業學生。在人員上，《法律援助法》和原來的《法律援助條例》的最大區別就是增加了主要由高校法學專業學生組成的法律援助志愿者隊伍。司法部、中央文明辦也出臺了《法律援助志愿者管理辦法》，依托社會力量設立了眾多非營利的公益法律服務組織，這類組織主要負責農民工、殘疾人和婦女兒童等的法律援助工作。

因此，從社會參與這一角度出發，可以延伸思考刑事法律援助和非刑事法律援助之間的差別。刑事法律援助是刑事辯護的一部分，也是辯護權的重要組成部分，涉及國家司法人權的保障措施。而非刑事法律援助則是一種社會福利制度，即我國的民生工程。兩者法律屬性不同，刑事法律援助主要呈現出國家責任與政府義務，形成了二元化的刑事法律援助服務格局：一是傳統的律師辯護，在刑事辯護全覆蓋工作中，刑事案件普通程序已經全部施行，而審查起訴階段正在探索；二是值班律師法律援助，任何沒有委托辯護律師的被追訴人都有權獲得值班律師幫助。

問：有觀點稱《法律援助法》的一大亮點是正式確立了死刑復核案件的法律援助制度，同時規定了無期徒刑、死刑、死刑復核案件的法律援助律師資格準入制度，我國已初步建立起“極刑案件”法律援助機制。在此類“極刑案件”中，我國法律援助制度的運行及完善應當注意哪些方面的問題？

答：死刑復核案件是一個特別的刑事法律援助領域。如前所述，《法律援助法》第一次就特殊案件規定了資質要求（三年以上相關執業經歷）。實踐中死刑復核案件指派法律援助律師通常十分謹慎，一般由司法部法律援助中心指派在刑事辯護界影響力大的頭部律師。因為法律援助服務的質量關系到被追訴人實體性權利的限制與剝奪，有必要對辯護律師設置一定的資質要求，各國也通常都會制定衡量法律援助辯護質量、效果的相關規則，加強對被追訴人實體性和程序性權利的保護。比如，國外刑事司法領域確立了無效辯護原則，該原則可以作為被追訴人一方向法院抗辯的理由，據此申請重新審理。死刑案件的法律援助服務也存在這樣的問題，如何為死刑等重大刑事案件的第一審程序提供更有效的法律援助辯護是一個世界性問題。在比較法視野下，英國的重大案件的法律援助經費總額就接近該國司法補助的一半，可見其對“極刑案件”的重視程度。

我國未來刑事法律援助制度應進行案件分類化管理，主要分為輕刑案件、普通案件和重罪案件三類。法律應該加強對死刑等重罪案件刑事辯護的支持力度，為死刑等重罪案件刑事辯護奠定更扎實的制度基礎，可以借鑒域外經驗，在司法資源的配置和辯護律師資源設置等方面，對重罪案件等特殊法律援助有所傾斜。刑事法律援助應該根據案件類型逐漸分化，在律師群體內部逐漸形成金字塔機制。在現行規定下，律師本身沒有分級制度，但在法律援助領域可以為律師提供評價體系。比如，對于表現優秀、經驗豐富的律師，未來可獲得與其業務能力更加適配的案件，并獲得考核優秀的榮譽及獎勵。總之，應建立差序化的法律援助體系，從而形成良性的循環機制。

問：就委托辯護與法律援助辯護的關系而言，委托辯護優先是國際通行的刑事司法規則，我國刑事訴訟法及相關法律文件也對此作出規定。但司法實踐中屢屢出現“占坑式辯護”的做法，即辦案機關指定法律援助律師擔任辯護人而排除委托辯護，請問您對這一問題的成因及解決機制有何看法？

答：《法律援助法》第27 條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關通知法律援助機構指派律師擔任辯護人時，不得限制或者損害犯罪嫌疑人、被告人委托辯護人的權利。”該條規定確立了委托辯護優先規則。但是該條文并未涉及犯罪嫌疑人、被告人近親屬委托辯護律師的權利不得受到限制或損害的問題。根據《刑事訴訟法》，委托辯護分為兩種情形：犯罪嫌疑人、被告人自行委托和其近親屬、監護人代為委托。立足于《刑事訴訟法》的明確規定，在“誰有權委托辯護律師”的問題上，近親屬也具有委托權，其委托的律師當然具有辯護人身份。因此在押犯罪嫌疑人、被告人近親屬委托辯護律師的權利，同樣也不能被法律援助指派律師所限制和剝奪。

質言之，這當中可以歸納為兩類問題：第一，誰有權委托。上述兩類主體都有權委托，而國家提供法律援助的義務和責任在委托辯護關系存在的前提下自動解除。這其中必須明確委托辯護和法律援助辯護之間的關系，前者是基礎，法律援助辯護只是其補充。這不僅需要承認并保障犯罪嫌疑人、被告人自主委托辯護律師的權利，也需要承認及保障其自主決定選擇委托辯護還是法律援助辯護的權利。二者只是在獲得律師幫助的方式有所不同，辯護本身的性質沒有發生改變。

第二，犯罪嫌疑人、被告人具有選擇權，其可以在委托辯護中自行選擇辯護律師，當然也可以拒絕委托辯護，選擇法律援助辯護。法律援助是國家對犯罪嫌疑人、被告人的保障措施，其本質上是法律服務。但是實踐中，法律援助卻怠于尊重被服務主體的選擇權。法律援助的服務方式要改變，要將權力決定下的指派轉變成權利項下的服務。比如，有的域外國家的法律援助是一種許可證或者服務憑證，被服務對象可以憑借該證去選擇法援律師。簡言之，辯護權的主體享有選擇律師的權利。對于如何保障這一選擇權，可以建立法律援助律師名單制度，將這一選擇過程市場化；也可以借鑒點援機制，由受援人自己選擇律師。市場化的好處在于淡化政府的責任與義務。其實，在法律援助制度設計中，政府管得越多越容易背離法律援助本質上應當具有的保障和服務性質。法律援助是一種保障制度，要保障受援人的選擇權。這樣才能真正回到法律服務的本質，尊重服務對象。

問：2022 年兩高兩部聯合出臺《關于進一步深化刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的意見》，其要求各司法廳（局）要在鞏固審判階段刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作成效的基礎上，開展審查起訴階段律師辯護全覆蓋試點工作。這當中離不開檢察機關的保障職責。在我國，檢察機關作為法律監督機關，代表著公共利益。同時為滿足社會發展的需要以及司法改革的要求，我國檢察制度實現了高質量發展。檢察機關在社會治理方面要積極作為，在司法運作中應能動履職。因此，請問您認為如今檢察機關在法律援助制度中應該發揮哪些作用，應當從哪些方面進行保障，從而符合如今檢察權行使的時代要求。

答：如前面所講，刑事法律援助的屬性與民事法律援助不同。刑事法律援助主要面向公安司法機關，而民事法律援助主要面向社會機構。因此，在刑事法律援助中，公安司法機關是銜接法律援助機構和受援人的橋梁，受援人的權利應受到公安司法機關的保障。公安司法機關的保障職責主要包括告知、通知被追訴人享有獲得法律援助的權利并為法律援助律師會見、閱卷提供便利等。在審查起訴階段，檢察機關應該發揮上述重要的保障職責。從各地實施狀況來看，整體運行情況良好。在刑事案件中認罪認罰從寬制度適用率較高的情況下，多數案件可以通過值班律師解決法律援助問題。這對檢察機關的壓力不是很大。

問：為提升法律援助質量，法律援助律師或者值班律師必須充分履行職責。但在實踐情況中，法律援助律師與委托辯護律師之間存在明顯的差異，司法工作者普遍對法律援助律師和委托辯護律師存在不同的評價。如何理解這些差異？其產生的原因是什么？

答：學界和實務界長期存在一個錯誤觀念，即刻意區分法律援助律師和委托辯護律師，但這種分類導向是錯誤的。法律援助指派只是辯護律師的產生方式之一，其身份仍是辯護律師。同時，委托辯護律師多數來源于社會律師，而法律援助律師其實也來源于此。因此，兩者的訴訟地位相同，即使產生的方式不同也并不意味著其角色或職責的變更。兩者在刑事訴訟中的訴訟表現有所差異，但其權利的行使方式、職業道德要求應保持一致。司法實踐中，法律援助律師的辯護強度和深度都與委托辯護律師存在明顯的差異，體現出一種“報酬高低決定服務質量好壞的”評價體系。但是，兩者的職業道德、操守要求應當是相同的，不能因為法律援助律師補貼比較低，就允許法律援助律師提供的服務、應履行的職責同委托辯護律師有差別。如果法律援助律師不盡職盡責，一方面會有損律師的形象，另一方面也會破壞辯護制度。因此，兩類律師需要得到一律平等和一體化的對待。

問：近年來，我國犯罪生態和犯罪結構出現了“輕罪化”的重大變化，輕罪總量和輕刑率不斷上升，這意味著輕罪案件是如今刑事司法的重要研究對象。您認為相較于傳統重罪案件，輕罪案件的法律援助需求及重點存在什么區別？應進行哪一方面的改進及完善？

答：在輕罪時代下，未來法律援助制度應注重法律援助的分類問題，即區分不同層級的法律援助服務。根據對個體權利潛在的限制和剝奪層級的高低，法律援助機構應設置不同級別的法律援助服務方式，并對辯護律師設定不同的資質標準。比如，值班律師僅提供最基礎的法律幫助服務；輕罪案件的辯護律師提供一種簡單辯護服務，以上二者均設定較低的資質標準即可；而重罪案件則要求辯護律師具有較高的資質。法律援助服務錨定了法律服務市場的最基本的底線，分級制度有利于為律師分配與其業務能力相適應的案件，是法律援助資源的一種精準投放方式，可以在維護被追訴人合法權益和高效利用法律援助資源上實現妥善平衡，而且分級制度也是一種合理的律師成長機制，層級化會對法律服務市場帶來積極影響，有助于提高律師的專業能力，加速律師成長。

問：在新時代，犯罪治理作為社會治理的重要方面，模式及機理正在發生重大變化。我國刑事司法的底層邏輯正由傳統治罪向現代治理轉變。同時我國刑事訴訟領域進行了大量的司法改革，尤其是認罪認罰從寬制度在實踐中獲得廣泛適用。請問您認為在這樣的背景下，我國法律援助制度的相關內容應如何作出調整，從而符合司法改革的要求。

答：研究者應該在法律援助制度的長期發展中重視服務質量問題，進一步推動法律援助服務的高質量發展，即實現從“有權獲得法律援助”到“有權獲得有效的法律援助服務”的轉變。從律師的資質門檻到法律援助的補貼，從差序化的設置到科學的服務評價體系，都是質量保障的重大命題。以法律援助補貼為例，在重大刑事案件中，司法行政部門應該考慮在案件定額制之外設置一種特殊的法律援助補貼方式，從而科學評價一個社會律師所付出的勞動。根據2016 年聯合國的全球法律援助調查，世界各國都在關注法律援助質量不高的問題。法律援助質量就是法律的生命線，我們國家需要進一步深入探究這一重要命題。

最后，今天的訪談緊密圍繞“高質量發展”這一話題。在此再補充、強調兩點：第一，在觀念上，實務界和理論界應減少法律援助律師區別于委托辯護律師的錯誤觀念。在一體化對待的視角下，平等關注勞動報酬、服務質量等問題，從而建立一個公平、健康的評價體系。第二，在機構組織上，不應該割裂法律援助機構與律師協會的良性互動關系。從世界各國來看，律協都深度參與法律援助實踐。法律援助作為一種公益服務，和律師的行業發展緊密相連且彼此應當形成良性互動關系。在法律援助的補貼方面，日本法律援助律師的國家補貼很低，但律師協會會額外補助一筆津貼作為補充，能夠有效彌補國家公帑支持的不足，也能在一定程度上解決補貼過低影響律師工作效果的問題。質言之，律師行業的發展決定了法律服務的質量，而法律服務質量的提高最終也會促進律師行業的進步，維護律師行業的形象，讓律師獲得當事人更加充分的信任，在信任關系中，當事人的合法權利也將會得到更充分的保障。同時律協在律師的培訓上也需要進一步發揮作用，我國可以借鑒域外法律援助中心實習的經驗，通過律協設定相應考核標準的方式，鼓勵律師在實習期間更多承擔法律援助案件。